就業保護法規嚴格性指標及其運用的跨國比較*

■責編 王 晶 Tel:010-88383907 E-mail：wjtg17@163.com

就 業 保 護 法 規 （EmploymentProtection Legislation,EPL）是有關勞動力市場中雇用和解雇的管理規定，涉及不公平解雇、經濟性裁員、解除終止合同、經濟補償、預先通知期、解雇限制和行政申報、與工會代表的事先磋商等方面，是政府規制勞動力市場的制度性安排。由于就業保護法規是通過增加企業雇用、解雇成本的方式為勞動者提供就業和收入保障，因而其雇用保護和解雇限制方面的嚴格程度（strictness）就成為學者和專業機構關注的重點，并為此構建了就業保護法規嚴格性指標。嚴格性指標不僅可以作為比較各國就業保護標準和發展程度的工具，而且有助于從國家層面考察就業保護法規對就業、失業以及勞動力市場的動態影響。

一、OECD就業保護法規嚴格性測量指標體系

迄今為止，實踐中有代表性的就業保護法規嚴格性的測量方法包括：Grubb和Wells的測量方法、OECD測量方法、世界銀行的雇用工人指標、Di Tella和MacCulloch測量方法、Botero等人的法規測量法。其中，OECD的測量方法經過兩次改良發展出三個版本，形成了一套精細的分解和綜合計算得分的流程，而且可以對法律法規條款進行分解，操作性較強，為國家間的比較提供了基礎（楊偉國等，2010）。

根據Grubb和Wells指標，1994年經濟合作與發展組織（簡稱經合組織，Organization for Economic Co-operation and Development,OECD）構建了較完善的就業保護法規嚴格性指標——OECD指標。該指標經過1999年和2008年的兩次修正，目前已成為測量就業保護法規嚴格性使用最廣泛的指標體系。1994年OECD指標的版本（1）只包含對正規就業和臨時雇用兩個維度的測量；1999年版本（2）中增加了第三個測量維度——集體裁員，同時調整了三個維度的合并權重系數；2008年版本（3）基本繼承了版本（2）的維度結構，但在正規就業和臨時雇用兩個維度上增加了三個指標（指標9、16、17）。目前OECD指標體系共包括21項基本指標，分別從正規就業、臨時雇用和集體裁員三個維度測量就業管制。其中，正規就業維度可細分為程序繁瑣性、個人解雇的提前通知期和離職金、解雇的難度，包括通知程序、通知前的延期、提前通知期、離職金、不公平解雇的界定、審判期、賠償金、復職、認定不公平解雇的最長期限九項基本指標。臨時雇用可從固定期限合同和勞務派遣兩個維度衡量，包括使用固定期限合同的合法情況、續簽合同的最多次數、最長累計期限、合法工作類型、續簽合同的最多次數、最長累計期限、派遣合同生效的條件、派遣員工的待遇要求八項基本指標。集體裁員具體包括集體裁員的界定、額外提前通知的要求、額外延期要求、雇主支付的特殊費用四項基本指標（見表1）。

表1 OECD就業保護法規嚴格性指標：構成和權重系數

為準確衡量就業保護法規的嚴格性，OECD采用相應方法對部分指標進行量化（這是因為原始數據的單位存在差異，或以0-4分計分，或以月數和天數測算，或以“是、否”衡量），并設計了系統、科學的計算方法來整合原始數據：一是將第一層級指標的原始分數按照一定標準轉化為標準分數，具體標準如表2所示；二是按照表1所示權重分別計算每個層級的分數，匯總得到就業保護法規嚴格性總分。

二、不同國家就業保護法規嚴格性比較

（一）總體比較

由于 OECD 版本（3）的指標更加完整，且覆蓋了除OECD成員國之外的部分發展中國家，筆者根據2008年不同地區40個主要國家的數據（34個OECD成員國和6個非OECD成員國），采用OECD 版本（3）指標體系，測量并比較了不同國家就業保護法規嚴格性水平 （見圖1）。雖然版本（3）的測量結果與版本（1、2）在總分數上有一些變化，但基本特點沒有改變，如歐洲南部國家是就業保護最為嚴格的地區，而越往歐洲北部保護程度越弱。

