改善民生與政府職能的規范化——兼談跨越“中等收入陷阱”

錢 津

改善民生與政府職能的規范化
——兼談跨越“中等收入陷阱”

錢 津

市場經濟條件下，改善民生主要依靠市場，而不能依靠政府超越職能為老百姓多做“好事”。掉入“中等收入陷阱”的國家有一個共同的特點，就是政府將社會福利搞上去了，而市場化的經濟運行方式始終未能建立起來。為避免掉入“中等收入陷阱”，在中國經濟發展的現階段，必須高度理性地進行市場化的經濟建設，嚴格執行財政法規，嚴肅進行預算管理，明確市場經濟條件下的政府職能，分清公共服務與公共救助的區別，徹底改變某些公共領域的混亂局面。

政府;市場;中等收入陷阱;公共服務;公共救助;預算

國家“十一五”規劃時期，最重要的成就之一是全國的財政收入從3.16萬億元增加到8.31萬億元。而在“十二五”規劃開局的2011年，全國的財政收入又進一步突破了10萬億元。在財政收入激增的前提下，當前，要特別防止政府在強化社會保障職能、為老百姓“做好事”的旗號下，偏離培育市場的職能，隨意“越位”，任意擴大支出，從而阻礙社會轉型的順利進行。

一、改善民生的財政支出應受預算的約束

當前，無論從改善民生的現實需要還是從民意來講，都需要現實地督促政府強化社會保障職能，為老百姓多做好事。因此，可能會有許多人認為，政府為改善民生而多做的“好事”，應該受到鼓勵和支持。何況，我們這里講到的“好事”，都是指真正可以使老百姓得到實惠的好事，不是所謂的出力不討好的“好事”。

對此，我們需要明確說明，對于這方面的“好事”，政府并不能因為受老百姓歡迎，就可以多做，最直接的限制是來自預算。

不論是哪一級政府，其財政支出都必須受到預算的約束。《預算法》規定“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行”。所以，最簡單地講，政府為老百姓做“好事”不能超過財政預算的限制。在嚴格執行預算管理的前提下，只能是政府有多少為老百姓做“好事”的預算，才能實際地為老百姓做多少“好事”。不論是哪一級政府，都不能脫離本級預算的約束。在一個法治的社會里，每一級政府，包括中央政府在內，都必須無條件地接受相關法律的約束，不能任意而為，即使是為老百姓去做真正有意義的“好事”，也是不允許超越法律規制的。根據我國《預算法》規定，“中央預算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準”。因此，各級政府的預算并不是由本級政府或上一級政府決定的，而是相應地由全國人民代表大會或地方各級人民代表大會審查和批準的，這是各級政府必須接受的法律約束。如果政府擅自超過預算為老百姓多做“好事”，也沒有按規定申請追加預算，那么，可以肯定地說，政府這樣為老百姓多做“好事”，還不如不做。因為，相比之下，老百姓更需要一個守法的政府，而不是一個不講預算約束不講法治的政府。特別是，只要政府突破預算為老百姓多做“好事”，在沒有預算支撐的狀態下，不論是哪一級政府，都會采取東挪西借的辦法調撥資金，必然會在一定程度上打亂預算，破壞預算的嚴肅性，造成財政工作的混亂和損失。

二、預算必須與政府的應盡職能相一致

更進一步地講，各級政府包括中央政府，在編制預算報請全國人民代表大會或地方各級人民代表大會審查和批準時，也有一個各級政府必須自覺接受法律約束的問題，即政府不能超越法律賦予政府的職能做事，預算必須要與政府的應盡職能相一致。也就是說，不論是哪一級政府，即使是中央政府，改善民生、為老百姓做好事都必須依法編制預算，不能超越法律的約束。

這里需要分清政府所擔負的公共服務職能與公共救助職能的區別。就為老百姓做“好事”來講，政府既具有公共服務的職能，又具有公共救助的職能，兩者都需要認真履行，但是不能將公共服務搞成公共救助，更不能將公共救助搞成公共服務。在公共服務與公共救助之間是有嚴格的法律界限的，兩者是絕對不能混淆的。

