我國可再生能源立法的現狀與發展*

蔡守秋

我國可再生能源立法的現狀與發展*

蔡守秋

我國已初步形成了以《可再生能源法》為基干的可再生能源法律體系，在可再生能源的開發、利用和管理方面基本上實現了有法可依。但是，我國可再生能源領域立法還存在法規不夠齊全、配套，綜合性的能源基本法還沒有出臺，某些可再生能源立法還相當欠缺或立法效力級別較低、法律制度不夠健全，可再生能源法律與應對氣候變化聯系不夠密切等問題。我國應在新制定的能源基本法和新修改的環境保護基本法中強調和突出可再生能源的開發、利用及其管理，將制定《應對氣候變化法》或《低碳經濟促進法》與修改《可再生能源法》緊密結合起來，實行“一種可再生能源一部法”的立法模式，進一步發揮政府在促進可再生能源發展方面的主導作用以及法律對發展可再生能源的引導和促進作用，針對可再生能源的特點，改進和健全可再生能源立法。

可再生能源法;能源基本法;立法完善

可再生能源是可持續發展的能源、未來的能源，誰掌握了可再生能源，誰就掌握了能源的未來。面對能源的潛在危機、全球氣候變暖和生態環境的不斷惡化，被稱為綠色能源的風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等可再生能源的開發利用日益受到各級政府和全社會的重視。法律作為具有約束性和強制力的行為規范和制度資源，對于促進和保障我國可再生能源的可持續發展具有重要的意義和作用。

一、我國可再生能源立法的現狀

根據《中華人民共和國可再生能源法》(以下引用中國法律，略去“中華人民共和國”七個字)，目前我國法律中的可再生能源“是指風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源”，但“通過低效率爐灶直接燃燒方式利用秸稈、薪柴、糞便等”不適用可再生能源法。可再生能源法是指有關可再生能源開發利用及其管理的各種法律規范和各種法律表現形式的總和。通過十多年的努力，目前我國已經初步形成了以《可再生能源法》為基干的可再生能源法律體系，在可再生能源的開發、利用和管理方面基本上實現了有法可依。我國可再生能源法律體系的組成包括以下兩大方面:

(一)可再生能源的專門性法律規范性文件

我國可再生能源的專門法律、基干法律是《可再生能源法》(2005年2月28日通過，2009年12月26日修訂)。該法包括總則、資源調查與發展規劃、產業指導與技術支持、推廣與應用、價格管理與費用分攤、經濟激勵與監督措施、法律責任和附則八章，設立了可再生能源發展規劃制度，可再生能源總量目標制度，可再生能源發電全額保障性收購制度，可再生能源發電分類固定電價和發電費用分攤制度，可再生能源專項資金制度，可再生能源財政補貼和稅收、信貸優惠措施等制度。《可再生能源法》的頒布實施，有效改善了我國的能源消費結構，降低了我國在經濟發展過程中的溫室氣體排放。

為實施《可再生能源法》，我國制定了一系列有關可再生能源的專門規章和其他規范性文件。如《風力發電場并網運行管理規定(試行)》(電力工業部1994年4月10日發布)，《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》(國家發改委2006年1月4日印發)，《可再生能源發電有關管理規定》(國家發改委2006年1月5日印發)，《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》(財政部2006年5月30日印發)，《可再生能源建筑應用專項資金管理暫行辦法》(財政部、建設部2006年9月4日印發)，《可再生能源電力配額管理辦法》(國家發改委2007年1月11日印發)，《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》(國家發改委2007年1月11日印發)，《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》(國家電力監管委員會2007年7月25日公布)，《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》(財政部2008年8月11日印發)，《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》(財政部2009年3月23日印發)，《關于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》(財政部、住房和城鄉建設部2009年3月23日印發)，《關于實施金太陽示范工程的通知》(財政部、科技部、國家能源局2009年7月16日印發)，《金太陽示范工程財政補助資金管理暫行辦法》(財政部、科技部、國家能源局2009年7月16日印發)，《關于完善農林生物質發電價格政策的通知》(國家發改委2010年7月18日印發)，《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》(財政部、國家發改委、國家能源局2011年11月29日印發)等。上述部委規章和其他規范性文件對可再生能源的具體事項作了詳細規定。如《可再生能源發電有關管理規定》規定:可再生能源發電項目實行中央和地方分級管理，可再生能源發電規劃應納入同級電力規劃;發電企業應當積極投資建設可再生能源發電項目，并承擔國家規定的可再生能源發電配額義務;大型發電企業應當優先投資可再生能源發電項目。《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》規定可再生能源發電價格實行政府定價和政府指導價即通過招標確定的中標價格，該法并對可再生能源發電價格作了具體規定:水力發電價格暫按現行規定執行;風力發電項目的上網電價實行政府指導價，電價標準由國務院價格主管部門按照招標形成的價格確定;太陽能發電、海洋能發電和地熱能發電項目上網電價實行政府定價，電價標準由國務院價格主管部門按照合理成本加合理利潤的原則制定;生物質發電項目上網電價實行政府定價，電價標準由各省(自治區、直轄市)2005年脫硫燃煤機組標桿上網電價加每千瓦時0.25元補貼電價組成。此外，各級地方立法機關和人民政府還根據國家法律規定，依法制定了大量有關可再生能源的專門性地方法規和其他法律規范性文件，如2005年《湖南省農村可再生能源條例》、2007年《山東省農村可再生能源條例》、2008年《黑龍江省農村可再生能源開發利用條例》、2010年《湖北省農村可再生能源條例》等。