首先，比較40國的總體就業保護水平。就業保護法規嚴格性指標主要反映靈活性信息，得分越低，代表越靈活。筆者測量結果與2006年歐洲委員會對經合組織國家的靈活安全性模式的劃分基本一致：（1）英國、愛爾蘭、美國等屬盎格魯—撒克遜國家，具有高靈活性、中低水平安全性的特點，這些國家的就業保護法規嚴格性總分遠低于OECD成員國平均水平（2.24分，圖1中直線所示）。（2）德國、奧地利、法國、比利時等大陸國家，具有中低水平靈活性、中高水平安全性的特點，這些國家的就業保護法規嚴格性總分略超過OECD成員國平均水平。（3）地中海國家具有低靈活性、低安全性的特點。葡萄牙、西班牙、希臘等歐洲南部國家就業保護法規嚴格性總分遠遠超過OECD國家的平均水平，其中土耳其保護水平最高，達到3.46分。（4）北歐國家（丹麥、瑞典、芬蘭等）和荷蘭具有中高水平靈活性和高安全性的特點，其就業保護法規嚴格性總分低于或接近OECD平均水平。丹麥作為安全靈活性勞動力市場制度的成功實踐者，就業保護嚴格程度較低、靈活性較高。這種較低的就業保護一直可以追溯到1899年雇主與雇員之間所達成的 “共同協定”，該協定賦予了雇員結社與組織工會的權利，并賦予了雇主自由雇用與解雇工人的權利 （孔德威，2008）。

除了墨西哥，美洲、亞洲和大洋洲的OECD成員國就業保護水平都低于平均水平，但大多數東歐轉型成員國如波蘭、愛沙尼亞、斯洛文尼亞等的就業保護超過了平均水平。六個非OECD成員國中，也有三分之二的國家在就業保護法規嚴格性超過了OECD的平均水平，特別是印度尼西亞、中國和印度，就業保護立法較為嚴格。

表2 第一層級原始分數轉換為標準分數的標準

其次，比較40國在正規就業、臨時雇用和集體裁員三維度的嚴格程度。筆者發現各國對就業保護法規的關注點呈現不同特點 （見圖 1）：（1）OECD國家較重視對正規就業人員的保護，對臨時雇用的管制相對寬松。近六成成員國正規就業得分超過平均水平（OECD成員國在正規就業上的均值是2.16分），排名前三位的是南歐國家、東歐轉型國家，得分最低的是美國、加拿大和英國。超過半數成員國臨時雇用得分低于平均水平（OECD成員國在臨時雇用上的均值是2.08分），尤其是加拿大、英國和美國。在集體裁員方面則有所不同，六成以上成員國集體裁員得分高于平均水平（OECD成員國在集體裁員上的均值是2.85分），排名靠前的仍是南歐國家，但管制水平最低的并不是傳統的英美加三國（中游水平），而是智利、新西蘭和日本。（2）轉型中的OECD東歐成員國非常注重保護正規就業人員。盡管其就業保護法規的總體嚴格性與經合組織處于同一水平且低于歐盟國家的水平，但對正規就業的保護水平明顯高于經合組織和歐盟，臨時雇用的保護水平低于經合組織和歐盟，集體裁員的保護水平介于兩者之間（圖2）。例如在捷克，如果解雇是由于經濟原因或者員工個人能力不能勝任造成的，雇主要向當地公共就業服務機構通報相關情況，并與其合作妥善安排被解雇職工；對不能滿足工作要求的職工，企業只有在過去12個月中給予一次警告的前提下才可以解雇；雇主不能解雇有15周歲以下小孩的單親職工、殘疾職工與患有職業病的職工，除非保證他們重新就業（桑德林·卡則斯等，2005）。（3）六個非OECD成員國大多重視對正規就業的保護，而且對臨時雇用的管制嚴格。相對而言，它們對集體裁員規制不嚴格，部分國家甚至沒有相關法律限制。2008年中國實施《勞動合同法》，該法加強了對正規就業的管制。相對于臨時雇用和集體解雇，中國正規就業的管制水平（3.44分）遠遠高于OECD的平均水平。

