高校畢業生失業保障存在的問題及對策建議*

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從1999年開始，我國進入高等教育的擴張期，普通高等教育本專科招生規模從1998年的108萬增加到2011年的675萬，畢業生規模也從1998年的83萬增加到2012年的680萬。隨著高等教育的快速擴張，一系列問題引起了社會的普遍關注，首當其沖的是畢業生的就業和失業問題。根據教育部公布的數據，2007年以來，我國每年有12%左右的畢業生不能在當年年底前實現就業，這部分失業群體的年均規模在67萬左右，若考慮到統計數字失真等問題，這個群體的規模還要更大些。 “十二五”時期，我國高校畢業生數量仍將持續增長，《國務院關于進一步做好普通高等學校畢業生就業工作的通知》要求各地區、各有關部門要把高校畢業生就業擺在就業工作的首位。在高校畢業生失業治理中，政府作用的重要性已越來越為社會所重視。

一、我國高校畢業生失業保障及特點

2006年我國做出了將失業高校畢業生或起薪工資水平低于城市低保線的應屆畢業生納入城市低保的規定，即教育部等14部委聯合發出《關于切實做好2006年普通高等學校畢業生就業工作的通知》。通知強調，2006年9月1日仍未就業的應屆畢業生可領取低保，明確要求：“高校畢業生因短期無法就業或就業后生活仍有困難的，民政部門要及時按照有關規定為符合條件的高校畢業生提供最低生活保障或臨時救助，幫助他們度過難關。”各地也相繼出臺了失業高校畢業生社會救助金領取辦法，為之提供一定程度的失業救助。

根據我國《失業保險條例》第二條規定“城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工依照本條例的規定，繳納失業保險費。城鎮企業事業單位失業人員依照本條例的規定，享受失業保險待遇”。顯然，未就業的高校畢業生沒有被列入到參加失業保險的范圍內。《失業保險條例》第十四條規定“具備下列條件的失業人員，可以領取失業保險金：（一）按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年的；（二）非因本人意愿中斷就業的；（三）已辦理失業登記，并有求職要求的。失業人員在領取失業保險金期間，按照規定同時享受其他失業保險待遇”。顯然，剛剛畢業尚未找到工作的高校畢業生，不能領取失業保險金、享受失業保險的待遇。根據上述規定，未初次就業的高校畢業生不能享受失業保險。因此，我國現行的高校畢業生失業保障是一種失業救助而并非失業保險。

二、現行高校畢業生失業保障存在的主要問題

（一）覆蓋面窄。在我國目前的城市低保體系中，由于公民享受低保需要有當地城鎮戶籍（且要符合家庭人均收入達到當地低保條件才能領取低保），同樣多數地方在針對高校畢業生領取生活補助的條件中，均規定必須是本地生源。就當前的高校畢業生失業救助而言，在異地求職的畢業生由于受到戶籍制度的限制，即使面臨著較大的生存壓力，也被排除在求職地的失業救助體系之外。此外，現行政策還規定，只有應屆畢業生才能領取失業救助，而往屆畢業生無法領取。但根據我國的低保政策，領取低保與是不是應屆畢業生并沒有關聯，只要是中華人民共和國公民，又符合低保救助條件，均可享受低保權利，因此不應該存在往屆畢業生不能領取低保救助的問題。

（二）保障水平低。現行失業救助政策規定，失業畢業生無論在哪里找工作或者暫時在哪里居住，他所能夠接受的具體救助金的數目都是由其戶籍所在地的失業救助水平所決定的，這就忽略了異地求職失業畢業生的經濟保障問題。例如，一個生源地為河北秦皇島的高校畢業生若在上海找工作，就只能領取到秦皇島規定的救助金數額 （每月最高437元），但由于兩地經濟發展水平存在巨大差異，在河北得到的失業救助金數額根本無法保障其在上海的基本生活。

