發改部門內設機構績效考評探索

□文/郭初民 王炳水 周建兵

發改部門的履職特征和機構設置特征對績效考評提出了相應的要求。杭州市發改委的探索是：設計考評內容時，應以結果導向為基礎，加強行為導向和能力導向；選擇考評方法時，應提升可考度和體現個性化

隨著政府績效評估的興起，各級政府部門推出了不少對其內設機構考評的辦法，推動了部門工作作風的轉變和履職效能的提高。但由于機關內部人員平均主義的價值取向和文化氛圍、機關處室工作可考核性和可比性差、考評主體的主觀性和人情味、考核信息的模糊和缺失等多方面原因，政府工作部門內設機構績效考評的成功范例報道還不多見，相關的理論研究也不夠多。本文試圖依據組織績效考評基本原理，結合發展改革部門主要職責任務、履行職責特征和內設機構設置特征，探索研究設計部門內設機構績效考評體系和方法。

發改部門履行職責特征及其對績效考評的要求

發展改革部門是牽頭協調經濟社會發展改革的綜合部門。各級發展改革部門雖然工作層面各有側重，但履行職責的特征大致相同。以杭州市發改委為例，概括起來主要有以下一些特征：

綜合性。杭州市發改委是杭州市十大牽頭部門之一，牽頭系統十來個單位，設在委內的市領導小組辦公室有30余個，平均每個處室設1.5個，這些非常設機構承擔著大量的綜合協調工作。這就要求績效考評要注重考評機關工作人員的組織協調能力和合作能力，同時要接受業務相關部門關于工作能力和作風方面的測評。

創新性。在經濟社會轉型期，會涌現出許多新生事物和新發展趨勢，這些事物和趨勢往往不是由某個既定部門能夠負責的。如服務業的發展與許多部門相關，很難由某個行業管理部門負責管理，再如創新發展新能源，加強資源節約與環境保護、建設低碳城市、建設產業集聚區等都是發改委的應盡之責，而創新是承擔這些職責的本質要求。這就要求績效考評要注重考評機關工作人員的創新能力和成果。

宏觀性。“研究提出全市國民經濟和社會發展戰略，組織編制和實施全市國民經濟和社會發展的中長期規劃和年度計劃”、“研究提出經濟與社會相互促進、協調發展和可持續發展的政策建議”等是發改委的核心職責。這就要求績效考評要注重考評機關工作人員戰略思維和謀劃發展能力。

廣泛性。從職責的橫向分布看，發改委的職責涉及農業和農村經濟、工業經濟和戰略性新興產業、現代服務業三次產業，還要著力推進樓宇（總部）經濟、現代物流業、空港經濟、海洋經濟等新經濟增長點發展，推進外向型經濟發展，推進高技術產業化，負責戰略物資管理和國民經濟動員，等等。這就要求績效考評要注重考評機關工作人員的綜合素質和知識面。

服務性。如固定資產投資項目審批、核準和備案是發改委推進城市建設的最重要職責，倍受項目業主關注。行政審批中要按照首問責制、一次性告知制、信息公開制等基本服務制度要求不斷提高服務質量。這就要求績效考評要注重考評機關工作人員的服務意識、服務態度和依法行政能力。

政策性。發改委職責的政策性體現在擬制政策性文件和執行相關政策兩個層面。這就要求績效考評要注重考評機關工作人員把握大局的能力、對相關政策和業務的熟悉程度，以及執行政策的水平。

發改部門機構設置特征及其對績效考評的要求

基于發改部門的基本職責和職責履行的特征，杭州市發改委內設機構的設置也有比較鮮明的特征，并對績效考評提出了相應的要求。

結構扁平。杭州市發改委內設處室多達23個，業務內容基本上涵蓋了經濟社會發展改革的方方面面，幾乎每個處室的職責都面向一個行業或領域。這是一個典型的扁平結構組織，有利于減少行政層級，提高組織效率，但也對領導干部的領導能力和業務水平，對業務處室的工作主動性和執行力提出了較高的要求。

層面有別。有主要面向宏觀經濟社會領域的，有主要面向產業的，有主要面向戰略性新興產業的，有主要面向行業領域的，有主要面向微觀層面的，一個處室往往要面對一個甚至幾個行業部門的機構格局，導致部門間的競爭與合作。其結果是，謀劃能力強，參謀作用明顯，得到市領導關注的處室趨向“核心化”，反之，處室則趨向“邊緣化”。

“條塊”共存。如面向三次產業和有關行業的處室基本是屬于“條”上的，面向新興產業和微觀層面的處室基本是屬于“塊”上的。這種機構格局給職責履行帶來了比較大的困難，譬如，關于農村金融、總部經濟集聚區、社會體制改革、高技術新興產業等工作往往比較難以界定主要責任處室。這就對處室間的合作精神提出了更高的要求，甚至是考驗。

編配不均。如辦公室因崗位類別多的特性決定了其人數較多，固定資產投資處因項目審批量大，還專門設置“窗口”單位，也需編配較多人員，而一些職責相對單一的處室，如法規處、財政金融處、高技術產業處僅編配2-3人。職責不同、人數不同、履職成果自然也不同，甚至有些不可比。這就給考評工作出了難題，考評方案的設計應更加精細化、差別化、科學化。

動態調整。面對新的形勢、承擔新的職責，2008年、2011年，杭州市發改委對內設機構先后進行了調整，單設了區域經濟發展處、能源處、環境資源處、交通運輸處等，并成立了委管的服務業促進局。機構的適時調整要求考評方案也要及時作出調整，適應職責和機構的變化。

