以可再生能源義務法令為核心的英國可再生能源法

呂 霞

以可再生能源義務法令為核心的英國可再生能源法

呂 霞

英國的可再生能源義務包括可再生能源電力義務和可再生交通燃料義務，可再生能源義務及規定該義務的法令的法律依據主要是《公用事業法2000》、《能源法2004》和《能源(北愛爾蘭)法令》。英國可再生能源法的基本存在狀態是:國會制定的各種能源法為可再生能源提供立法空間和基本制度支持，可再生能源法令系統設定調整可再生能源事務的法律規范。在這個整體結構中，能源法是基礎、是依據，可再生能源義務法令是主體、是核心。

可再生能源;可再生能源義務;可再生能源法

全球氣候變暖壓力和國家間就溫室氣體減排開展的談判、達成的協議以及有關公約、條約規定的減排義務，給世界各國尤其是工業發達國家的化石能源消費提出了嚴峻挑戰。我國尚未承擔具體的、法定的減排義務，但減少化石燃料消費也是擺在政府和全社會面前的重大課題。英國應對挑戰的辦法之一是用可再生能源替代化石能源，推動這種替代的法律措施是設定可再生能源義務。為了更好地學習英國的經驗，本文嘗試探討英國可再生能源義務法令所設定的義務以及這些法令在英國可再生能源法律體系中的地位等。

一、可再生能源義務法令規定的義務

從《電力法1989》規定非化石能源電力義務①至今，英國可再生能源法已經走過了20多年的歷程。在英國可再生能源法的眾多法律文件中，最重要的是一系列可再生能源義務法令。在我國，有學者對英國可再生能源義務法令作過一些研究并發表了研究成果，如《中國能源》2004年第11期上的《英國可再生能源義務法令介紹及實施效果分析》就是一篇專門研究英國可再生能源義務法令的文章。文章指出，英國在總結非化石燃料義務法令實踐經驗的基礎上于2000年4月出臺了《可再生能源義務法令》②，法令所確定的可再生能源義務就是給供電商設定的責任，即“在其所提供的電力中，必須有一定比例的可再生能源電力”。③作為對《可再生能源義務法令》的解讀，這個判斷并無大不當。但需要說明的是，由《可再生能源義務法令》規定的可再生能源義務并不是英國可再生能源法規定的可再生能源義務的全部。在《可再生能源義務法令》之外，英國還有其他法律文件規定了可再生能源義務。如果把《可再生能源義務法令》規定的義務更確切地叫做可再生能源電力義務，那么，在英國法律中至少還有另一種可再生能源義務，即可再生交通燃料義務。

根據《(英格蘭和威爾士)④可再生能源義務法令(2002)》的規定，可再生能源電力義務是指根據可再生能源電力法令“(第三條)第三款和第四款及其第七條的規定，任何指定的電力供應商在特定日之前向當局提供證據證明:(一)其在與特定日相關的義務期間內向大不列顛的用電者提供的電力是符合第六條關于可再生能源發電的規定的;或(二)其他一個或多個電力供應商已如此作為;或(三)它們共同完成了上述行為”。這里“指定的電力供應商”(designated electricity supplier)是指任何向英格蘭和威爾士地區提供電力的供應商;“義務期間”(obligation period)是指該法令附表1第一欄中的任一期間，如2002年3月31日至2003年4月1日等;“特定日”(specified day)是指每個義務期間之后的第一個10月1日;“證據”(evidence)是指管理部門向符合《電力法1989》第32條第二款規定的可再生能源發電者簽發的證書。《(英格蘭和威爾士)可再生能源義務法令(2002)》之后出臺的適用于英格蘭和威爾士地區的其他可再生能源電力義務法令、適用于蘇格蘭地區和北愛爾蘭地區的這類法令都沿襲了該法對可再生能源電力義務的界定。