（三）被動消極，實施效果不明顯。不論家庭在城市還是在農村的高校畢業生，畢業后不積極就業均屬不合理。但現行地方性的失業救助在救助他們的同時，也成了他們得以維持無工作狀態的一種經濟保證或“養懶金”。有低保金墊底，部分失業群體并不急于就業，以失業救助為主體的我國現行高校畢業生失業保障政策被動消極的特點亦十分明顯，從而在一定程度上也產生了消極后果。很多地方在出臺失業救濟政策以后，部分地區稱有畢業生申請失業救助，但也有一些地區稱高校畢業生失業救濟政策雖已制定，但因一直沒人領取而計劃取消。如哈爾濱市報道稱2007-2008兩年共有3789名高校畢業生申請失業領取了 《失業證》，河北報道稱2008年共有1.1萬名困難家庭畢業生領取了1400萬元失業補助金，而廣東中山則報道稱2009年無人領取每月708元的大學生失業補貼。我們2010年對失業高校畢業生的調研表明，領取低保會進一步挫傷高校畢業生已十分脆弱的心理，大部分高校畢業生不愿意領取低保也沒有去當地民政部門進行登記。從調研數據上看，有77.3%的失業畢業生表示知道該政策但沒有去登記，22.1%的表示根本不知道有此政策，只有0.6%失業畢業生去進行過失業登記，但基于自尊和心理因素的考慮并沒有一個去領取過失業救助金。在這種情況下，高校畢業生失業救濟金就成了當地政府的“面子工程”，起不到促進高校畢業生就業的作用。

三、完善我國高校畢業生失業保障的對策建議

（一）失業救助應該以幫促就業為第一要義，并把重點放在就業培訓上

一般失業群體的主要問題是生活的保障問題，而高校畢業生失業問題的關鍵是就業能力問題。與一般失業群體相比，高校畢業生這個失業群體缺乏工作經驗，失業救濟的投入僅起到暫時緩解的作用。這些具有勞動能力的高校畢業生失業群體真正想要的是就業崗位而不是基本生活保障金，只有通過就業培訓提升其就業能力才能解決根本問題。對失業高校畢業生這一有著較高人力資本的特殊群體，國家失業救助政策應不在“救濟”而在“促進”，應該以幫助促進其就業為第一要義。有調研表明（袁媛，2010），有67.6%的高校畢業生選擇“失業救助能幫助自己就業”，而認為可以領取“經濟幫助”的只占27.9%，可見失業大學生更看重政府部門提供的免費職業介紹、免費職業培訓、免費就業信息提供等公共服務。

從國際經驗看，目前許多國家尤其是 “福利國家”開始實施“工作福利”計劃，即改變以往單純發放失業津貼的做法，變被動為主動，把經費主要用于對失業人員尤其是高校畢業生失業人員開展職業培訓和創造新的就業機會上。如英國實施的“國家就業運動”計劃，向高校畢業生失業者提供可供選擇的工作安排，如果失業者拒絕接受任何一項安排，那么其領取失業補助的資格將暫時被取消；丹麥規定高校畢業生失業不能超過一定期限，否則必須接受政府提供的工作機會以重新工作，若拒絕工作建議，將被認定為自動放棄失業補貼。借鑒國際經驗，我國的高校畢業生失業救助也要改變以往單純發放失業津貼的做法，把經費主要用于對失業畢業生開展免費就業培訓、免費就業信息提供以及創造新的就業機會等方面上。

1.完善就業培訓機制。高校畢業生就業培訓應以政府為主，全社會協力配合。各級政府要采取措施，統籌規劃，利用現有教育資源，建立畢業生就業培訓基地，并作為主渠道開展就業培訓，同時廣泛動員社會各級、各類職業教育培訓機構，如技工學校、就業培訓中心、民辦職業培訓機構全力投入對失業高校畢業生的培訓工作。培訓期間，政府相關部門還要共同組織督察組對參訓學員的培訓、就業情況進行檢查，真正實現“培訓促就業”。

2.加大培訓投入。政府要從就業促進資金中安排專項資金，用于開展失業高校畢業生就業技能培訓，建立失業畢業生就業培訓機構。通過資質認定，以市場需求為導向，以提高就業能力為目標，確定培訓科目，組織實施針對性強、具有實效的就業培訓。實行更嚴格的審核制度，嚴防職業培訓機構弄虛作假，在對培訓合格率、就業率進行綜合考核評估達標后，由政府給予培訓機構經費補貼，以切實提高失業高校畢業生就業培訓的效果。

3.重點開展創業培訓。開展創業培訓、培養畢業生的創業能力并自主創業，不僅解決了自己的就業問題又為社會創造出更多的工作崗位和就業機會，是解決大學生失業問題的重要途徑。政府要選擇一部分有資質、有條件的培訓機構作為失業畢業生創業培訓基地，并對創業者在創業方法、創業項目、創業知識等方面給予全面培訓，使其樹立起科學的創業理念，運用正確合理的方法創業，從而降低創業風險，提高創業成功率。

