對森林資源資產評估與林權抵質押融資有關問題的思考

■王利

我國自2003年以來穩步實施的集體林權制度改革，激發了廣大林農造林的積極性，以森林資源資產為對象的轉讓、抵押貸款以及合資、合作、股份經營等經濟行為逐漸增多，但也出現了森林資源資產產權流轉操作不規范、評估市場混亂等問題。

2011年是集體林權制度改革全面推開的第三年(即是本文所稱的后集體林權制度改革時期，以下簡稱后集體林權制度改革時期)，也是改革后深層次問題逐漸顯現的時期。同時，后集體林權制度改革時期引進了新的資本和資源，也使得林農的收入和行為發生了一系列變化。森林資源資產評估和林權抵押（質押）融資，作為有效解決林權制度改革中，森林資源資產有關問題的兩個關鍵點，理應得到更多地關注和思考。

一、后集體林權制度改革時期森林資源資產評估相關問題的國內外研究現狀

不同體制的國家對森林這個特殊資源的管理方式存在較大的差異，國外的研究現狀更多的是從整個森林資源資產和國有森林資源資產的評估角度去探討，并沒有做詳細的劃分。而且在評估的過程中，不管是國有林，還是私有林，都更注重森林資源的生態價值。同時，國外的森林資源資產的評估方法也是在不斷的探索過程中。值得重視的是，自2003年以來，國外森林資源資產的評估注重參與式的方法在其中的運用，其精髓就是重視當地小區在其中所發揮的不可缺失的重要作用，同時注重森林資源資產評估在信貸融資領域的前置環節應用和評價。

目前,我國針對集體森林資源資產評估的研究主要在以下幾方面: 一是集體森林資源評估管理和現狀問題研究。主要是對集體森林資源資產評估存在的問題進行深入的研究，在此基礎上提出相關的政策建議和投融資管理建議；二是區域性的集體森林資源資產評估研究。主要是針對某區域的集體林權制度改革過程中的森林資源資產評估研究，分析該區域森林資源評估存在的問題；三是案例研究。針對某個實踐案例，對集體林權制度改革后森林資源資產的評估提出可操作性的措施。不可否認的是，自2003年集體林權制度改革，尤其是在全國全面推開以來，引起了針對森林資源資產評估研究新一輪熱潮，引起了社會學、經濟學和法學界的廣泛關注。但是，總結我國目前針對集體林權制度改革背景下的森林資源評估問題的研究，主要存在兩方面的缺陷：一是“針對性不強、偏重于理論”。針對性不強主要是指目前的研究范圍太寬,雖然也有某些區域性的研究，但是提的政策建議或者結論在其它地方幾乎全部可以適用。偏重于理論主要是指理論性較強、實踐性較差，尤其是集體林權制度改革后林地流轉增加，作為新型的評估形式更需要實踐性較強的措施去指導各個利益相關方尤其是林農森林資源的評估。二是忽略了集體林權制度改革大背景下的集體林地的“三重”特殊性。集體森林資源資產與國有林地相比，有其獨特的特點，其中最為明顯的三點就是地塊分散、面積較小、集體林地流轉面對的對象為單個的林農(有的地方是針對村民小組)。總體而言,我國森林資源評估工作起步較晚，存在不少問題,集體森林資源資產的評估更為滯后，因此，建立一個適合集體林權制度改革的森林資源評估標準顯得十分重要。

二、后集體林權制度改革時期森林資源資產評估存在的問題與林權抵押貸款

隨著林業事業的大力發展，林業的生態作用越來越被重視，集體林權制度改革順利完成，林業市場要素逐漸成熟，森林資源資產評估工作在平衡相關利益者中發揮的作用越來越大，也受到政府各個部門的重視。但是根據相關資料的搜集和實地調查，總體認為后集體林權制度時期森林資源資產評估存在以下問題:

