中國城市土地招拍掛制度的異化與重構*

王宏新 勇 越

中國城市土地招拍掛制度的異化與重構*

王宏新 勇 越

我國實行土地招拍掛制度的目的在于建立公平、公正、公開的土地出讓環境，規范地方政府土地出讓行為，優化土地資源配置。然而，制度變遷的累積效應卻導致地方政府成本和收益預期發生變化，在既得獲利機會面前，土地招拍掛逐步偏離了其制度初衷，成為地方政府追求短期經濟利益的工具。要改變這種狀態，可以考慮采取加大國家財政轉移支付力度、豐富和完善土地拍賣機制等措施，從而削弱和消除制度變遷累積效應對地方政府產生的邊際影響。

城市土地;招拍掛制度;異化;重構

為了改變長久以來無償、無期限的城市土地利用狀況，提高城市土地利用效率，減少土地腐敗現象，我國于20世紀90年代初開始了以“協議、招標、拍賣”為主要方式的城鎮國有土地使用權公開出讓制度改革。目前，招標、拍賣、掛牌(以下簡稱招拍掛)已成為我國城鎮國有土地使用權公開出讓的主要方式。與此同時，近年來與百姓生活息息相關的“地王、房價”等問題凸顯，引起了社會各界的普遍關注。土地招拍掛的制度效果因地價持續攀升和土地出讓金大幅提高而備受質疑:土地招拍掛是政府建立公開、公平、公正土地出讓環境的手段，還是謀取地方經濟利益、擴大財政、與民爭利的工具?土地招拍掛制度的公益性體現在哪里?其制度異化路徑如何形成?本文試圖就上述問題進行探討。

一、土地招拍掛制度的公益性

一般地，土地招拍掛制度是指城市政府根據社會、經濟和環境可持續發展目標，按照土地利用總體規劃和城市規劃，結合城市建設用地客觀需要和土地供應計劃，采取招標、拍賣或者掛牌的方式，將增量城市土地投入市場的一種土地有償使用制度。早在20世紀90年代初期，我國就明確提出了招標、拍賣的土地出讓方式。然而，由于認知水平、經驗和配套制度的局限，招標、拍賣的公開出讓方式在90年代并沒有廣泛推行。進入2000年后，隨著土地儲備、土地閑置等配套制度的相繼建立，我國才真正開始著手建立國有土地使用權的招標拍賣出讓機制。2007年9月，《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》的頒布，標志著在我國政府主導下，包括工業、商業、商品住宅在內的經營性用地招拍掛出讓制度的最終確立。目前來看，我國土地招拍掛制度的公益性主要體現在兩個方面:一是制度緣起的時代背景，二是制度服務的現時目標。

(一)制度緣起的時代背景

20世紀90年代以前，我國土地供給長期實行“無償、無期限、無流動”的行政劃撥制度。雖然自1990年起，我國提出推行土地有償使用制度改革，但是這一時期土地出讓仍以劃撥和協議為主，市場參與很少。協議出讓的最大特點在于行政色彩大于市場色彩，即土地使用權的取得和土地使用權價格的確定不是通過市場機制下用地單位之間的競價來決定的，而是更大程度上取決于地方政府的選擇偏好和用地單位的尋租能力。由于沒能充分引入競爭機制，協議出讓導致了三方面的問題:一是地方政府以開發、招商為名引發的權力設租、以權謀私、權錢交易等腐敗現象頻發;二是協議地價普遍偏低，導致國有土地資產價值被低估，國有土地資產流失嚴重;三是由于協議出讓的土地往往面積較大且閑置成本低，開發商不及時開發，土地閑置現象嚴重，土地利用效率低，造成了國土資源的浪費。可見，我國土地招拍掛制度緣起的公益性基礎并非來自復雜的理論構建，而是針對當時土地出讓和使用中存在的現實問題。

(二)制度服務的現時目標

2002年7月，國土部頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》(以下簡稱《規定》)，首次就土地招標、拍賣和掛牌的內涵、原則、范圍、程序等問題做出了說明。《規定》明確指出，土地招拍掛服務的現時目標由三部分組成:一是為用地單位建立公平、公正、公開的土地使用權競價出讓環境;二是規范地方政府土地使用權出讓行為;三是優化城市土地資源配置。2007年，隨著工業用地被納入土地招拍掛的范圍之內，我國土地招拍掛制度最終確立起來。目前，全國大多數地區都已根據《規定》要求，建立起了具有地方特色的土地公開出讓制度。土地招拍掛制度在推進中國城市土地有償公開使用改革的過程中發揮了至關重要的作用。

