從農業國內支持視角論我國《農業法》之完善*

吳喜梅

從農業國內支持視角論我國《農業法》之完善*

吳喜梅

近年來，我國糧食產量連續創歷史新高，但糧食供求緊平衡的長期態勢并未改變。農產品供給和市場價格要在多種變數疊加的國際市場上保持穩定，不僅需要各級政府加大農業支持力度，而且需要《農業法》從指導原則、體例結構和主體內容方面反映國家農業國內支持政策，對一些經過實踐檢驗、取得一定社會效果的農業國內支持措施及時加以確認，建立和完善加強農業國內支持的法律保障機制。從農業國內支持角度對現行《農業法》進行修訂，不僅要在實體性規范中明確各級政府和農業生產經營主體在農業國內支持中的法律地位，而且要在程序性規范中完善農業國內支持項目的決策機制、管理機制、監督機制，并設立相關法律責任條款和權利救濟機制。

世界貿易組織;農業法;農業國內支持;實體法;程序法

從農業國內支持角度來看，《農業法》不僅是行政法，要基于“依法行政”的原則來調整農業行政主管部門與農業生產者之間的農業和農村經濟關系，而且是社會法，要基于保護原則，通過設定農業國內支持的一系列相關措施來調整各種社會利益關系。市場經濟是法治經濟，在建立和完善我國農村社會主義市場經濟這一過程中，無論是對農村經濟進行宏觀調控而向農業生產經營者提供支持的政府部門，還是接受政府農業國內支持的市場主體，其主體資格和行為都需要由法律來確立、規范和保障。我國《農業法》中關于農業國內支持的規定不僅實體性內容簡略、籠統和寬泛，凸顯導向性與提倡性立法的特點，不具有實際可操作性，而且程序性規范缺失，有悖于WTO“透明度”原則①。這不僅不利于保護農業生產經營者的經濟權益，也不利于國家農業相關產業政策的落實。鑒于此，本文研究《農業法》中關于農業國內支持的規定的完善，探討為我國農業生產、農村社會和農業生態環境的協調發展構建科學合理的法律保障機制。

一、農業國內支持的法律界定

我國2001年12月已經加入WTO，但2002年修訂、2003年3月1日起開始施行的現行《農業法》中并沒有使用WTO《農業協定》中“農業國內支持”的概念?，F行《農業法》將“農業投入”與“支持和保護”并列，作為第六章的章名，這不僅在體例設置上欠妥，顯有種屬不分之嫌，而且在條約適用上與WTO《農業協定》中“農業國內支持”的用語不相一致。②從內容上看，《農業法》第六章“農業投入與支持保護”是對“農業國內支持”的專章規定，但該章不僅通篇沒有使用“農業國內支持”這一用語，也沒有對農業“投入”、“支持”、“保護”等的含義予以明確。我國《農業法》中的“農業支持與保護”是指包括農業投入在內的所有農業支持性行為，該行為不僅包括農業投資、而且包括農業補貼，不僅包括政府投資、而且包括社會投資。從WTO《農業協定》以及各國關于農業國內支持的法律規定來看，我國《農業法》中“農業支持與保護”的概念在內涵和外延上都比較寬泛。實質上，我國《農業法》中的“農業支持與保護”，其主要目的和內容是對WTO《農業協定》中農業國內支持的相關規定予以具體適用。為了履行WTO《農業協定》規定的成員國應該向WTO農業委員會通知其農業國內支持政策的義務，也為了便于國際合作及加強與其他WTO成員國相互間的理解、減少不必要的誤解，建議我國《農業法》將第六章章名改為“農業國內支持”，并對“農業國內支持”的含義進行明確界定，使之與WTO《農業協定》中的用語和內涵相一致。