可再生交通燃料義務(renewable transport fuel obligation)是加給交通燃料供應商的義務。這項義務要求交通燃料供應商在每個指定期間內于指定日之前向管理官員⑤提供證據，證明其在指定期間內將指定數量的可再生交通燃料在聯合王國供應或傳送給了聯合王國的某個地方。根據《可再生交通燃料義務法令2007》(The Renewable Transport Fuel Obligations Order 2007)的規定，指定期間(specified period)是指從每年4月1日到次年4月14日，這個期間也是一個義務期間(obligation period);指定日(specified date)是指義務期間結束后的10月5日，或者(在10月5日不是工作日的情況下)10月5日之后的第一個工作日;證據是指由管理官員依照法令規定頒發的一個或幾個可再生交通燃料證書(RTF certificates)，該證書可以證明證書的被授予人供應了證書所記載數量的可再生交通燃料，這些燃料在證書載明的期間內在聯合王國供應或被傳送到了聯合王國的某個地方。

二、可再生能源義務法令的法律依據

英國的可再生能源義務法令(包括可再生能源電力義務法令和可再生交通燃料義務法令)是由國務大臣或蘇格蘭大臣、北愛爾蘭企業貿易與投資部等發布的，但并不能由此推斷可再生能源義務是由國務大臣、蘇格蘭大臣等創設，并進而得出英國國務大臣有權對公民設定義務的結論。英國國務大臣等發布可再生能源義務法令是依據上位法的授權而實施的行為，他們所發布的法令中的加給供電商等的義務是由更高位階的立法設定的。在英國，可再生能源義務法令都有其法律依據。這些法律依據主要包括以下三項立法:

第一，《公用事業法2000》。該法設專節規定了可再生資源電力或出自可再生資源的電力，其中第62條專門規定了“與可再生資源電力有關的義務”。這是在英國法律中首次規定可再生能源義務，之后的可再生能源電力義務法令都是根據這一規定發布的。在適用于英格蘭和威爾士地區的可再生能源電力義務法令中一般都有這樣的表述:“國務大臣行使《電力法1989》第32條至第32(C)條授予的權力……發布下列法令”。⑥適用于蘇格蘭地區的這類法令中也有基本相同的表達。按照這些法令的序言的說明，適用于英格蘭和威爾士、蘇格蘭地區的可再生能源電力義務法令的法律依據是《電力法1989》。這樣認為看起來并不錯，因為現行有效的《電力法1989》中確實有供這些法令引以為根據的規定:該法第32條至第32(C)條確實規定了供電商的可再生能源電力義務以及對國務大臣等發布可再生能源電力義務法令的授權。但這樣認為又容易引起誤會。一方面，讓人誤以為英國法律在1989年就設定了可再生能源電力義務;另一方面，給人以可再生能源義務由電力法創立的誤導。事實上，可再生能源義務的真正法律依據是《公用事業法2000》，后來出現在可再生能源電力義務法令中的可再生能源電力義務原本是由這部法律設定的。有關法令之所以宣布以《電力法1989》為根據而不提《公用事業法2000》，原因有兩個方面:一是《公用事業法2000》關于可再生能源義務的規定具體表現為對《電力法1989》的修改，或者說，前者通過修改后者的方式形成了與可再生能源義務有關的規范。另一個原因是，規定可再生能源電力義務的法令是關于電力的法令，是由負責電力事務的大臣發布的，這種法令及其規定的可再生能源電力義務與電力法的關系更直接。如果說《公用事業法2000》是可再生能源義務的創立者，那么，該法是用出現在其中的《電力法1989》的修正條款來規定這項義務的。如果說《電力法1989》是可再生能源義務的創立者，那么，該法中的有關條文是由《公用事業法2000》賦予生命力的。如果從法律規范獲得國家意志的支持這個角度看問題，則可再生能源電力義務的真正創立者是《公用事業法2000》。因為立法機關創立可再生能源電力義務的立法程序的直接產品是《公用事業法2000》，而不是電力法。從英國的立法習慣來看，可再生能源電力義務的創立者也應該是《公用事業法2000》。因為在《公用事業法2000》與《電力法1989》的關系上，英國法律的一般表述是后者被前者修改(包括替代、插入、刪除等)。在2000年以前《電力法1989》中并不存在可再生能源義務，該法是在被《公用事業法2000》修改后才出現了可再生能源義務的字樣和有關規范、制度等。