（二）分項比較

為深入研究各國就業保護法規嚴格程度的具體原因，筆者對OECD體系三維度中的各項基本指標進行了細化分析。

1.正規就業。OECD指標體系對正規就業的保護，主要關注員工的無過失解雇問題，包括解雇程序繁瑣性、提前通知期和離職金、解雇的難度。

“解雇程序繁瑣性”。主要衡量雇主在解雇正規就業人員程序方面的便利程度，包括通知程序（REG1）和通知前的延期（REG2）兩項指標。第一，“通知程序”的原始分數以0-3分衡量，分數越高，代表解雇程序越繁瑣，就業保護越嚴格。具體評分標準是：口頭通知解雇即可（0分）、必須向員工提供解雇書面解釋（1分）、必須通知第三方（2分）、必須經過第三方的同意（3分）。在該項指標上，印度尼西亞和斯洛文尼亞是保護最為嚴格的國家，雇主解雇員工必須經過第三方的同意，德國次之。美國和巴西則是最為寬松的兩個國家，口頭解雇即可。第二，“通知前的延期”。這一指標以解雇通知發放到雇員的時間來衡量（天數），它與警告程序、解雇通知發放方式密切相關。③時間越長，表示解雇程序越繁瑣。其中，印度尼西亞和印度是極少數嚴格限制解雇通知發放方式的國家。在40個國家中，近四成的國家延期不超過2天，即雇主可以通過郵寄方式或直接當面將解雇通知交給雇員。

除美國之外，OECD國家都實行標準的 “解雇提前通知期（REG3）”，在非OECD的六個國家中只有墨西哥和印度尼西亞沒有提前通知期的相關規定。六成的OECD國家規定要向正式雇員支付離職金（REG4）。④部分國家（如加拿大、丹麥、法國、希臘、意大利）還根據員工類型（藍領或白領、地域等）細分了提前通知期和離職金的要求。為了科學、統一測算，OECD按照工作年限的長短（9個月、4年、20年），分別考察就業保護法規對這三種員工在提前通知期和離職金方面的規定。通常，離職金支付與提前通知期之間有一定的替代關系，離職金支付要求越高的國家在提前通知期方面的要求就越低，反之亦然。例如中國在提前通知期上得分為0.86，離職金得分為2.29，這表明盡管我國規定的解雇提前通知期（30天）屬于中等偏下水平，但要求雇主支付的離職金較多，在40個國家中位居第三。葡萄牙的情況與中國相似，提前通知期的規定寬松，但離職金支付水平位居榜首。

“解雇的難度”。考察就業保護法規對不公平解雇的定義、限制以及補救措施，包括五項基本指標（REG5-REG9）：不公平解雇的界定、審判期、賠償金、復職、認定不公平解雇的最長期限。所有經合組織國家都規定了不公平解雇的情形。一般情況下，員工能力或經濟原因被認為是解雇的合理理由。不過在印度尼西亞、智利、墨西哥、巴西，員工能力則不構成解雇的合理理由。不到三分之一的國家為了保護雇員利益，還規定雇主在解雇前必須通過調整工作崗位或培訓等方式幫助雇員適應工作。如果被認定為不公平解雇，雇主將承擔一定的解雇成本，例如，向雇員支付賠償金或允許被解雇員工復職。在OECD指標體系中，賠償金通常按照20年任期來計算，按月數支付。近半數國家的賠償金支付標準在4-8個月（表3），瑞典、中國和印度的解雇成本非常高，支付的賠償金達到30個月以上。此外，審判期是衡量解雇難度的重要指標。審判期越短，雇員能夠在最短時間里得知不公平解雇的裁定并獲得相應賠償或其他補救。因此，審判期越短，表明對正規就業雇員的保護越強。多數國家的審判期在2.5-5個月，意大利等四國的審判期僅在一個半月內。

表3 解雇的賠償金

綜上，對正規就業保護水平最高的是葡萄牙，其離職金數額在40個國家中位居榜首；印度尼西亞、斯洛文尼亞設置了最為繁瑣的解雇程序；印度不僅解雇程序復雜，賠償金數額也較高；中國則規定了高額的離職金和賠償金，解雇成本較高，這是導致這些國家正規就業保護得分較高的主要原因。