1. 專業的森林資源資產評估人員較少，遠遠不能滿足當前的需要。目前，財政部、國家林業局(財企[2006]529號)《關于印發〈森林資源資產評估管理暫行規定〉的通知》是森林源資產評估的重要行政規章，其中，對我國林業行業涉及的森林資源資產評估工作人員做出了原則性規定。目前主要有兩種：一是注冊資產評估師，二是森林資源資產評估專家。前者需要參加國家統一組織的考試，后者由中國資產評估協會和國家林業局共同審批，并下發由中國資產評估協會和國家林業局共同蓋章的專家資質證書。而對于森林資源，一般都處于偏遠的地方或者深山，對集體林權的森林資源進行評估需要花費較大的人力、物力和時間，如果嚴格按照通知要求的話，一是當前我國森林資源資產評估人員遠遠不能滿足現在評估的需求，二是在評估時需要考慮很多專業評估員不所知的地方因素。

2. 評估結果多樣性，偏離市場的價值。森林資源資產評估要求客觀、真實、公正，然而目前部分森林資源資產評估活動由于受人為干擾和評估理論、方法的局限，常常出現評估結果與實際不符的現象。

3. 評估標準不統一。集體林的評估標準靈活性較強，用林農夸張的說法是:“在一個大的框架下，怎么評估、評估出來多少價值都是評估人員說了算”。由此可以看出，雖然評估時根據當地的實際情況需要一定的靈活性，但是如何掌握“度”成為評估的難點。

4. 評估時沒有考慮一些隱形的因素。集體林權制度改革后，集體林地流轉日益活躍,流轉出去的用途也是多種多樣，其中利用集體林地的特殊性開展農家樂在某些地區成為最主要的方式，也為當地的農民增收和經濟增長帶來了有利的條件。此類的集體林在評估時就要考慮一些外在的因素，例如政府對當地的投資(水利、交通、電力等等) 。

5. 集體林地評估費用高。目前的森林資產評估收費執行國家發展改革委、財政部關于發布《資產評估收費管理辦法》的通知（發改價格[2009]2914號）。

按此標準，集體林地的評估費用堪比房地產的評估費用，沒有充分考慮到森林的生態環境效用和農戶收入較低的現實條件。以價值最少的100萬元的森林資源為例，評估費用至少都是幾千元，這對農戶來說是筆不小的開支。評估費用高增加了集體林地流轉的難度。

6. 林權抵押貸款業務風險控制體系的研究滯后。長期以來，由于后集體林權制度改革時期森林資源資產評估的滯后發展，加之林權抵押貸款業務風險控制體系的研究滯后，使得林權抵押（質押）融資在支持“三農建設和發展”的作用方面也大打折扣。

林權抵押貸款業務主要存在六個方面的問題，一是貸款期限與林業生產周期不匹配；二是貸款利息偏高；三是貸款抵押范圍狹窄；四是林農辦理抵押登記不便；五是資產評估機構少，收費標準偏高；六是林業資源變現困難。

三、建議

1. 充分認識集體林森林資源資產評估的特殊性。森林資源資產的評估是為特定的目的服務的。同樣的森林資源資產因評估的目的不同，所采納的評估標準和評估方法就可能不同，所得的結果也就不同。在某種意義上，森林資源資產評估的結論只能是一種判斷性意見。通常是建立在外部環境、技術上的可能性，經濟上的合理性等因素的基礎之上，會隨各種因素的變化而變化。

2. 規范和完善森林資源評估體系。人員方面，應該降低森林資源評估機構門坎，降低小宗林地評估收費標準，加強對評估師的培訓，為將來儲備更多具備資質條件的評估師。建議在有條件的地區適當增加評估機構數量，滿足更多林權流轉所需評估要求。森林評估制度中要求小宗林地流轉也必須進行評估，但是對于小宗林地，例如5畝地或者更少的1畝地，包括此次林改分到戶的個人林地，少的僅有幾分地，如果林農要流轉，按照程序也需要評估，過高的評估價格和繁瑣的評估程序，勢必影響他們的流轉熱情，不利于林業集中經營。實踐也證明，并不是所有的森林資源資產評估都要請專業評估機構評估。特別是對要流轉的、面積較小的林地，只要確實尊重群眾意愿，可以不聘請專業評估機構對其行評估，只要相關的程序和內容做到公開、公正、公平。