第二，《能源法 2004》。《可再生交通燃料義務法令2007》的序言中稱，國務大臣行使《能源法2004》第124條、130條、132(4)條和192(4)(c)條授予的權力而制定該法令?！赌茉捶?004》是2004年7月經國會兩院通過、英國女王批準的法律，該法第124條“施加可再生交通燃料義務”第一款規定國務大臣可以用法令向每一個具體的交通燃料供應商施加可再生交通燃料義務，第二款規定了這項義務的具體內容，其他款項作了其他相關規定。《可再生交通燃料義務法令2007》所規定的義務就是對《能源法2004》第124條的具體化?！赌茉捶?004》第130條規定了“對民事處罰的異議”(Objections to civil penalties)，該法第129條、130條規定可再生交通燃料法令(RTF order)可以對違犯相關規定的人施以民事處罰以及適用這種規定的情形、可能的當事人如何提出異議、有關官員如何實施處罰等，該法第192條是關于制定法令的權力如何行使的規定。

第三，《能源(北愛爾蘭)法令》。適用于英格蘭和威爾士、蘇格蘭地區的可再生能源電力義務法令的法律依據是《公用事業法2000》(或者說是《電力法1989》)，而適用于北愛爾蘭地區的同類法令卻有另外的法律根據?！犊稍偕茉戳x務法令(北愛爾蘭)2006》序言云:企業貿易與投資部行使《(北愛爾蘭)能源法2003》第52—55條和第66(3)條授予的權力⑦。這表明了適用于北愛爾蘭地區的可再生能源義務法令的具體法律依據。適用于北愛爾蘭地區的可再生能源義務法令之所以與適用于英格蘭和威爾士地區等的法令有不同的法律根據，或者說這不同地區的同樣的法令之所以引據不同的立法，是由英國的立法體制造成的。⑧

三、可再生能源義務法令在英國可再生能源法中的地位

英國是一個重視可再生能源發展的國家，這從它的一系列能源政策、建議、規劃等文件中可以清楚地發現。早在1999年，還在非化石燃料義務法令實施期間，國會就任命特別委員會調查能源發展包括可再生能源發展的情況，提供立法建議。特別委員會在1999年6月提交了一份正式報告即《第十二報告》(以下簡稱《報告》)，其第一部分“委員會的建議要點”的第一條、也是整個報告的第一條指出，歐盟的可再生能源(特別考慮到發電)的發展前景是該報告的主題?！秷蟾妗肥窃诔浞挚紤]溫室氣體減排以及歐盟和英國的義務的背景下討論可再生能源發展問題的，其堅信可再生能源資源的發展對減少溫室氣體的危害性排放將做出巨大貢獻(《報告》第2條)。感受到實現減排目標的壓力，《報告》提出了一系列旨在推進可再生能源發展的建議，認為“可再生能源是應對擺在英國、歐盟和世界面前的廣泛領域的環境問題的一個方面，如果英國不能就可再生能源工業發布綜合性的政策是難以讓人接受的”(《報告》第86條)?！秷蟾妗返?8條建議建立可再生能源局，第89條確立了關于可再生能源事務的年度報告制度。在特別委員會開展調研的同時，能源部長等也作了相同或相關的工作，如貿易與工業部提出了《征求意見書(1999)》。正是有了這些工作，可再生能源事務才受到了多方面重視，才有了《公用事業法2000》的制定。

可再生能源受到英國的重視，英國也善于依法管理或推進可再生能源事業，由此可以得出的合乎邏輯的結論是:英國有發達的可再生能源法。這個結論也合乎英國法制建設的事實。英國確實有發達的可再生能源法，只是其可再生能源法不是以直接、專門的國會立法的形式表現出來的。英國有許多法律如《電力法1989》、《公用事業法2000》、《可持續能源法2003》、《能源法2004》、《氣候變化與可持續能源法2006》等對可再生能源事務或與可再生能源發展有關的事務作了規定，但在英國國會立法中沒有一部以可再生能源命名的法律。英國發達的可再生能源法的基本存在狀態是:能源法或者說一系列能源法為可再生能源提供立法空間和基本制度支持，可再生能源法令系統設定調整可再生能源事務的法律規范。在這個整體結構中，能源法是基礎、是依據，而可再生能源法令是主體、是核心。