從一般的意義上講，公共服務并不包括政府日常進行的經濟管理和公共管理等各個方面的職能活動，也就是說政府依據自身職能進行的行政性管理，包括維護經濟秩序和社會秩序的管理行為，以及影響國民經濟運行和社會整體利益的政策法規實施，并不屬于與公共救助相區別的公共服務。公共服務是指政府可以使公民的某種具體的直接需求得到滿足的服務行為或措施。所有的公民都必然有衣、食、住、行以及生產發展和生活娛樂等等方面的需求。對于這些方面的需求，一般稱為公民的直接需求。公共服務需要滿足的就是公民的某些直接需求，即可使公民通過政府提供的服務直接受益。比如，在國民教育中，實施了公共財力或公共資源的投入，這就是政府提供的教育方面的公共服務。當前，作為最為重要的財政法則之一，就是政府提供的公共服務必須均等化，不能歧視任何公民。這也就是說，公共服務是面向每一位公民的，不允許存在厚此薄彼的傾斜性政府行為。

公共救助一般是指對于遭受特大自然災害或特殊困難、基本失去勞動能力或其他一些城鄉低收入家庭給予的必要的生活物質幫助或精神救助，以維持被救助對象的基本生活需求或保障低收入家庭的最低生活水平。救助主要包括四個方面:一是災難救助。這是指政府對于受到特大自然災害的公民給予的物質救助。二是生活救助。這是指給予失去勞動能力的公民的基本生活救助。三是低收入救濟。當一個公民家庭的收入水平低于當地或國家最低生活保障線時，政府需要實施救濟，以保障這些家庭維持現實最低生活水平。四是其他特殊救助。包括迷路、迷山、車禍、火災、失竊、溺水等方面的救助。在現代社會，根據不同類別、不同需要或標準，公共救助可以有多樣表現。依據救助內容，公共救助分為生活救助、住房救助、醫療救助、教育救助、安全救助、法律援助等等;依據救助手段，公共救助分為資金救助、實物救助和服務救助等等;以時間劃分，公共救助分為長期性救助、暫時性救助和周期性救助等等。在目前的財政法規下，公共救助為被救助對象提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金、實物或服務，目的是在維護社會公平與社會穩定之間尋求必要的均衡，作為現代社會的人道主義保障。公共救助也是社會保障制度中的一道安全網。因此，公共救助的責任只能是使被救助對象的生活相當于或略微高于最低生活標準，以保持市場經濟條件下的社會活力，只要被救助對象能夠自力達到最低生活水平或已無特殊的困難，政府的救助行動就要相應中止。

目前，在中國財政的支出中，最為困惑的是保障性住房支出問題。保障性住房照現在的做法搞下去，各級財政預算都無法做出合理的解釋，都是對于公共服務與公共救助的政府職能的混淆。保障房已經動用了各級政府的大量財政資金，這是納入了預算的，而非預算外的支出;但是，若將保障房納入公共服務范疇，就全國范圍講，沒有一個地方做到均等化，即全部違背公共服務均等化原則;若將保障房納入公共救助范疇，就全國范圍講，沒有一個地方不是在不斷地擴大保障范圍和提高保障標準，即全部違背公共救助必須保持最低生活水平不得超過的基本原則。而且，各地政府現在是爭相在保障房方面努力為老百姓多做“好事”，這樣的多做“好事”能夠提倡嗎?對此，我們認為，必須嚴格執行財政法規，明確市場經濟條件下的政府職能，分清公共服務與公共救助的區別，徹底改變保障房領域的混亂局面，嚴肅預算管理，決不能因為擴展保障房建設是在為老百姓多做“好事”而容忍或放縱政府預算的脫軌。

三、改善民生主要需依靠市場

可以肯定的是，無論是在預算外，還是在預算內，政府為老百姓多做“好事”，其目的都是為了改善民生。問題在于，在市場經濟條件下，改善民生是主要依靠市場，還是主要依靠政府。如果是需要主要依靠政府，那當然就需要政府為老百姓多做“好事”，政府將“好事”做得越多越好，政府越是能夠為老百姓做“好事”，民生越是能夠得到改善。但是，人們必須清楚，市場經濟體制與傳統的計劃經濟體制的主要區別之一，就是改善民生主要依靠市場，而不是政府直接地為老百姓多做“好事”。