實踐證明，我國現行《農業法》中的農業“投入”、“支持”、“保護”等用語過于原則化、政策化，容易導致實踐中對《農業法》的理解不一，嚴重影響法律實施效果。例如，《農業法》第40條第一款規定國家可以通過“稅收、價格、信貸”等措施來支持社會主體投入農業，但“支持”這一用語的含義不夠明確、具體，難以形成相應的可操作性制度。實踐證明，該條款確實沒有起到吸引更多社會主體將更多社會資金投向農業的作用。此外，實踐中常常將“農業支持”稱為“農業補貼”，但在WTO框架下“農業支持”并不等于“農業補貼”，“農業國內支持”也不等于“農業國內補貼”。WTO框架下“農業國內支持”的外延大于“農業國內補貼”。根據WTO《補貼與反補貼協定》第一條的規定，補貼的構成要件除了獲得政府財政支持外，還包括受益人因此獲得超出市場之利益;而國內支持向受益人提供的利益不僅包括大于市場之利益，還包括小于市場之利益如補償。因此，WTO框架下的“農業國內支持”是指政府向農業生產經營主體提供的包括國內補貼在內的一切財政性支持措施。我國《農業法》中用“國內補貼”代替“支持與保護”并不妥當，如此會人為地將國內補貼概念的外延擴大，使之超過WTO框架下國內補貼概念的外延，這不利于維護我國農業利益，也容易使其他成員國產生誤解而向我國提起反補貼訴訟。另外，WTO框架下的國內支持包括“綠箱”補貼和“黃箱”補貼，國內補貼與“黃箱補貼”的范圍相一致而不包括“綠箱”補貼，鑒于此，我國《農業法》應該用農業國內支持來代替傳統上、習慣上使用的廣義的“國內補貼”，避免遭到其他WTO成員國的誤解而提起針對我國農產品的訴訟。

二、政府在農業國內支持方面的法律職責

我國現行《農業法》的體例結構設置欠妥，未能彰顯各級政府支持農業發展的政策理念和法律職責。這不僅表現在總則中沒有明確規定政府支持農業發展，而且分則中也沒有對國家支持農業發展的產業政策予以全面、具體的反映。為了引導、調控、保護、扶持及監管農業發展，《農業法》應對各級政府及其農業行政管理部門支持農業發展的一系列公權力(職權)予以明確，從基本原則、財政劃分、主要支持領域、支持方式等方面明確各級政府對農業國內支持的法律職責。

(一)將各級政府支持農業發展確立為《農業法》的一項基本原則

基于農業在整個國民經濟中的基礎性地位及其風險性、弱質性、利益共享性等特點，農業在大多數國家是受到保護和支持的產業，許多國家不僅通過立法明確政府支持農業發展的領域、方式、水平、具體項目、程序等，而且基于不斷變化的國際貿易格局和國內農業發展情勢，根據WTO規則適時修改和完善相關法律制度。如歐盟共同農業政策作為歐盟關于農業國內支持的基本法，自制定實施以來已經歷了1992年MacSharry改革、1999年通過《歐盟2000年議程》、2003年Fischler改革和2008年CAP審查四次大的改革，這些改革不僅促進了歐盟各成員國農業經濟、農村社會和農業生態環境的協調發展，而且使各成員國的農業國內支持措施在WTO多邊貿易體制下得以繼續推行。美國自1933年制定《農業調整法》以來已經形成了對生產、分配、交換、消費等農業環節予以支持的法律體系;日本以《農業基本法》為母法確立了全方位大力支持農業生產經營的農業法律體系，為政府通過財政手段全面調節國內農業經濟活動提供了法律依據。

政府支持農業發展不僅是世界各國實現農業現代化的一般規律③，也是WTO《農業協定》的基本理念。根據WTO《埃斯特角城宣言》，農產品貿易談判的目標是逐步建立一個公平的、以市場為導向的農產品貿易體制?？紤]到實現這一目標的漸進性，WTO《農業協定》強調通過談判逐步削減政府對農業的支持，并對需要削減和不需要削減的國內支持予以明確規定。具體而言，WTO《農業協定》首先確認了政府支持農業發展的必要性，繼而要求通過談判制定統一的國內農業支持規則，對那些有扭曲貿易公平作用的國內支持予以削減，對那些不影響貿易方向或水平的國內支持可以保留。可見，WTO并不反對一切國內支持措施，僅要求各成員國承諾逐步削減那些有悖于建立公平的、以市場為導向的農產品貿易體制的支持措施，而對那些有利于提高全人類生活水平、不影響自由貿易體制建立的國內支持措施則予以了確認。

我國現行《農業法》總則共九條規定，其中沒有一條從整體上將政府支持農業發展的國際慣例確立為一項立法原則，第八條規定只涉及國家支持農業的一個方面，即國家對發展農業和農村經濟有顯著成績的單位和個人給予獎勵，且該條強調的是全社會應當高度重視農業、支持農業發展，并沒有明確政府支持農業的職責。遵守WTO《農業協定》中政府支持農業發展的相關規定，借鑒國外一般立法體例，我國《農業法》應秉持國家支持農業發展的理念，將各級政府支持農業發展明確確立為《農業法》的一項重要原則寫入總則中。這也是對我國《憲法》中相關條款的具體落實。