2.臨時雇用。各國通常采用固定期限合同以及勞務派遣等臨時用工方式來降低用工成本、提高勞動力市場的靈活性，以達到總體上調整就業保護法規嚴格性的目的。目前，OECD對臨時雇用保護的測量涉及固定期限合同(Fixed-term contracts,FTC)和勞務派遣(Temporary work agency,TWA)兩方面。

放松對固定期限合同的管制。各國對固定期限合同并沒有做出存續時間等方面的限制，而傾向于通過放松對固定期限合同的管制來增加用工靈活性，這在英國、美國、愛爾蘭等國比較普遍。具體而言，固定期限合同包含3項基本指標：使用固定期限合同的合法情形、續簽合同的最多次數和最長累計期限（FTC1-3）。OECD成員國都承認在一些客觀情況下可以簽訂固定期限合同，如特定項目、季節性工作、長期員工暫時性離開需要替代者、額外的工作量等。除此之外，如果就業保護法還能考慮雇主或雇員的需要，則表示該國就業保護較為寬松。數據表明，超過四成的國家對固定期限合同的簽訂沒有限制，但印度尼西亞、巴西、希臘和土耳其四國只允許在上述客觀情況下才能簽訂固定期限合同，管制較嚴格。在“續簽合同次數”方面，如果當事人能對新續簽的合同做出合理解釋，大多數OECD成員國并沒有特別限制。但如果是多次續簽合同，法庭可能會審查續簽合同原因的合理性，因此存在合同被認定為無效的風險（如丹麥、芬蘭、韓國）。“最長累計期限”衡量連續訂立固定期限合同的累計期限。多數國家對此沒有特別限制，即使少數國家有規定，也較為寬松。

勞務派遣的合法性。自1965年荷蘭首次實施勞動力派遣許可制度以來，所有歐盟國家都對勞務派遣進行了法律規制，主要涉及派遣工人的法律地位、勞務派遣的準許和監管、使用派遣工人時間的限制、勞務派遣的行業和職業限制、平等待遇、使用派遣工人的理由等方面（Arrowsmith,2006）。OECD體系使用五個基本指標（TWA1-5）分別衡量了各國使用勞務派遣的合法工作類型、合同簽訂次數、合同累計最長期限、派遣合同生效條件以及派遣員工的待遇。

大多數OECD國家法律并沒有特別限制勞務派遣的工作類型，若采用0-4分測量“合法工作類型”指標，分數越高，限制越嚴格。土耳其和墨西哥法律嚴格禁止使用勞務派遣形式，得分為0。大多數國家一般允許在特定行業或具有正當理由時可使用勞務派遣。例如，意大利從1997年允許特定行業可以勞務派遣，在非正式職位和頂替暫時離崗員工時可使用勞務派遣，同時集體合同明確了可最多使用的臨時員工人數，得分為1。法國規定勞務派遣使用的崗位范圍與固定期限合同一樣，僅限于客觀情況，得分為2。德國則規定大部分工作類型都可使用勞務派遣（除建筑行業外），得分為3。而且，大多數國家沒有對“勞務派遣工作續簽次數”和“最長累計期限”進行限制?！芭汕埠贤纳l件”，主要衡量勞務派遣機構成立是否需要行政部門的授權以及是否履行報告義務，四成國家對勞務派遣機構的成立規制嚴格，既要求授權，也要求報告，如西班牙、希臘、奧地利、韓國等；三成國家管制較松，沒有授權和報告的要求，如美國、新西蘭、澳大利亞等?！芭汕矄T工的待遇要求”主要考察就業保護法規是否規定派遣員工與正規就業員工同工同酬，半數國家法律規定了與工資和工作相關的同等待遇。如法國規定派遣員工工資與同樣條件的在崗試用期員工工資掛鉤，芬蘭規定派遣工人的就業條件與固定期限勞動合同員工相同，享有同等的社會福利?？傊?，各國基本承認了勞務派遣的合法地位，但隨著勞動派遣迅猛發展，為提升勞務派遣員工就業質量，各國也開始對派遣機構的設立、派遣工待遇的公平性進行規制。