二、土地招拍掛制度的異化

我國在土地管理實踐中采取的是屬地管理原則，即通過不同政府間的“委托代理”設計，土地管理和收益的實際權力掌握在地方政府手中，國家只享有法律上的所有權。這樣，土地供應的“國家壟斷”演化為“地方政府壟斷”。在這一過程中，受逐利性及其他制度變遷的疊加影響，土地招拍掛工作逐步與其應有的制度目標發生偏離，成為地方政府謀取本地經濟利益的工具。目前，土地招拍掛的制度異化主要體現在以下四個方面:

(一)主體角色異化

2007年修訂的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》指出，我國土地招拍掛工作由市、縣人民政府國土資源行政主管部門組織實施。然而，現實中多數地方國土資源行政主管部門并未擔負起土地招拍掛的職責，而是將其交由當地土地儲備機構承擔，即由土地儲備機構在完成土地收購、開發、儲備后統一供地。隨著地價不斷上漲，不少土地儲備機構難以抗拒巨額利益的誘惑，身份從最初職能管理者角色逐漸演化為土地市場的經營者和利益分配者。這種身份的兼容導致利益邊界的模糊，土地招拍掛逐步成為地方政府假借公權力之名擴大自身利益的工具。

(二)客體范圍異化

2007年11月，我國《土地儲備管理辦法》(以下簡稱《辦法》)正式發布實施，標志著我國政府主導下國有土地壟斷供應制度最終確立起來。《辦法》規定，我國土地招拍掛工作的客體，即土地來源主要由5個方面組成:一是依法收回的國有土地;二是收購的國有土地;三是行使優先購買權購得的國有土地;四是已辦理農用地轉用和土地征收批準手續的集體土地;五是其他依法取得的土地。可見，依照《辦法》規定，我國土地招拍掛制度的客體應當主要來源于城市存量國有土地，包括依法沒收的、到期收回的、行使優先權購買的以及根據城市規劃進行舊城改造時強制征收的等等，農村集體土地只是其中的一個部分。然而，經過多年的發展，目前在一些城市化程度較高、城市規模不斷擴大的地區，土地招拍掛的范圍呈現出向城市次中心、城郊、甚至向農村擴大的趨勢，“城進農退”現象嚴重，而失地農民的社會保障和再就業工作卻沒有及時跟進，造成了不小的社會矛盾，土地相關工作的合理性與正當性也遭到基層群眾的質疑。

(三)出讓機制異化

我國實行土地招拍掛制度的初衷之一是為了引入競爭機制，使土地價格更好地反映當時當地的市場供求關系，顯化資產價值，防止國有資產流失。然而，現實運行中卻出現了兩個方面的問題。一是在市場經濟活躍的地區，大多數土地都是通過拍賣方式出讓。誠然，拍賣作為一種價值發現手段，有助于顯化資產價值并消除權力尋租的概率。但是，在一級市場中，土地拍賣價格是在一種“賣方壟斷供應、買方寡頭競爭”的特殊情況下形成的，由此產生的拍賣結果與充分競爭下的拍賣存在本質不同，對于存在“壟斷——過度競爭”的土地出讓市場，高地價往往是非理性競爭的結果。二是在土地價值顯化過程中，不少地方政府面對高收益與土地合理利用之間的博弈時，未必會做出利于長遠發展的選擇，反而容易滋生“以地謀財”的短視行為。

(四)出讓金征收方式異化

目前，我國絕大多數地區實行的是限期付清土地出讓金的繳納方式，即用地單位須在簽訂土地出讓合同后的一定時期內付清土地招拍掛所確定的土地使用權出讓價款，且首付比例和付清期限在樓市宏觀調控的打壓下一再縮短。誠然，限期付清土地出讓金的方式能夠在短時間內快速增加地方財政收入，支持地方各項社會事業發展，但也存在著很多不利于持續發展的弊端:一是對于用地單位而言，短時期內付清使用期內的全部土地價款，勢必對資金的充裕度和流動性具有極高要求，而目前信貸政策普遍對土地抵押貸款有所限制，這就大大削弱了中小用地單位在一級市場中的競爭能力;二是當屆政府班子透支未來政府班子的土地收益，剝奪和削弱了未來政府班子增加財政收入的權力和進行社會建設的能力，不利于行政代際公平關系的維護;三是開發企業必然通過提高未來房價轉嫁高額土地成本，房價上漲不利于普通居民居住權利的保障。