(二)建立各級政府對農業國內支持的財政體制機制

根據財政法的一般理論和一些國家農業國內支持立法的經驗，農業國內支持財政法律制度的形成以國家農業國內支持產業政策的制定為前提，立法通過將產業政策細化為各種農業國內支持項目計劃，將各項計劃納入各級財政年度預算并由財政部門具體承擔預算支出責任，從而將各級政府農業財政支持的職責(權)法定化。其中，在確定農業國內支持項目計劃時一般通過概述立法與列舉立法相結合的方法，分別明確中央與地方各級政府農業國內支持項目的范圍和內容，最終以法律化的、具體的農業國內支持項目計劃來確定各級財政支農的法律職責。在農業轉型期，我國有必要依據特定階段的農業產業政策對農業生產經營項目實行計劃管理，并將一些取得一定實踐效果的農業國內支持措施予以法律化，這是我國遵循WTO透明度原則，以確定的方式落實國家農業產業政策的有效途徑。

1.一般來說，農業國內支持的財政劃分不僅涉及中央和地方各級政府對農業國內支持的具體領域、水平和預算，而且涉及相關財政增長的參考基準、額度、重點領域及其預算和監督。我國現行《農業法》缺乏對農業國內支持財政劃分的具體規定，各級政府財政支農的權源和行使領域等重要內容不明確或不具有可操作性，這不利于國家財政支農政策的充分落實。如我國《農業法》第38條第一款對農業國內支持資金的來源作了原則性規定，但未對中央和地方政府應投入的資金比例等問題予以明確，這是造成實踐中農業國內支持的資金總量不足、支持力度波動起伏、支持效益不高的主要原因。鑒于此，筆者認為我國應盡快完善《農業法》，明確規定各級財政對農業國內支持的投入不得低于本級財政年度收入的一定百分比，以克服各級財政支農的隨意性。

2.由于《農業法》對各級政府國內農業支持的范圍沒有明確界定，實踐中，往往是該投入的領域沒有得到足夠資金，見效快、回報率高的領域財政資金重復投入。鑒于此，建議《農業法》依財政所投入項目的受益范圍來具體確定中央與地方政府財政支農的項目范圍:中央財政主要投入具有純公共物品性質，受益范圍跨越多個行政區域的農業國內支持項目和與農業生產經營沒有直接關系的項目;地方財政主要投入具有準公共物品性質，受益范圍較小的農業國內支持項目;省、市、縣等各級財政投入范圍依以上原則具體確定。

3.根據WTO規則，農業國內支持主要分為兩類，即對農業生產經營者的收入支持和對農業生產經營的支持。盡管根據經濟學理論，對農業生產經營者的收入支持有扭曲價值規律的危險，但WTO《農業協定》仍允許各國采取對價值規律影響最小的收入支持方式，如與農業生產脫鉤的“直接支付”。對農業生產經營的支持，WTO主張加大“綠箱”支持而減少“黃箱”支持。與WTO規則相一致，我國應修改《農業法》，完善農業國內支持結構。就農業國內支持的范圍及其重點領域而言，各級政府應將財政預算內安排的各項專項資金主要用于農業基礎設施建設，農業結構調整，國家糧食安全保障，動植物檢疫防疫體系、農產品質量標準體系、檢驗檢測監督體系與農產品市場及信息服務體系建設，農業科研教育、技術推廣和農民培訓，農業生態環境保護，貧困地區發展和農民收入水平提高等。新增長的資金應該重點用于農業科研與技術推廣，中西部糧食主產區扶持，農民專業合作經濟組織培育，農產品批發市場和集貿市場培育等。

4.對于農業國內支持的手段和措施，WTO不僅允許成員國進行財政投入，而且允許采取稅收優惠、金融支持等措施。我國現行《農業法》中也有相關規定，如該法第43條、45條規定，國家采取稅收、信貸等手段鼓勵和扶持農業生產資料的生產和貿易，通過貼息等措施鼓勵金融機構向農民和農業生產經營組織的農業生產經營活動提供貸款。但是，《農業法》中缺少對農業支持的稅收優惠和金融支持的具體規定，對如何協調中央和地方政府在這方面的關系也未作相應規定。從立法技術上講，《農業法》應該可以明確要求相關機構在法定時間內制定出配套制度和實施細則。

