論當代中國社區治理的主體間關系

任曉春

論當代中國社區治理的主體間關系

任曉春

社區治理是公共治理理論與實踐的一個重要組成部分。自改革開放以來，我國社區治理實踐的探索前進推動著社區治理理論的研究創新。在當代中國的社區治理中，黨組織、基層政府、贏利企業、社區自治組織和中介組織成為了社區治理的五大主體。這五大主體形成了三種基本的關系，即居民委員會與黨組織、政府組織構成了政治系統的“二元半”;居民委員會與社區居民、社區中介組織構成了社會系統的“三點一線”;居民委員會與業主委員會、物業公司構成了經濟系統的“三駕馬車”。居民委員會是這三種關系的聯接點，并促使其相互作用，推動著中國的社區治理不斷走向成熟。

社區治理;多元主體;主體間關系

社區治理是在“社區”這一基本單元內，包括基層政府、企業和各類社會中介組織在內的多元主體實行的多形式的協同，是政府社會管理與社會自主治理的統一。社區體制改革后作了規模調整的居民委員會(以下簡稱居委會)遍布社會的各個角落，成為抽象社會的縮影，更成為21世紀中國公共治理的基本單元。1999年，民政部先后選擇北京、上海、天津、武漢、青島、沈陽等城市的26個城區作為“全國社區建設實驗區”，標志著中國開始了社區治理的實踐探索。社區治理成為當代中國公共治理實踐的重要組成部分。社區治理實踐的發展，推動了我們對社區治理理論的思考:在當代中國的社區治理結構中，有哪些主體?這些主體是通過何種關系實現多形式治理的?

一、我國社區治理的多元主體

誠如治理強調合作主義、多邊互動的理念或價值一樣，社區治理也強調多元主體之間的互動、協調與合作。從各國的社區治理實踐來看，社區治理由扁平的網狀結構替代了傳統的垂直結構，基本上形成了“政府行政介入、社區組織自治、企業組織支持、社區公民參與”的治理格局。從我國社區治理的實踐來看，我國的社區治理主要包括五大主體:一是黨組織。主要是指街道黨委/黨工委或鄉鎮黨委;居委會轄區層面的黨組織，包括居民區黨支部或黨總支、樓院黨支部、樓門黨小組等。二是政府組織。在城市，參與社區工作的政府組織主要是街道辦事處以及有關職能部門。在農村，參與社區工作的是鄉鎮政府，一般設鄉鎮社區管理委員會及其辦公室。三是社區自治組織。除城市街道的居委會和農村村委會兩個基層群眾性自治組織外，還有業主委員會、社區成員代表大會、社區議事會等。四是具有營利性質的物業公司。五是社區中介組織。是指參與社區事務，與社區密切聯系的一切團體。五大主體形成了三種基本的關系:居民委員會與黨組織、政府組織構成了政治系統的“二元半”;居民委員會與社區居民、社區中介組織構成了社會系統的“三點一線”;居民委員會與業主委員會、物業公司構成了經濟系統的“三駕馬車”。居民委員會成這三種關系的聯接點，并促使其相互作用，推動著中國的社區治理不斷走向成熟。

二、政治系統的“二元半”:黨組織—居委會—政府組織

“二元半”是指社區治理中有兩個完全官方性的組織和一個半官方性的組織。其中，黨組織和基層政府屬于完全官方性組織，居委會屬于半官方性半自治性組織。黨組織和居委會是我國基層政治中的兩個特色。

1.社區治理中黨組織—居委會—政府組織三者之間的關系

目前中國的社區治理中，黨組織—居委會—政府組織三者的結構關系可以從縱向、橫向兩個方面進行分析。

(1)縱向上的領導關系。從組織層面來看，由于上級黨組織與下級黨組織之間是領導與被領導的關系，因而，基層黨委對下屬的各黨支部具有領導權。從政府層面來看，基層政府(包括街道辦事處)雖然對居委會沒有絕對的領導權，但居委會卻受到政府的控制，更多地體現為政府權力在基層的延伸。首先，街道辦事處掌握居委會的人事任免權，即經居民代表大會選舉產生的居委會成員需由街道辦事處任命。其次，街道辦事處嚴格控制著居委會財政。居委會接受街道辦事處的領導，其工作的主要動力一般來自政府和街道辦事處的推動，承接大量的社區工作實務，成為政府與居民之間的橋梁。居委會實際承擔的社區工作內容繁多，據統計，可以列出名稱的工作、任務已達100多項，諸如社區環境、社區治安、民政幫困、計劃生育、糾紛協調、人口普查、再就業工程、宣傳教育、文明達標等一些行政雜務。