(二)有關可再生能源的非專門性法律規范性文件和政策文件

除可再生能源的專門性法律規范性文件外，我國有些非專門性的法律規范性文件和政策文件中也有可再生能源的內容。這類非專門性的法律規范性文件和政策文件主要包括以下三方面:

1.有關可再生能源的其他能源法律規范性文件

能源法是指有關能源合理開發、加工轉換、儲運、供應、貿易、利用及其管理的各種法律規范或法律表現形式，是能源領域法律法規的總稱。能源法不是僅指某一部法律，而是指由能源基本法、電力法、煤炭法、核能法、水能法、節約能源法、可再生能源法等有關能源的各種法律法規所組成的能源法體系。可再生能源法是能源法的一個重要組成部分，但不是能源法的全部。除可再生能源法規外，其他能源法律、法規和規章中也有可再生能源的內容。例如，《節約能源法》(1997年11月1日通過，2007年10月28日修訂)把發展可再生能源作為節約傳統化石能源的一個主要措施，明確規定“國家鼓勵、支持開發和利用新能源、可再生能源”(第7條)，“國家鼓勵在新建建筑和既有建筑節能改造中使用新型墻體材料等節能建筑材料和節能設備，安裝和使用太陽能等可再生能源利用系統”(第40條)，“國家鼓勵、支持在農村大力發展沼氣，推廣生物質能、太陽能和風能等可再生能源利用技術，按照科學規劃、有序開發的原則發展小型水力發電，推廣節能型的農村住宅和爐灶等，鼓勵利用非耕地種植能源植物，大力發展薪炭林等能源林”(第59條)。《電力法》(1995年12月28日通過)第五條也規定“國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電”。

2.有關可再生能源的環境保護和應對氣候變化的法律規范性文件和政策文件

一般而言，防治污染和保護環境的法律規范性文件中大都有可再生能源的內容，因為可再生能源是一種污染少、可再生的清潔能源，要減少污染物排放、節約不可再生的礦物資源能源就必須開發利用可再生能源。現行有關可再生能源的環境保護法律主要有《大氣污染防治法》(1987年9月5日通過，1995年、2000年修訂)及1991年《大氣污染防治法實施細則》，《固體廢物污染環境防治法》(1995年10月30日通過，2004年修訂)，《清潔生產促進法》(2002年6月29日通過，2012年2月29日修訂)，《循環經濟促進法》(2008年8月29日通過)等。例如，《大氣污染防治法》明確規定，“國家鼓勵和支持大氣污染防治的科學技術研究，推廣先進適用的大氣污染防治技術;鼓勵和支持開發、利用太陽能、風能、水能等清潔能源”(第9條)，“國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，改進城市能源結構，推廣清潔能源的生產和使用”(第25條)，“國家鼓勵生產和消費使用清潔能源的機動車船”(第34條)。《循環經濟促進法》規定，“有條件的地區，應當充分利用太陽能、地熱能、風能等可再生能源”(第23條)，“國家鼓勵和支持農業生產者和相關企業采用先進或者適用技術，對農作物秸稈、畜禽糞便、農產品加工業副產品、廢農用薄膜等進行綜合利用，開發利用沼氣等生物質能源”(第34條)。