三、土地招拍掛制度異化的路徑分析

新制度經濟學認為任何制度變遷都不是一蹴而就的，而是通過累加的邊際調整逐步實現。制度的邊際變化和調整往往因改變參與主體的成本和預期收益而產生新的獲利機會，為獲得新機會帶來的好處，新的制度安排被創造出來。①在這一過程中，偏好和價格扮演者重要角色。②我國土地招拍掛制度的異化路徑正是一系列制度變遷累積作用的結果。

(一)稅制改革帶來的財政壓力為地方政府創造了“開源”偏好

1994年，我國實行的分稅制改革使“財權集中、事權留置”成為稅制改革的主要特點。據國家統計局資料顯示，1993年以前中央和地方的財政收入比基本維持在3∶7—1∶4之間，同一時期財政支出比也基本維持在3∶7的均等水平。而分稅制改革后，中央對地方的財政收入比提高為1∶1甚至1.2∶1，但中央財政對地方財政的支出比例并沒有相應增加，反而逐年降低，2009年更是降到了1∶4的低點。可以說，分稅制削弱了地方財政的支付能力，在事權不變的情況下，財力的減小勢必造成地方經濟建設的巨大缺口，“開源”成為地方財政的必然要求。③

(二)土地出讓制度改革帶來的競價機制為地方政府創造了“開源”手段

1988年，我國憲法修正案通過了關于土地使用權可以有償轉讓的決議，以根本大法的形式承認了土地使用權的商品屬性。2002年，國土資源部頒布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，明確要求除工業用地外的其他經營性用地必須通過招拍掛的方式出讓。2007年，《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》要求包括工業用地在內的一切經營性用地及存在兩個以上用地意向者的其他土地在出讓時一律采取招拍掛的方式出讓。至此，土地出讓的公開競價機制成型。據統計，截至2008年，全國招拍掛出讓土地宗數占土地出讓總宗數的比例已達44.8%，面積比達83.9%;其中，以拍賣、掛牌這兩項公開競價方式出讓的土地宗數占招拍掛總宗數的比例達98%，兩項土地純收益占招拍掛總收益的比例達94%。④

(三)住房金融制度改革帶來的資產價值彰顯為地方政府創造了“獲利”機會

1998年我國開始推行城鎮住房體制改革，意在通過制度改革消除傳統福利分房制度下等、靠、要的住房模式，通過市場力量解決居民住房難題。同一時期，在東南亞金融危機的影響下，我國開始進行金融改革，銀行按揭貸款業務出現，大大提高了普通居民的購房消費能力。在兩項制度的效應累加下，我國長期壓抑的住房需求得以迅速釋放，以商品住宅建設為代表的國內房地產市場高速發展，在競價制度的配合下，政府手中的土地資產價格也隨之水漲船高，土地財政規模日益凸顯。據統計，2002年后，各省土地出讓收入占地方財政比重呈現上升趨勢。2001年僅有6個省份比重超過10%，而到2006年只有3個省份比重低于10%。據不完全統計，2010年全國土地出讓收入更是再創新高，超過2.7萬億元，占同年財政收入的比重或超32.5%。⑤

四、土地招拍掛制度的重構

(一)擴大中央財政支付比例，削弱地方政府“土地財政”偏好

分稅制改革的目的之一在于扭轉中央財政過低的分配比例，在中央與地方的博弈過程中，中央既是參與者，又是規則的制定者，其特殊地位決定了地方政府的不利地位。分稅制改革后，我國中央和地方政府財政收支的嚴重失衡直接導致地方政府財政緊張，無法充分履行政府職能。為此，我國必須加大中央財政對地方各項建設事業的轉移支付力度，保持“財權”與“事權”的合理比例負擔，緩解地方財源緊張的局面，削弱地方政府“以地謀財”的內在動力。