(2)橫向上的黨政合一。在街道轄區層面，體現為黨政的二元行政體制。在居委會轄區層面，體現為“支部建在居委會上”的“介入治理模式”。①這種模式具體表現為:第一，居民黨支部與居委會人員的“交叉任職”，即居委會主任兼任黨支部副書記。交叉任職使黨支部書記可通過組織關系駕馭居委會的工作，既為黨組織直接介入社區治理提供了合法性，也避免了居委會和黨支部之間發生沖突。第二，居民黨支部和居委會功能的交叉重疊，即黨支部書記和居委會主任的主要職責互相兼容，共同掌握居民公共事務的決策權和執行權。

2.黨組織、居委會和政府組織在社區治理中的作用

(1)從社區治理中的黨組織來看。首先，黨組織依靠其組織體系在社區治理中發揮著領導作用。一是政治領導。體現在從對黨負責和對人民負責的原則出發，把握社區發展方向、推進民主決策等。二是思想領導。主要體現在對社區居民及組織的思想導向和示范作用上，動員社區黨員參加志愿者隊伍，發揮黨員在社區建設中的先鋒模范作用，激勵非黨員居民參與社區志愿者行動。三是組織領導，即凝聚人心，協調各方利益，將下崗職工、離退休職工、外來人口中的流動黨員均納入社區黨組織的管理范圍。其次，黨組織利用其政治資源發揮著社區服務與社區參與的功能。黨的組織資源，一是居民區黨支部的離退休黨員和在職黨員，二是單位黨組織的在職黨員。黨組織通過動員黨員參與社區事務，進而帶動居民群眾的社區參與，產生連動效應。這種連動效應不僅擴大了社區參與的范圍，而且借助“黨政合一”的方式還有助于社區問題的解決和社區服務水平的提高。

(2)從社區治理中的政府組織來看。政府組織在社區治理中應轉變自身職能，給社區留足自治的空間。但“政府與公民社會之間并不存在永遠的界限。根據情況的不同，政府有時要比較深入地介入干預公民社會的事務，有時又必須從公民社會中退出來。當政府撤回自己的直接干預時，它的資源對于接受某些活動的地方群眾來說仍然是不可或缺的，在比較貧困的地區尤其如此”②。“政府介入的一個主要關注點，應當是幫助恢復在這些群體中的公共秩序”③。因而，對于社區來說，政府應從物質、政策、資金等方面對社區給予支持，包括制定社區發展的政策和運作法規，采取財政支持的舉措，激勵或約束第三部門、企業對社區的支持等。此外，政府在社區權力淡出后，還必須參與社區民政性服務和行政性服務的提供。

(3)從社區治理中的居委會來看。居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治性組織。社區居民在黨和政府的領導下享有選舉權、監督權、知情權、決策權，通過選舉、監督、決策參與社會政治生活。通過社區參與調動社區成員的積極性，大力推進社區民主的發展。社區民主的發展可以為政治民主化建設提供民主生長的基礎和空間，為政治民主化提供合格的公民，為政治參與提供必要的空間，所以社區民主的發展有助于政治民主化的發展。

三、社會系統的“三點共線”:社區居民—居委會—社區中介組織

“三點”是指社區治理中的社區居民、居委會、社區中介組織，“共線”是指三者通過其中一方相互聯系，行使著社區服務的功能。也就是說，社區居民—居委會—社區中介組織這三個社區治理主體通過社區中介組織聯系起來，并在社區治理中共同發揮作用。從世界范圍內社區治理的發展趨勢來看，社區中介組織在社區發展中的作用越來越重要。我國目前存在著的社區中介組織主要有社區行政性中介組織和社區民間性中介組織兩大類，其與所在社區的居民、居委會的關系因其形式不同而有所不同。

1.我國目前存在的社區中介組織的主要類型

目前，在中國，就社區中介組織與居委會的關系，可以將其分為兩大類:一是社區行政性中介組織，即與居委會具有行政性關系的社區中介組織。根據其活動范圍可以分為社區范圍外的社區行政性組織和社區范圍內的社區行政性組織。社區范圍外的社區行政性組織主要是指服務或管理社區的全市或全國性的社會團體或民辦非企業單位。這類社區組織常見的有愛衛會、紅十字會、計生協會、殘疾人協會、科普協會等。社區范圍內的社區行政性組織主要是社區服務中心(站)和社區工作者/志愿者組織。社區服務中心(站)是從事各種公益性活動的民辦非企業單位;社區工作者/志愿者組織是從事各種公益活動的中介組織。二是社區民間性中介組織，即與居委會具有非行政性關系的社區組織，包括社區范圍內的民間性服務組織和文體組織。民間性服務組織，即為社區全體居民或部分居民提供服務的組織，如治安聯防隊、護綠隊、環保隊、老年人協會、婦女協會、癌癥患者團體、互助組織等。民間文體組織主要是為社區居民提供科、教、文、體等活動的組織，如釣魚協會、攝影協會、秧歌隊、拳操隊、戲劇愛好者聯誼會、讀書協會、書法協會等。