3.集體裁員。集體裁員的嚴格程度主要通過集體裁員的界定、額外提前通知要求、額外延期要求、雇主支付的特殊費用四項指標來衡量（CD1-5）。后三個指標需與個體解雇的相關規定進行比較，來衡量集體裁員的額外保護?！凹w裁員的界定”與各國集體裁員程序性條件中裁減人員數量密切相關。法定的裁減人數越少，意味著認定集體裁員的門檻越低，就業保護越嚴格。墨西哥、瑞士、葡萄牙等九國，法定的集體裁員門檻低于10人，保護最為嚴格。英國、美國規定超過50人（含50人）才視為集體裁員。印度、巴西、智利、新西蘭、印度尼西亞五國沒有額外規定?！邦~外提前通知要求”的評判標準是，除個體解雇需提前通知的對象外，集體裁員是否需要通知其他代表或機構。近三成國家規定需要額外通知兩方，如比利時、瑞士、美國、加拿大等；四成以上國家規定需要額外通知一方；兩成國家規定不需要額外通知?！邦~外延期要求”也是與個別解雇相對照的指標，以延期天數來衡量。近三成國家沒有額外延期的要求，但瑞典法律規定的延期天數為90天以上，美國、英國為50天至70天。同樣，“雇主支付的特殊費用”是指與個別解雇相比，集體解雇是否需要支付額外離職金以及實施社會補償計劃（如再就業、再培訓、新職介紹等）。超過半數的國家對此沒有額外要求，只有盧森堡、意大利和波蘭規定了額外離職金和社會補償計劃。綜上，意大利、比利時、瑞士、盧森堡等國注重集體裁員管制，對集體裁員的認定標準較低，且在提前通知對象和雇主需支付的特殊費用方面都有嚴格限制。

三、就業保護法規嚴格性的變遷路徑

根據OECD就業保護法規嚴格性數據，20世紀80年代末各國就業保護法規開始發生變化，之前管制較嚴格的國家實施了 “去管制化”（deregulation）措施（圖 3），但 90年代末以后這些變化更為復雜，并持續到金融危機時期。

（一）20世紀80年代末至90年末：去管制化階段

“去管制化”趨勢的指導思想集中反映在經合組織 1994年提出的 《工作戰略》（OECD Job Strategy）。該報告認為勞動力市場僵化導致了歐洲國家的高失業，要降低歐洲國家的失業率，必須實行工資靈活化、工作時間靈活化和放松就業保護等措施。20世紀90年代，三分之二的國家就業保護法規嚴格性發生了變化，體現為放松對臨時雇用的限制（OECD,2004）。例如1999年施行的“靈活安全性法案”，就是荷蘭實施靈活安全性勞動力政策的標志。新勞動法在進一步增強勞動力市場靈活性的同時，強化了勞動力市場的安全性。增強靈活性的措施，包括取消工作許可證制度和與之有關的最長工作時間制度（之前是6個月）；縮短解雇通知期，原則上是1個月，最長4個月（以前是6個月）；簡化公共就業服務解雇通知程序，且不再要求雇員填寫標準化的離職申請 （孔德威，2008）。這一時期，“去管制化”的重要表現就是歐洲國家對勞務派遣的態度和立場從“邊緣化”轉向“合法化”（Schiek,2004）。歐洲國家不僅承認勞務派遣的合法性，而且趨于減少對它的限制。例如，意大利此前一直禁止勞務派遣，直到1997年法律才準許設立勞動力派遣機構。同年國際勞工組織第181號公約《私營就業機構公約》（C181 Private employment agencies convention），確認了勞動派遣機構的合法地位，并將其納入私人就業機構范圍，強調勞務派遣的規范發展。這些做法都促進了勞務派遣在整個歐洲的快速發展。在勞動力市場政策放松管制的國際背景下，亞洲國家日本也放松了勞務派遣的規制。1986年，日本實施《派遣服務法》，其宗旨在于確立勞務派遣合法化，且將勞動力派遣的行業由原先的16個擴大到26個。