(二)明確土地招拍掛主管機構，消除土地儲備機構多重身份

早在《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》中，我國就對土地招標拍賣掛牌的主管機構做出了明確規定，即由市、縣人民政府國土資源行政主管部門負責。實踐中，各地成立土地儲備機構具體負責土地招拍掛工作的做法并無不妥，問題在于不應使其親自參與到土地一級開發之中，同時兼具了管理者和經營者的角色。為了應對這一問題，2010年9月國土部發文要求全國土地儲備機構須在半年內與其下屬或掛靠的從事土地開發相關業務的機構脫鉤，國土資源部門及所屬企事業單位不得直接從事土地儲備開發業務。這表明國家主管部門已經開始意識到問題的嚴重性，只有消除土地儲備機構的多重身份才能重塑政企分開、事企分開的明確架構，切實履行管理職能。

(三)改革價高者得的競價方式，實現拍賣競價方式多樣化

拍賣是市場參與者按照一定規則，通過競價決定資源價格和分配的市場機制。當前，我國絕大多數土地出讓都是采取第一價格拍賣的方式，即由出讓人發布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，由報價最高者獲得土地使用權。然而，這類競價方式更多關注土地資源的稀缺特點，對土地資源公共屬性的認識不足。由于地方政府基本采取“非飽和”限量供地政策，使得土地市場始終處于賣方市場狀態，市場供需失衡，必然造成土地價格飆升。為此，可以從兩個角度出發遏制非理性競價的可能。一是引入權重評價法，增加新的評價因素，不以價格作為唯一決定因素。二是可以從拍賣制度本身出發探尋遏制用地單位非理性博價的可能。近年來很多地區探索“限房價，競地價”或者“一限多競”等新的競價機制，都是良好的嘗試。然而，這些競價機制仍屬于第一價格拍賣范疇，可以考慮突破這一范疇的限制，實現競價機制的多樣化，如嘗試實行第二價格密封拍賣法等，加強競買人之間的博弈程度，抑制博價沖動。

(四)改革土地出讓金繳納方式，實行實質年租制

鑒于一次性繳納土地出讓金的諸多弊端，我國有必要對現行土地出讓金繳納方式進行改革。可以嘗試實行年租制，即土地出讓時，受讓人只需繳納一個較低比例的價款，其余價款在合理評估資產價值和預測土地未來收益的基礎上在剩余年期內貼現收取，讓各屆政府班子都能夠享有土地出讓帶來的收入和未來土地增值帶來的效益，即通過代際轉移保持土地資源的價值量實現代際共享與均衡發展。目前，我國正處于城市快速發展時期，如果政府能夠采用收取實質年租制的辦法，則不僅可以降低用地單位的資金負擔，還可改變“誰出讓、誰受益”的現狀，使歷屆政府都能分享到城市發展所帶來的土地紅利。當然，此種年租繳納方法的最大挑戰是每年需對土地價值重新進行評估，因此不可避免地會對評估成本和評估技術提出較高要求，但這也有利于促進土地估價行業和地價管理的發展。因此實質年租制的做法仍具有較強的實踐意義。

制度需要隨著社會的發展不斷改進和完善。我國土地招拍掛制度發展到今天，更應當承擔穩定市場、保障民生、促進產業結構調整、優化土地資源配置等多種社會職能，只有這樣，制度才能因適應時代發展而煥發出新的生命力。

注釋

①徐萬剛:《我國土地儲備制度變遷的路徑分析》，《中州學刊》2010年第5期。②諾思:《制度、制度變遷與經濟績效(杭行譯)》，上海人民出版社，2008年。③羅必良:《分稅制、財政壓力與政府“土地財政”偏好》，《學術研究》2010年第10期。④中華人民共和國國土資源部:《中國國土資源統計年鑒2009》，北京:地質出版社，2009年。⑤朱麗娜、石曉平:《中國土地出讓制度改革對地方財政收入的影響分析》，《中國土地科學》2010年第7期。

F301.0

A

1003—0751(2012)02—0029—04

2011—12—20

北京市哲學社會科學規劃項目《北京城市通勤成本與住宅價格關系研究》(11JGC113);北京市社科聯青年社科人才資助項目《北京城市通勤成本與住宅價格關系研究》(2010SKL005);北京師范大學文科青年教師發展培育項目《住宅用地市場波動與政策導向:理論與實證研究》

王宏新，男，北京師范大學管理學院/政府管理研究院副教授，政府管理研究院副院長，碩士生導師，經濟學博士(北京 100875)。

責任編輯:曉 立