三、農業生產經營主體在農業國內支持方面的權利義務

我國農業改革的實踐證明，農業問題實質上就是農民問題。發展現代農業，維持農業可持續發展，首先要尊重和保護農民的合法權益。我國加入WTO后，作為弱質產業的農業和弱勢群體的農民在更大范圍內和更深程度上參與到經濟全球化之中，直面國際國內兩個市場競爭。在這樣的情勢下，我國有必要通過立法完善農業國內支持機制，在WTO規則允許的范圍內強化政府對農業的投入和扶持，為農業經營活動和農民經濟權益提供法律保障。

從理論上講，所有農業生產經營者都有權利獲得國家的支持，但權利和義務是對等的，農業生產者獲得國家各類農業支持應符合相應的法定條件。如美國農業補貼制度規定，獲得環境保護補貼的前提條件是農業生產者在生產中履行了法定的農業生態環境保護義務;④《法國農村發展計劃(2007—2013年)》根據權利與義務相一致的原則，規定在法定期間內依據法律及合同承擔農業環境保護與管理義務的農民，有權獲得該計劃下環境補貼的支付。⑤農業國內支持是一種雙向權利義務關系，農業行政管理者與作為行政相對人的農業生產經營者良性互動，才能有效實現國家農業國內支持政策。我國目前的農業國內支持只是國家的單方行為，相關法律并未嚴格要求農業生產經營者承擔相關法律義務，這不利于國家糧食安全、食品安全和農業生態環境的保護。

不同農業國內支持項目的目的不同，對其獲得財政支持的主體資格條件和相關義務的規定也應不同?！掇r業法》必須明確農業國內支持項目的申請條件及獲得農業國內支持所應履行的義務，如規定獲得農業國內支持的農業生產經營者在從事農產品生產、加工、運輸的過程中應遵守國家相關法律和標準，承擔相應的社會責任，否則相關部門可以撤銷對其的農業國內支持決定或合同，并要求其返還支持資金。需要指出的是，我國目前多是將農業國內支持資金按耕地面積、采用提前支付的形式發給農業生產經營者，現實中即使土地被撂荒或轉包，土地承包者也能獲得支持資金，直接種糧者反而得不到支持資金。針對這種現象，我國《農業法》應借鑒歐美國家通過與農業生產經營者簽訂合同的形式規定雙方在農業國內支持方面的權利義務的做法，明確要求與政府簽訂合同是農業生產經營者獲得財政支持的法定形式要件，地方政府代表國家與農業生產經營者簽訂農業國內支持合同，合同內容中應明確規定國家根據合同為農業生產經營者提供制度和資金支持，農業生產經營者必須按照合同規定進行生產，杜絕土地撂荒和污染農業生產環境的現象。

四、農業國內支持項目的運行機制

在一般意義上，農業國內支持是指國家為了實現特定的農業產業政策之目的而將財政收入依法定標準和方式轉移給特定農業生產經營者的國家行為⑥。近年來國內學者側重于從國外立法理論和實踐經驗切入，對我國農業國內支持的實體法方面進行深度分析，而對農業國內支持的程序性規范的研究不夠深入和全面。實踐中，我國對農業的支持主要是以政策的形式進行調整，往往忽視在預算、執行、監督、考核、信息公開等方面作出程序上的設計與安排?！掇r業法》對國內支持資金管理作了規定，但該規定較具原則性，致使實踐中各級政府對農業國內支持方面的預算安排和執行都表現出一定的隨意性。從法理上講，各級政府的農業國內支持行為是一種行政行為，行政機關代表國家利益與農業生產經營者之間形成一種行政法律關系，其中行政機關處于強勢地位，農業生產者處于相對弱勢地位。為使農業國內支持資金及時、安全、有效地運轉，應從建立健全農業國內支持項目的運行機制入手，在《農業法》中明確我國農業國內支持的行政程序、預算管理機制、資金運行機制、監督檢查機制和權利救濟機制，同時完善相關法律法規。

應該堅持科學與民主相結合的農業國內支持項目決策機制，項目決策前要通過專家咨詢和聽證會、討論會、實地調研等形式進行論證和評估。在資金運行方面，為了減少中間環節的損耗，可以建立個人賬戶制度。要建立對政府引導、支持、保護農業發展的各項宏觀、抽象性職權的權力行使監督機制。雖然從法理上講，政府職責具有不可拋棄、必須履行的性質，但有效的監督機制也是必需的，因為任何權力在實踐中都有怠于行使和不當行使的可能性，不受任何監督的政府職權會成為事實上的“自由裁量權”而無法充分保障農業生產經營者的權益?！掇r業法》應該明確規定立法機關、上級行政機關對相關行政主體在農業國內支持方面的責任追究制度，并在人大及其常委會監督、群眾監督、輿論監督的一般規定之外，進一步加強和完善針對農業國內支持的行政系統內部的層級監督和政紀、審計、財政等專項監督。