前述能源法律文件，以及一些前文沒有提到的能源法律文件都對英國可再生能源發展提供了支持。《公用事業法2000》及其修正的《電力法1989》創設了可再生能源義務，《可持續能源法2003》創設了可持續能源報告制度，《能源法2004》為可再生交通燃料義務法令提供了法律依據，《氣候變化與可持續能源法2006》不僅對以往法律中關于出自可再生資源的電力的規定作了適時調整，而且提出了有關“可再生熱”(renewable heat)的新要求⑨。這些法律中關于可再生能源的規定確立了英國可再生能源法的基本制度?！豆檬聵I法2000》等提供的法律基礎和對國務大臣等的授權為可再生能源義務法令提供了具體調整可再生能源事務的舞臺，在這個舞臺上，可再生能源義務法令成了英國可再生能源法的主角。由國務大臣等發布的可再生能源義務法令有近20項，其中包括電力方面的分別適用于英格蘭和威爾士地區、蘇格蘭地區、北愛爾蘭地區的可再生能源義務法令，以及交通燃料方面的《可再生交通燃料義務法令2007》。這些法令是對可再生能源發展負有義務的單位和個人應實際遵守的具體規范，是在可再生能源領域適用得最經常的法律文件，其實施效果對英國可再生能源發展具有直接影響。

英國燃氣與電力當局(Gas and electricity market authority)下設的燃氣與電力市場辦公室2004年以來每年上報一份可再生能源義務年度報告(簡稱OFGEM年度報告)。該報告是對可再生能源義務法令每年執行情況的總結?！犊稍偕茉戳x務——OFGEM第一個年度報告》的提要中對報告的作用作了如下描述:“這一文件詳細報告英格蘭和威爾士、蘇格蘭在第一年中可再生能源義務的管理情況。它包括在可再生能源義務工程中被指定的發電廠的信息、在英格蘭和威爾士法令下和在蘇格蘭法令下頒發可再生能源義務證書的細節、在第一個義務期間內發電廠和持證供電商遵守法令的細節等?！辈还苁菄鴷稍骸⒄啄X，還是一般社會公眾，其了解英國可再生能源發展情況的最可靠、也是最方便的途徑就是OFGEM年度報告。將OFGEM年度報告在英國可再生能源發展中的地位、其與可再生能源義務法令之間的關系結合起來，就能看出可再生能源義務法令在英國可再生能源發展中的地位及其在英國整個可再生能源法律體系中的地位。

注釋

①該法規定的非化石能源電力義務也通過法令如《1990年非化石燃料電力(英格蘭和威爾士)法令》被具體化。②這個判斷不夠準確。英國確定可再生能源義務的最早的國家法律是《公用事業法2000》，這部法令只授權國務委員可以發布相關法令，但2000年并無可再生能源義務法令“出臺”。英國第一道可再生能源義務法令《(英格蘭和威爾士)可再生能源義務法令(2002)》于2002年3月31日制定、4月1日生效，在此之前英國并未制定或發布過叫做可再生能源義務法令的法律文件。③時璟麗、李俊峰:《英國可再生能源義務法令介紹及實施效果分析》，《中國能源》2004年第11期。④該法令名為“The Renewables Obligation Order 2002”，因其僅適用于英格蘭和威爾士地區，為與適用于蘇格蘭、北愛爾蘭地區的同類法令相區別，故在其名稱上標注了其所適用的地名。下文將提到的適用于蘇格蘭、北愛爾蘭地區的法令也作了如此處理。⑤《能源法2004》第125條專門規定了管理官員的設置、任命等。⑥《(英格蘭和威爾士)可再生能源義務法令(2002)》序言。⑦《可再生能源義務法令(北愛爾蘭)2007》中有相同的表述。⑧英國立法體制之變化是一個十分復雜的問題，此不詳述。⑨英國《氣候變化與可持續能源法2006》第21條。

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1003—0751(2012)05—0076—03

2012—07—16

呂霞，女，法學博士，中國政法大學民商經濟法學院博士后(北京 100088)。

責任編輯:鄧 林