應對氣候變化和節能減排的專門政策和法律規范性文件①中大都含有可再生能源方面的內容。隨著國際社會對應對氣候變化的重視和國內防治環境污染、保障能源供應和能源安全的需要的增長，我國陸續制定了一些應對氣候變化②和節能減排③的專門政策和法律規范性文件，其中大都含有使用可再生能源的措施。這是因為，全球氣候變暖主要是由人為地大量排放二氧化碳等溫室氣體引起的，大氣中二氧化碳濃度增加的主要原因是工業化以后人類大量開采使用礦物燃料。采用可再生能源，就是減少和節約煤等化石燃料能源，具有減少二氧化碳排放、防治環境污染、減緩和適應氣候變化的作用。應對氣候變化的基本措施是減少二氧化碳等溫室氣體排放，節能減排的主要內容是節約能源和減少污染物排放，而開發利用可再生能源則是實現節能減排和碳減排的基本途徑。在應對氣候變化的專門政策和法律規范性文件方面，國務院2007年6月3日印發的《應對氣候變化國家方案》中含有大量采用可再生能源的措施的內容。2009年8月27日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》，該決議強調“積極科學地發展水電、風電、太陽能、生物質能等可再生能源”，“加快應對氣候變化領域重大技術特別是節能和提高能效、潔凈煤、可再生能源、核能及相關低碳等技術的研發和推廣”，“嚴格執行節約能源法、可再生能源法、循環經濟促進法、清潔生產促進法、森林法、草原法等相關法律法規”。2011年12月1日國務院印發的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確提出:積極發展低碳能源，到2015年，非化石能源占一次能源消費比例達到11.4%。該方案還規定了一系列采用可再生能源的措施和政策。在節能減排的專門政策和法律規范性文件方面，2011年《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》和《“十二五”節能減排綜合性工作方案》規定了一系列有關可再生能源的政策和措施。如《“十二五”節能減排綜合性工作方案》明確規定，“因地制宜大力發展風能、太陽能、生物質能、地熱能等可再生能源。到2015年，非化石能源占一次能源消費總量比重達到11.4%”，“推動可再生能源與建筑一體化應用”，“完善和落實資源綜合利用和可再生能源發展的稅收優惠政策”。

3.其他涉及可再生能源的非專門性法律規范性文件和政策文件

除了上述兩個方面，其他非專門性法律規范性文件和政策文件中也有可再生能源方面的內容。例如，《農業法》(1993年7月2日通過，2002年12月28日修訂)第57條規定:“發展農業和農村經濟必須合理利用和保護土地、水、森林、草原、野生動植物等自然資源，合理開發和利用水能、沼氣、太陽能、風能等可再生能源和清潔能源，發展生態農業，保護和改善生態環境。”國務院及其所屬行政管理部門除了依法分別制定行政法規、部委規章外，還可以制定決定、決議、規定、意見和規劃等政策文件，其中國家計劃是國家政策的一種重要表現形式。目前我國已經制定了大量含有可再生能源內容的計劃和規劃，主要有:《全國生態環境保護綱要》(國務院2000年12月頒布)，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》(國務院2006年2月9日頒布)，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要(2006—2010年)》(2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議批準)，《農業生物質能產業發展規劃(2007—2015年)》(農業部2007年7月3日發布)，《能源發展“十一五”規劃》(國家發改委2007年4月發布)，《可再生能源中長期發展規劃》(國家發改委2007年8月31日印發)，《國家環境保護“十一五”規劃》(國務院2007年11月22日印發)，《可再生能源發展“十一五”規劃》(國家發改委2008年3月18日發布)，《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃(2011—2030年)》(環境保護部2010年9月17日印發)，《全國主體功能區規劃》(國務院2010年12月21日印發)，《國民經濟和社會發展第十二個五年(2011—2015年)規劃綱要》(2011年3月14日第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準)，《國家環境保護“十二五”科技發展規劃》(環境保護部2011年6月9日發布)，《國家“十二五”科學和技術發展規劃》(科技部2011年7月4日發布)，《國家能源科技“十二五”規劃》(能源局2011年12月5日印發)，《國家環境保護“十二五”規劃》(國務院2011年12月15日印發)，《工業轉型升級規劃(2011—2015年)》(國務院2011年12月30日印發)等。《可再生能源十二五規劃》也正在制定之中。