3. 確定評估費用的合理標準和優惠政策。集體林權改革把集體林分權到戶后，分是前提，合是方向，這樣才能促進林業的可持續發展。但是分權到戶后，流轉的前提就是對林地和林木進行合理的評估。在實際調查中，我們發現許多林農,尤其是林業收入所占家庭收入比重較小和林地地處僻遠地區的，特別渴望林地流轉，但是過高的林地評估費用增加了林地流轉的難度。所以在集體林權流轉的時候對特殊地區、特殊的林地可以考慮進行一定的收費優惠。

4. 根據集體林的特點適當增加專業的森林資源評估人員。針對集體林的森林資源評估的“雙重特殊性”，對針對集體林評估的評估機構和評估人員應適當地放寬條件，可以考慮在基層林業工作者中選一批經驗豐富的“老林業”充當評估助理的角色。例如基層退休的林業工作者，國有林場的看護人員等，這部分人員的優點在于熟悉當地條件，了解當地集體林木的品種數量等，可使評估的結果更具市場性。

5. 建立適應集體林權制度改革的森林資源資產評估指標體系。目前的森林資源資產評估指標體系，沒有考慮到森林周圍的交通等基礎設施因素對林木價值的影響。例如某塊集體林木A，經相關林業機構評估價值為20萬，但是位于偏僻的山溝，且只有一條羊腸小道可以進去。如果經營者要是購買這批林木，運輸費用大概為5萬元，那么大多數經營者會把5萬元的運輸費計算到成本里面去，為追求利益最大化，林木經營者可能就不會購買A塊山林。所以A塊的林木的價值到底是20萬，還是15萬？再者，如上述集體林經營農家樂的例子，如果投資者經營好的話，會有正外部效應。這部分效應該如何分配給相關利益者也是新型指標體系應當考慮的。因此，為保證集體林地的森林資源資產評估的結果更加公平、公正，建議在充分考慮各種不確定因素的前提下，建立新型的適應集體林權制度改革的森林資源資產指標體系。

6. 完善和健全林權信貸管理辦法，開拓和創新森林資源資產融資種類。林權抵押貸款作為一種金融產品創新，為解決“三農”融資擔保難問題發揮著積極的作用，為創新農村金融服務、加快地方經濟發展、建設社會主義新農村、實現林銀雙贏開辟了一條新渠道，值得大力推廣。建議做好以下工作：

（1)加大林權抵押貸款配套政策支持。金融機構要進一步明確林權抵押率的合理區間，提高林權抵押貸款的抵押率。

（2)建立林權抵押貸款財政扶持機制。政府要加大政策扶持力度，通過提供貸款貼息等方式，降低貸款成本，簡化貸款手續（如減少林農評估、保險、公證等貸款環節和費用支出），為廣大林農、林業企業創造林權抵押貸款融資便利，支持地方經濟發展。

（3)金融部門要及時配備專業的林權抵押貸款風險識別人才。各地農村金融部門應及時引進專業的林產評估人員，并建立起專門的林權貸款風險識別崗位，落實崗位職責，以確保林權抵押貸款的安全。

（4)要對現有以家庭承包形式到戶的林木、林地的相關規定進行適當調整，如果繼續限制家庭承包取得的林權進行抵押，就難以充分挖掘林地的潛在價值。建立集體統管山進行抵押的相關制度。建議在當地鄉鎮黨委、政府領導下，盡快建立村級經濟合作社，并將村級集體統管山的權利所有人歸屬到村級經濟合作社，允許以村級合作社的名義進行抵押擔保，從而規避村委會作為集體統管山的林權權利所有人不能作為抵押人的法律瓶頸。

（5）針對國家征用和包發依法收回的情形下導致抵押消滅的情形，建議在《擔保法》或《物權法》中明確：在該種不可抗力情況下抵押權可以優先受償，收回行為不得對抗抵押權人。在國家提高征用土地補償標準的情況下，歸屬于土地承包經營者所有的補償金，抵押權人可以在擔保債權的范圍內獲得優先受償。

（6）進一步健全完善森林資源流轉體系，可以考慮市場化流轉與政策性收儲相結合、市場化流轉和市場性收儲相結合兩方案。同時在更大范圍內組建林業專業性擔保公司，可采取由政府部門出資啟動、廣泛收集民間資本、林業企業或林農參股等形式，擴大擔保基金規模，以解決擔保公司擔保能力不足的問題。