（二）高校畢業生失業保障要效率優先，兼顧公平

1.救助政策應以不鼓勵失業畢業生接受救助金為導向。要對受助的失業畢業生規定較嚴格的限制條件、較低的失業救助金水平和較嚴格的救助金領取時間節點等，這些看似不人道的做法可能帶來的卻是就業率的提升。如規定高校畢業生在畢業前要有一段時間的實習工作經歷，并將其作為畢業后申請失業救助的參考標準，這樣做可以督促畢業生積極投身于社會實踐，積累工作經驗，以便在畢業后更容易找到工作；規定失業超過一定期限的高校畢業生，必須接受政府提供的職業培訓或工作機會，若拒絕將被認定為自動放棄失業救助，并取消其領取失業救助的資格；對失業救助金實行按月逐漸期遞減，以促使畢業生改變就業觀念，盡快實現就業。

2.救助資金要向經濟條件差的弱勢畢業生群體傾斜。對受助者經濟情況進行詳細的調查分類，按困難程度劃分出等級，根據不同的等級給予不同的救助。對那些家庭經濟狀況尚可，暫時能夠為其提供一定程度經濟保障的失業畢業生，只提供培訓而不給予救濟金；將有限的資金投向那些因為家庭經濟情況不好而陷入經濟困境的畢業生以及孤兒、單親家庭子女等弱勢畢業生群體。

3.救助金額要考慮地區差異性并根據救助申請者的居住地來決定給付額。讓接受失業救濟的學生在居住地或求職地相關部門領取失業救助金，可以有效地避免學生異地求職而因戶籍不在此地失業得不到保障的尷尬，并消除由于各地區經濟發展水平不同而帶來的救助金保障連當地的最低生活目標都無法實現的問題。

（三）完善高校畢業生失業救助信息系統建設，加強監管

1.加快高校畢業生失業救助信息系統建設。盡快完善失業保障信息系統是完善失業保障管理體制的當務之急。首先，失業救助實施效果方面的統計指標應該加強和進一步系統化，并增設一些必要的指標，如畢業生失業期的變化，培訓情況、失業救助金領取的時間長度等。這既是對制度實施效果進行客觀評估和調整改善的基礎，也是制定并完善高校畢業生就業促進政策的基礎。其次，盡快建立并完善規范的高校畢業生失業調查與監測體系，使之客觀真實地反映畢業生失業總量及結構等各方面的變化趨勢。要科學、規范、準確地做好就業統計工作，嚴禁弄虛作假，嚴禁將就業協議或證明與畢業證、學位證發放掛鉤。有條件的地方，可以探索引入第三方統計、監測和評估機制。最后，借鑒國際上成熟的信息管理方法，改善我國失業救助信息系統的管理，提高我國高校畢業生失業救助體系的管理水平和整體效果。

2.健全高校畢業生失業救助監管機制。有效可行的監管機制是失業保障制度的重要組成部分，能否對制度運行進行有效的監督，不僅影響制度運行的效率，有時甚至關系制度的成敗。要健全高校畢業生失業救助監管機制。首先，夯實高校畢業生失業救助實施的法制基礎，提高制度運行的法制化程度，在促進社會保障法律制度建設的同時，要切實加快各項操作性規章制度的建立和完善，繼續強化內部制度性約束，不斷提高管理和監督的制度化要素含量。其次，開辟高校畢業生失業救助各主體參與監督的渠道，建立投訴機制，促進失業者、政府管理部門、高校及相關社會組織溝通與對話的暢通。再次，建立和完善規范的失業救助效果評估制度，對高校畢業生失業救助的運行情況和實施效果，除繼續完善管理部門自身的評估外，還應該加強來自失業畢業生和第三方的評估，如學術界、輿論和媒體的評價和監督。最后，增強管理的透明和公開程度，加強各種相關信息的披露和宣傳，增加公眾對失業救助基金使用的知情權，對人為造成失業保障基金損失、侵害保障對象權利等方面的行為必須依法嚴厲懲處。

1.曾湘泉等：《變革中的就業環境與中國大學生就業》，中國人民大學出版社，2004年版。

2.賴德勝、孟大虎等：《中國大學畢業生失業問題研究》，中國勞動社會保障出版社，2008年版。

3.紀韶：《中國失業預警—理論視角、研究模型》，首都經濟貿易大學出版社，2008年版。

4.武毅英：《轉型時期的大學生就業問題與對策》，廣東高等教育出版社，2009年版。

5.林毓銘：《大學生失業的政府保障模式與市場保障模式》，載《高等教育研究》，2007第8期。

6.楊河清、韓飛雪：《關注用人單位對大學畢業生的需求行為》，載《中國人力資源開發》，2008年第1期。

7.袁媛：《從促進就業角度看大學生加入失業保險制度》，載《經營管理者》，2010 第 2 期。