在市場經濟條件下，政府只能為老百姓做好自身職能規定的“好事”，既不能多做，也不能少做。在教育領域，政府要促進國民教育的公平，有效配置公共教育資金與資源，加快縮小地區教育差距。在增加就業方面，政府要落實基本政策和進一步完善提高就業的各種措施。在社會保障體系建設方面，政府要努力維護勞動者權益、提高勞動者的市場流動性和競爭性。在醫藥衛生方面，政府要盡快讓老百姓得到體制改革的實惠，提供大多數人滿意的公共衛生服務。除此之外，政府還需要依據自身職能為老百姓做許多的事，但是，無論如何，走市場經濟道路，畢竟政府的作用是有限的。改善民生，政府可以解決一些涉及百姓切身利益的問題，只不過，能夠起直接推動作用的必須是市場。只有通過發展市場，保障老百姓包括城市的工薪族和農村廣大糧農的收入水平不斷提高，中國的改善民生才能獲得真正的經濟基礎，中國的市場經濟改革與發展才能走上正確的軌道。

國家“十二五”規劃綱要指出:“按照市場機制調節、企業自主分配、平等協商確定、政府監督指導的原則，形成反映勞動力市場供求關系和企業經濟效益的工資決定機制和增長機制。健全工資支付保障機制。完善最低工資和工資指導線制度，逐步提高最低工資標準，建立企業薪酬調查和信息發布制度，積極穩妥擴大工資集體協商覆蓋范圍。改革國有企業工資總額管理辦法，加強對部分行業工資總額和工資水平的雙重調控，縮小行業間工資水平差距。完善公務員工資制度。完善符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理的事業單位收入分配制度。”因此，在中國即將實現工業化的前期階段，以致在今后的長遠發展過程中，中國改善民生主要是依靠市場化地提高老百姓的收入，而不是不斷地提高政府給予老百姓的各種財政補貼乃至保障房，由此需要全國各地的工薪水平在今后一個時期內都有較大的提升。

依靠市場改善民生，并不是僅僅依靠政府調高企業的最低工資標準，更重要的是必須大幅度地提高目前一般工薪階層的收入水平和農村廣大糧農的收入水平。從現實來看，目前在企業，一些高管的工薪收入水平并不低，工薪低的只是一般員工和基層管理干部。改善民生，主要是提高這些相對低的工薪階層的收入，而不是讓各級政府為這些老百姓多做好事。從農村來看，目前種蔬菜的、種經濟作物的農民，其收入在農村也是相對較高的，收入相對低的是種糧的農民。一方面，政府一直嚴格控制著糧價，即使是種糧大戶，其收入也是與種菜大戶不可比的，另一方面，中國的糧食生產還基于小農生產結構支撐，達不到現代農業的要求，生產效率低下，收入自然受到限制。對此，要依靠市場改善民生，既要求提高糧價，更要求迅速實現農業現代化，而不是在小農經濟不變的前提下，僅限于由政府發放給農民各種低水平的生活補貼和少量的生產補貼。

四、政府不能取代市場的作用

改善民生要依靠市場，不允許以政府的作用取代市場的作用。這是一個涉及市場經濟健康發展和市場經濟體制逐步完善的重要問題。

如果任由政府為老百姓多做好事，以改善民生，而不是依靠市場的發展大幅度地提高百姓的貨幣收入這樣的情況持續下去，將來就有可能重蹈拉美國家和一些東亞國家的覆轍，難以跨越“中等收入陷阱”。