二、我國可再生能源立法的發展

目前我國雖然初步形成了可再生能源法律體系，但可再生能源領域的立法還存在法規不夠齊全、配套，綜合性的能源基本法還沒有出臺，風能和太陽能的立法(主要是一些行政規章性文件)效力級別較低，水能、生物質能、地熱和海洋能等可再生能源立法還相當欠缺，某些可再生能源法律制度還不夠健全，可再生能源法律與應對氣候變化聯系不夠密切等問題。為了應對日益加大的資源和環境壓力、實現可持續發展，我國政府規劃中把可再生能源占一次能源供應的比重，從2005年的7%提高到2020年的15%左右。目前我國可再生能源利用正以年均超過25%的速度發展，這對可再生能源立法提出了新的任務和挑戰。我們應該結合我國能源開發、利用、供應、服務、安全及其管理的特點和實踐，結合應對氣候變化和環境保護的需要，順應可再生能源法發展的趨勢，努力實現可再生能源法的本土化，進一步發展和健全具有中國特色的可再生能源法律體系，促進我國可再生能源的開發利用和可持續發展。

第一，在新制定的能源基本法和新修改的環境保護基本法中強調和突出可再生能源的開發、利用和管理。我國《能源法》起草工作于2006年初正式啟動，當年11月初步形成能源法大綱。2007年3月形成了能源法工作稿初稿，從2007年12月1日起，有關部門通過新聞媒體和互聯網等渠道公開向社會各界征集對《能源法》(征求意見稿)的修改、完善的意見和建議。可再生能源的一個重要特點是資源豐富、可再生、可供人類永續利用。作為我國能源領域的基本大法，《能源法》應該強調和突出可再生能源的開發、利用及其管理，只有這樣才能確保可再生能源在我國能源開發、利用、分配、供應、安全保障和結構調整中的戰略地位，促進其可持續發展。目前我國正在修改《環境保護法》，可再生能源是不含碳或者含碳很少、對環境影響小的能源，我國環境保護基本法應該明確規定可再生能源在我國污染防治和環境保護中的重要地位和作用。

第二，將制定《應對氣候變化法》或《低碳經濟促進法》與修改《可再生能源法》緊密結合起來。我國現行《可再生能源法》中沒有提到應對氣候變化和發展低碳經濟，這是一個缺陷。目前我國有關部門正在醞釀制定《應對氣候變化法》或《低碳經濟促進法》和修改《可再生能源法》。開發利用可再生能源是應對氣候變化和發展低碳經濟的基本途徑，應該將兩者緊密結合起來，將開發、利用、消費可再生能源作為《應對氣候變化法》或《低碳經濟促進法》的一項重要內容，并在今后修改《可再生能源法》時明確規定開發利用可再生能源對減緩和適應氣候變化的作用。

第三，實行“一種可再生能源一部法”的立法模式。可再生能源包括風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源，不同種類的可再生能源有不同的特點和使用范圍。為了促進開發利用可再生能源的法律化、制度化，應該實行“一種可再生能源一部法”的立法模式，創造條件分別制定《風能條例》、《太陽能條例》、《水能條例》、《生物質能條例》、《地熱能條例》、《海洋能條例》等法規或規章，分別規定各種可再生能源的開發、利用政策和管理辦法。

第四，進一步發揮政府在促進可再生能源發展方面的主導作用，以及法律對發展可再生能源的引導和促進作用。一般而言，是開發利用可再生能源還是繼續開發利用傳統、常規的化石能源，在傳統上屬于企業和個人的自由，基本不具備法律可責性，即很少或很難將不開發利用可再生能源的行為視為違法犯罪行為。從法律角度看，這涉及如何處理法律和道德的關系問題。毫無疑問，積極開發、利用、消費可再生能源有利于環境保護和減緩氣候變暖，這是一種善舉和美德，我們應該大力提倡和鼓勵企業和個人開發、利用、消費可再生能源。但是，法律不同于道德，法律一般不直接規定企業和個人開發利用可再生能源的強制性義務，而是通過規定政府有關可再生能源的責任和出臺獎勵政策來促進自覺開發、利用、消費可再生能源的“善行”。因此，今后我國可再生能源立法應將重點放在規范政府能源行為和嚴格政府對促進可再生能源開發利用的責任方面，應該繼續從立法上規范政府的能源行為，強調政府在促進可再生能源方面的模范帶頭作用和責任，明確政府有提倡、鼓勵、獎勵、保護和保障企業及個人自覺開發、利用、消費可再生能源的責任，進一步完善政府可再生能源責任制和問責制，充分、有效地發揮政府在發展可再生能源方面的主導作用。