上述履職特征和機構設置特征對績效考評的導向、內容、方法提出了要求，在設計考評指標體系時要盡可能地以適當的方式體現。當然，這種體現也不是一對一的指標體現，而是將相關內容合理整合，以可以考核的方法體現。

把握指標體系，體現考評內容的導向性和考評指標的針對性

對績效內涵的理解一般有兩種：一種認為，績效是結果，與之相關的概念包括職責任務、工作業績、目標實現、滿意度等；另一種認為，績效是行為，與之相關的概念包括工作態度、行為規范、合作精神、工作效率等。這兩種觀點體現了不同的導向。結果導向的績效考評是基礎和重點，是反映績效水平的主要內容，行為導向的績效考評是對結果導向的績效考評的延伸和補充。績效考評在關注“任務是什么”和“如何完成任務”的同時，也應考察“能做什么任務”，即“潛力”，以能力為導向，與之相關的概念包括個人素質、制度管理、學習教育、發展平臺等。這三種導向的績效考評相輔相成，互為補充，也各有缺陷。結果導向的績效考評容易導致為達成結果而“不擇手段”，行為導向的績效考評容易導致為表現自己而搞“形式主義”，能力導向的績效考評容易導致因基礎不同、條件不一而導致“考評不公”。因此，在不同發展階段，對不同考評對象應揚長避短，綜合運用，合理安排，適時調整。

在設計考評內容時，應從理論原則中遴選有實際應用價值的部分加以改造和應用，做到理論具體化、方案理論化，針對發改部門的履職特征和機構設置特征，以結果導向為基礎，加強行為導向和能力導向。一是考評工作業績與創新。即主要以“結果”為導向，設置的指標主要有工作完成情況、獲得榮譽、出臺政策意見、獲得領導批示、撰寫研究文章、撰寫政務信息、對外宣傳、承擔創新項目。強調考評處室在謀劃發展、推進改革中的創新舉措。二是考評工作態度與服務。即主要以“行為”為導向，設置的指標主要有對外服務、處室配合、辦事效率、參加公益競賽等活動、辦理信訪、辦理提案議案。強調考評處室的服務意識和水平。三是考評工作能力與管理。即以“能力”為導向，設置的指標主要有參加學習教育、參加創建活動、謀劃思路、組織協調、文檔管理、遵守規章制度。強調考評處室人員能力提升與服從管理的情況。四是考評依法行政與廉政。這是對政府工作部門考評的重要方面。設置的主要指標有普法教育、執法資格、審批權限、行政復議和訴訟、行政許可監督檢查，以及廉政建設方面。強調考評處室依法依規審批項目情況。最終的考評結果由各單項考評結果加權平均取得。

選擇考評方法：提升可考度和體現個性化

績效考評的方法很多，適合的就是最好的。在設計考評方法時，對“工作業績與創新”方面的評估主要依據處室自評、公開述職和客觀材料進行，對“工作態度與服務”方面的評估主要依據民主測評、問卷調查和外部評價進行，對“工作能力與管理”方面的評估主要依據平時考勤記錄、協調討論重大事項情況進行，對“依法行政與廉政”方面的評估可主要依據專門職能部門組織的專項考核進行。但在考評中，一些主觀性強或客觀標準復雜的指標，很難加分或扣分，形同虛設，每年考評都是滿分，導致處室某些方面的績效高低難分，考評流于形式。可考核性問題是考評工作的一大課題，也是一大難題。

為此，我們對一些難以量化考評的重要指標進行了量化評分嘗試，按照正態分布規律，依據測評和考核分數排序，實行首位加分或末位扣分，以區別績效水平高低。一是區別處室合作態度。著眼提高底層干部和牽頭處室的話語權和考評結果的準確性，采取全員參與測評和適當增加牽頭處室測評權重的辦法，對各處室相互配合情況進行評價，排序后幾名的扣分。二是區別創新水平。采取處室年初自主申報，年終公示和述職，領導和處室年終測評的辦法，對開展創新項目的處室進行評價，排序前幾名的加分。三是區別辦文效率。依據委文件督辦系統，對無正當理由遲滯辦文記錄次數排前幾名的扣分。四是區別理論學習積極性。依據委干部理論學習登記系統，對理論學習學分排名前幾名的加分，對沒有達到基本學分要求的實行“一票否決”。

杭州市發改委內設機構差異性非常大，很難用一個指標體系去衡量。如對內管理的處室就很難出臺市級層面的政策意見；涉及當年領導關注的工作領域的處室，得到市領導肯定的機會會比較多些；涉及新興產業和經濟改革的處室取得創新成果的機關會比較多些；負責項目審批的處室在依法行政方面出問題的可能性會大些；人數較多的處室，完成課題研究的力量會強些，同時人員管理的難度也會大些等。因此，不同的考評指標針對不同類型的處室也應分配不同的指標系數，加（扣）分機會大的處室，指標系數小一些，反之則大一些，以平衡績效考評結果。當然，處室指標系數測定非常困難，成本較大，條件成熟或形勢所需時才可進行。處室指標系數可由各處室共同參與，在處室互評時逐項測定。

如本文開頭所述，本文試圖依據績效考評理論來設計委機關年度績效考評方案，但在具體環節上理論與實踐的結合還不夠緊密，“兩張皮”的現象還是存在。在推進過程中，“考不準”和“不愿考”這兩大難題始終不同程度存在。因此，理論指導實踐，實踐檢驗理論，周而復始、日趨完善將是委機關內設機構績效考評工作的推進之路。