（二）20世紀90年代末后：加強管制與放松管制并存

20世紀90年代末之后，就業保護法規改革方向更為復雜（圖4）：少數原先排名較后的國家開始加強管制力度（總分變化為正），例如新西蘭、匈牙利、波蘭、愛爾蘭、英國。一些國家繼續推進“去管制化”進程（總分變化顯示為負），如希臘、斯洛伐克，只是部分國家的進程有所放緩，如德國、意大利。1972年，德國頒布的《臨時就業法》規定派遣工作最長不得超過3個月，2001年將此限制延長至24個月，但2002年又修改取消了這一規定。2004年新規定派遣機構應保證其雇員與使用單位的固定工享有同樣的工資待遇和勞動條件 （石美遐，2007）。在大多數國家，就業保護法規嚴格性的變化，主要來自于對臨時雇用管制的變化（圖4中總分變化的國家通常臨時雇用也發生變化）。放松對臨時合同規定的限制，對正式合同進行有限變動是這一時期就業保護法規嚴格性變化的主要特點。

（三）金融危機后就業保護法規發展趨勢

2008年全球金融危機帶來了各國就業形勢惡化，也引發了就業保護法規的調整。一些國家意識到有必要通過就業保護法規改革，來應對失業率持續增加所引發的經濟社會問題。不過調整的路徑存在明顯差異，有的國家通過放松管制來提高用工靈活性，如葡萄牙和德國。雖然金融危機并未導致德國政府放松對解雇保護法的管制，但為緩解失業壓力，企業主要采取了提高工作時間靈活性、增加臨時工作等應對措施。這些做法很大程度上被德國社會廣泛接受，是上世紀90年代政府調整勞動關系思路的延續和深化（寧光杰，2011）。與德國相比，葡萄牙2009年對就業保護法規進行了更細致的全面改革，放松了解雇管制，比如縮短解雇通知前的延期；縮短工作年限較短員工的通知時間，而延長資深員工的通知時間；降低賠償金標準；把認定不公平解雇的時間從1年縮短至60天等。此外，政府還實施了推動靈活性變革的其他輔助性政策（Venn,2009）。由于這些改革，尤其是放松對正規就業的管制，葡萄牙就業保護法規嚴格性總分已降至2.84。

與此同時，有的國家加強了對勞動領域的法律規制，如日本。在本次危機中，雇主大規模中止雇用派遣勞動者和解除合同工所引發的就業不穩定是日本面臨的主要問題（阿部誠，2010）。加上媒體對“過年派遣村”、“網吧難民”的重點報道，修改勞務派遣法、重新加強對勞務派遣的管制成為焦點問題。目前，盡管日本社會各方對勞務派遣管制程度持有不同意見，但加強管制降低就業不穩定已成為基本共識。

后金融危機時代，主要國家在就業法規嚴格性方面做出了一定調整。雖然這些調整在方向上不太相同，很多也尚未形成清晰明確的政策規定或法律條文，但其政策出發點基本一致，都是通過改變就業保護法規的嚴格性程度來實現對勞動力市場更加有效的治理。今后的相關研究，應更加密切地跟蹤這些國家改革調整的具體內容，深入研究各國就業保護法規和勞動力政策的發展趨勢和變化特點。

1.楊偉國、代懋：《中國就業管制的測量》，載《中國人民大學學報》，2010年第 3期。

2.孔德威：《勞動就業政策的國際比較研究》，經濟科學出版社，2008年版。

3.桑德林·卡則斯、伊蓮娜·納斯波洛娃：《轉型中的勞動力市場：平衡靈活性與安全性——中東歐的經驗》，中國勞動社會保障出版社，2005年版。

4.Arrowsmith,J.Temporary agency work in an enlarged European union [R]. European Foundation for the improvement of living and working conditions,2006.

5.OECD.OECD Employment Outlook [R].Paris:2004.

6.Schiek,D.Agency work–from marginalization towards acceptance? Agency work in EU socialand employment policy and the “implementation” of the draft directive on agency work into German law [J].German law Journal,2004,10:1233-1257.

7.石美遐：《非正規就業勞動關系研究——從國際視野討論中國模式和政策選擇》，中國勞動社會保障出版社，2007年版。

8.寧光杰：《全球金融與經濟危機背景下德國勞動關系的調整》，載《教學與研究》，2011年第10期。

9.Venn,D.Legislation,collective bargaining and enforcement:updating the OECD employment protection indicators [R].OECD Social,Employment and Migration working papers,2009.

10.阿部誠 [日]：《經濟危機下日本的勞動和社會保障》，載《中國人民大學學報》，2010年第1期。