第五，針對可再生能源的特點，改進和健全可再生能源立法。可再生能源的共同特征是:能量密度低，開發利用通常需要較大空間;分布廣泛，有利于小規模、分散式利用;間斷式，波動大，對連續性利用不利。這些特點決定了開發利用可再生能源需要先進的科學技術，可再生能源推廣需要有效的經濟激勵政策，適宜在廣大農村和農民中進行。然而，現行法律法規在這些方面缺乏有效的、操作性強的措施和制度，特別是沒有建立起促進可再生能源發展的市場機制。在今后的可再生能源立法中，應該根據可再生能源的特點，進一步建立健全有關鼓勵采用可再生能源技術、鼓勵農村和農民開發利用可再生能源以及運用經濟激勵政策、利用市場機制開發利用可再生能源的法律措施和制度。目前我國有關可再生能源的補貼政策、獎勵政策及可再生能源發展基金制度存在著分配不夠公平、標準不夠統一、審批環節存在漏洞、監管不嚴等缺陷，需要進一步改進和完善。目前我國對可再生能源實行政府直接管制(如政府定價和政府強制上網等)為主的政策，今后應該在發揮政府主導作用的基礎上逐步向以利用市場機制(如招標定價、總量控制和配額交易)為主轉變。應該加強促進廣大農村和農民開發利用可再生能源的立法和制度建設，逐步加強可再生能源交易市場、市場規則及市場監管方面的立法和制度建設。

注釋

①這里主要指其直接目的和主要內容是應對氣候變化或節能減排，并以“氣候變化”和“節能減排”冠名的政策和法律規范性文件。②應對氣候變化的專門政策和法律規范性文件主要有:《氣候變化國家評估報告》(科技部等六部委2006年12月26日聯合發布)，《應對氣候變化國家方案》(國務院2007年6月3日印發)，《中國應對氣候變化科技專項行動》(科技部等14個部委2007年6月14日聯合發布)，《關于規范中國CDM項目咨詢服務及評估工作的重要公告》(國家發改委氣候辦2007年10月17日發布)，《關于中國清潔發展機制基金及清潔發展機制項目實施企業有關企業所得稅政策問題的通知》(財政部國家稅務總局2009年3月23日發布)，2009年《國務院關于應對氣候變化工作情況的報告》，2009年《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》，《應對氣候變化林業行動計劃》(國家林業局2009年11月6日發布)，《應對氣候變化領域對外合作管理暫行辦法》(國家發改委2010年3月24日印發)，《清潔發展機制項目運行管理辦法》(國家發改委、科技部和外交部2004年5月31日聯合發布《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》、2005年10月12日發布修訂的《清潔發展機制項目運行管理辦法》，2011年8月3日國家發改委、科技部、外交部和財政部聯合發布修訂的《清潔發展機制項目運行管理辦法》)，《第二次氣候變化國家評估報告》(科學技術部、中國氣象局和中國科學院2011年11月15日聯合發布)，《中國應對氣候變化的政策與行動——2011年度報告》(國務院新聞辦公室2011年11月22日發表)，2011年《國務院關于印發“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》(國務院2011年12月1日印發)。③關于節能減排的專門政策和法律規范性文件主要有:2006年《國務院關于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復》，《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》(國務院2006年8月5日發布)，《“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃》(國務院2006年9月17日發布)，2007年《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》，《節能減排綜合性工作方案》(國務院2007年5月23日發布)，2007年《國務院關于成立國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組的通知》，《節能減排全民行動實施方案》(中宣部、國家發改委等2007年8月28日發布)，《關于發布〈節能減排全民科技行動方案〉的通知》(科技部等2007年9月29日發布)，2007年《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》，《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法》(國務院2007年11月17日發布)，《節能減排授信工作指導意見》(銀監會2007年11月23日印發)，《2009年節能減排工作安排》(國務院辦公廳2009年7月19日發布)，《中央企業節能減排監督管理暫行辦法》(國資委2010年3月26日發布)，《交通運輸節能減排專項資金管理暫行辦法》(財政部、交通運輸部2011年6月20日印發)，《“十二五”節能減排綜合性工作方案》(國務院2011年8月31日印發)。

D922.67

A

1003—0751(2012)05—0071—05

2012—06—09

2010年度國家社會科學基金重點項目《加快推進生態文明建設的法律問題研究》(10A2D008)的成果之一。

蔡守秋，男，武漢大學法學院教授，博士生導師，中國環境資源法學研究會會長(武漢 430072)。

責任編輯:鄧 林