從我國現行《農業法》中的法律責任條款來看，其中缺乏對政府違反農業國內支持職責所生法律責任予以追究的實體性、程序性規范，這會導致實踐中地方財政不依法對農業投入卻無法追究法律責任的尷尬現象。我國《農業法》第12章規定了違犯《農業法》的一般法律責任:國家工作人員利用職務便利或者以其他名義侵害農民和農業生產經營組織的合法權益的，應當賠償損失，并由其所在單位或上級主管機關給予行政處分。該規定適用于與農業國內支持相關的行為，但對政府部門不履行或不適當履行相關職責而產生的法律責任尚需作出進一步規定?！掇r業法》應在“法律責任”一章增加以下規定:第一，農業國內支持項目的編制主體具有依法編制具體的農業國內支持項目計劃并提交法定機關審批的職責，違反該編制職責的，依行政機關內部的上下級監督機制來追究其行政責任。第二，農業國內支持項目的執行機關具有公布農業國內支持項目的內容、接受農業國內支持申請、審查相關資料并決定是否給予農業國內支持的職責，其與農業生產經營者依法訂立農業國內支持合同并監督其履行，違反該職責的，可通過行政復議等行政機關內部監督機制或由農業生產經營者提起行政訴訟來追究其法律責任。第三，農業國內支持是行政主體基于公益目的而向農業生產經營者提供的支付，行政主體須依農業生產經營者之申請且經審查后，確定對符合要件者予以支持。如果相對人對相關行政決定不服，其可以主張行政救濟。第四，農業支持資金因其財產性而具有可轉移性，因而《農業法》應明確規定任何政府機構不得對農業國內支持資金遲延撥付、截留、挪用或從中扣繳任何費用，否則，相對人可以依法主張行政救濟。

五、結語

近年來每年都有全國人大代表向全國人大提交加大農業投入的議案，每一份議案都承載著公民對完善農業法制的要求和期待。依憲政和法治理念，作為公共財政支出的一個領域，農業國內支持的權源及程序應有法律依據。全國人大應對《農業法》進行立法評估和執法檢查，在關注相關議案的基礎上，加快建立和完善適應現代農業發展需要的農業法律制度，其中應包括已為WTO《農業協定》所確認、我國立法中尚未作出明確規定的農業國內支持法律制度。《農業法》應專列“農業國內支持”一章，遵守WTO農業規則，借鑒其他成員國的立法經驗，將一些具有前瞻性、經過實踐證明行之有效的國內支持措施予以法律化，并應注意法律規范的可操作性。就農業國內支持而言，《農業法》既要注重實體性規范的完善，又要注重程序性規范的完善;既要注重農業環境資源保護和農業生產安全方面的制度構建，又要注重政府對農業的支持與保護方面的體制機制完善;既要履行WTO規則，又要利用好WTO規則尤其是其中的例外條款，把農業發展與農民增收、實現農村穩定結合起來考慮。

注釋

①該原則要求WTO成員國負有下列通知義務:凡制定的與對外貿易有關的法律、法規、政策措施，都要通知WTO總部以及各成員國，以接受WTO組織的審查和各成員國的監督。我國《農業法》中關于農業支持的規定在這些方面存在一定的缺陷，必須盡快完善。②⑥黃河:《論我國農業補貼法律制度的構建》，《法律科學》2007年第1期。③羅有遠、劉盛展:《WTO〈農業協定〉下我國農業補貼法律制度的建設》，《廣東農業科學》2007年第4期。④姜雙林、王寶臻:《環境保護視野下的農業補貼政策探析》，《安徽農業科學》2008年第25期。⑤程宇光:《論農業補貼的農村環境保護功能——以歐美農業補貼制度的比較為視角》，《河北法學》2010年第8期。

D922.4

A

1003—0751(2012)05—0064—04

2012—07—05

國家社會科學基金項目《WTO框架下我國農業補貼法律體系的建構》(07BFX080)、教育部哲學社會科學研究后期資助項目《我國農業投資立法研究》(10JHQ018)的成果之一。

吳喜梅，女，鄭州大學法學院副教授，鄭州大學私法研究中心副研究員(鄭州 450001)，重慶大學法學院博士生(重慶 400044)。

責任編輯:鄧 林