所謂的“中等收入陷阱”是指20世紀一些新興國家的經濟發展在突破人均GDP1000美元之后，很快奔向了人均GDP3000美元的起飛階段，但是，到此之后，經濟快速發展過程中積攢的各種矛盾開始爆發，而其時體制與機制的更新沒有大的進展，于是國家在經濟快速發展之后，增長不斷回落或者是長期處于停滯狀態，始終停留在中等收入發展階段，沒有真正地實現工業化，距離高收入國家存在著很大的發展差距。由于在這方面沒有能夠很好地發展起來的國家最先主要是一些拉丁美洲國家，所以，后來有人將“中等收入陷阱”又稱之為“拉美陷阱”。2006年，世界銀行發布的《東亞經濟發展報告(2006)》，明確提出“中等收入陷阱”的概念。基本涵義是指:即鮮有中等收入的經濟體成功地躋身為高收入國家，這些國家往往陷入了經濟增長的停滯期，既無法在工資方面與低收入國家競爭，又無法在尖端技術研制方面與富裕國家競爭。按照世界銀行的分析，一些東亞新興國家正在重復拉美國家的老路，未能成功實現對于“中等收入陷阱”的跨越。事實上，在東亞，似乎成功跨越“中等收入陷阱”的國家或地區只有日本、韓國和中國的臺灣地區。

如果中國在從中等收入國家向高收入國家的社會轉型進程中，繼續重復并始終保持過去由低收入國家發展到中等收入國家的既定模式，那就很容易出現不適應經濟高速增長的狀態，使得中國的人均GDP難以達到1萬美元，即難以進入高收入國家行列。所以，在中國2010年實現人均GDP4000美元之后，若不格外地加以警惕，那是很容易與那些拉美國家和東亞國家一樣，遇到較大的系統性風險，出現經濟增長大幅波動或陷入長期停滯，像那些國家一樣長期徘徊在中等收入階段，久久不能成為一個高收入國家。

對于“中等收入陷阱”問題，截至目前，已引起世界廣泛的關注和已有眾多的研究。一般認為:產生這一問題主要有五個原因:一是這些國家錯過了發展模式的轉換時機。在進入中等收入國家后，未能及時轉換已經過時的發展模式。二是這些國家遇到了難以克服的技術創新瓶頸。即進入中等收入國家后，沒有在技術的自主創新和人力資源開發方面大幅度地增加投入，培育新的競爭優勢，結果落后一步，造成其后的步步落后。三是這些國家對社會公平未能給予足夠的重視。國內收入差距的迅速擴大導致了中低收入家庭消費不足，由此使消費需求對經濟增長的拉動作用大為減弱。四是這些國家后來的經濟政策出現了一些偏差。經濟管理缺乏有效的制度約束，宏觀經濟政策缺乏穩定性，政府借債過多，國內通貨膨脹和國際收支不平衡等困難長期存在，由此頻發經濟危機。五是這些國家體制變革滯后。體制的變革受到既得利益集團的阻礙，嚴重落后于經濟的發展，市場經濟特別強調的市場配置資源的基礎性作用受到壓制。然而，今天看來，以上五大原因的探索缺乏更為深刻的概括，基本上都是側重于一些具體的政策失誤方面，怨天怨地，怨這些國家未能成就好事。其實，統觀全局，可以說，這些掉到“中等收入陷阱”的國家有一個共同的特點，就是進入中等收入國家之后，政府迅速將社會福利搞上去了，而市場化的經濟運行方式卻始終未能有效地建立起來。

因此，避免“中等收入陷阱”，對于中等收入國家，最重要的教訓基本可以歸納為兩條:第一，政府不要超越職能提高社會福利;第二，發展經濟必須建立有效的市場化的運行方式。

對于第一條教訓的解讀，就是政府不能為老百姓多做“好事”，政府只能做自己該做的事，既不要取代市場作用，也不要奉行福利至上主義。對于第二條教訓的解讀，就是改善民生必須主要依靠市場，提高老百姓的收入要靠市場，提高老百姓的生活水平還是主要依靠市場，必須有效地發展市場，才能有效地發展經濟，才能真正地改善民生。

總而言之，政府為老百姓多做“好事”，取代市場改善民生的作用，存在難以跨越“中等收入陷阱”的風險。因此，在中國經濟發展的現階段，必須堅決防止政府為老百姓多做好事，必須高度理性地進行市場化的經濟建設，必須充分依靠市場改善民生，順利實現社會轉型，成功跨越“中等收入陷阱”，迎接工業化的基本實現和全面建設小康社會的偉大奮斗目標的實現。

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F121

A

1003—0751(2012)02—0033—04

2012—01—08

錢津，男，經濟學博士，中國社會科學院經濟研究所研究員(北京 100836)。

責任編輯:曉 立