2.不同的社區中介組織，與居委會、居民的關系不同

(1)社區范圍外的社區行政性中介組織的工作與街道辦事處的行政工作通常融為一體，與居委會多是指導與被指導的關系。居委會接受這些中介組織所委托的工作，幫助它們履行職責。對于這類行政性中介組織而言，其提供的服務往往與居民的生活直接相關。因而，居委會應通過真實地了解居民生活中存在的問題，建立居民與這些組織之間的關系，進而改善居委會的職能實現方式。因而，三點之間的共線是沿著“社區中介組織—居委會—居民”的方向聯系起來的。

(2)社區范圍內的社區行政性中介組織多為社區居委會舉辦或牽動的中介組織，它與居委會關系多為被領導與領導關系。對于這類行政性中介組織而言，其提供的服務往往與居民的生活直接相關。因而，居委會既能有針對性地服務于居民生活中存在的問題，與居民建立聯系，又能通過合法收取一定的服務費，改善居委會運行的財力基礎。因而，三點之間的共線是沿著“居委會—社區中介組織—居民”的方向聯系起來的。

(3)社區民間性中介組織一般是由居民自愿參與的自治性組織，往往直接聯系著社區居民。居委會通過這些組織能夠加強與社區居民之間的溝通，密切與社區居民的關系。因而，居委會為這些組織提供一定的支持(如到街道為這些組織爭取少許的活動經費，從轄區的企事業單位中爭取一定的物力和財力的支持)，與其建立協作的關系，得到它們對居委會工作的支持。因而，三點之間的共線是沿著“居民—社區中介組織—居委會”的方向聯系起來的。此外，與住區的自然人(居民)相似的還有駐區的法人——企事業單位，社區治理也需要這些單位的參與。居委會在與社區中的企事業單位通過建立合作關系，能從這些企事業單位獲得一定的物力和財力的支持。

3.社區中介組織在社區治理中的作用

社區中介組織從產生之初便承載著社區服務功能。行政性的社區中介組織提供著行政性服務和民政性服務，民間性中介組織提供著志愿性服務。社區中介組織和社區服務體系成為連接微觀社區生活和宏觀社會制度的空間連接點。通過社區居民和駐區單位的社區參與活動，社區治理功能不斷得以發揮。居民和駐區單位的參與，不僅能夠帶動社區的道德建設，使社區成為一種“我為人人，人人為我”的“道德共同體”;而且還能夠促進社區居民的心理維系，使社區成為“情意共同體”與“信念共同體”;更能夠規范社區行為活動，使社區呈現為“安定和諧”的“生活共同體”與“社會共同體”。

四、經濟系統的“三駕馬車”:業主委員會—居委會—物業管理公司

隨著住房產權的個人化、多樣化，特別是當前的城市社區存在的商品房、售后公房、公房三種不同的物業結構，經濟領域的具有純利益性質的社區服務便顯得尤為重要。物業管理公司是受聘于業主委員會(或物業所有人和使用人)，依據物業管理委托合同管理小區物業的專業性市場組織。業主委員會是代表某轄區內全體業主(即物業所有人)對涉及本轄區內物業管理的公共事務和公益事業實施管理的自治性組織。一般而言，在社區治理中，物業管理公司和業主委員會都是物業管理的機構，它們共同管理著一定范圍的物業。而居委會是物業管理公司和業主委員會之間的協調者和保障監督者。從規范的意義上看，業主委員會和物業管理公司在完全契約關系下是地位平等的工作合作關系，兩者通過雙向的市場選擇，依靠委托合同，形成受委托人和被委托人、服務者和被服務者之間的關系，只不過業主委員會是決策者，物業管理公司是雇員。然而，從經驗的發展來看，兩者的關系則主要表現為非完全市場條件下的相互關系。這種關系的特點主要是:第一，物業的委托人是一個企業或一個機構，不是一個由許多業主依法組織起來的群眾自治組織。第二，物業管理企業作為子公司是在母公司的支持下，直接組織產生出來的，其日常的經營活動多受到母公司的監督和制約。第三，物業管理權的取得是通過單方授權產生的，不是市場競爭。產生這種不完全的契約關系的主要原因有三個方面:第一，從物業公司的產生途徑來看，我國的物業公司要么是由原國有房產部門直接轉制而來，要么是由開發商自己組建。第二，從業主委員會的產生緣由來看，業主委員會是業主與物業公司斗爭的產物。第三，從業主委員會的產生時間來看，它比物業公司的產生要晚。

然而，物業管理公司與業主委員會都是處于政治系統之外的單純利益性組織，兩者之間穩定的調控平衡還需要借助于其他組織的力量。目前普遍的實踐經驗是:將業主委員會和物業管理公司納入居委會的管理體系。居委會一方面成為業主委員會和物業公司之間的協調者，另一方面成為業主利益的保障者和物業公司服務的監督者?；趨f調關系，居委會不僅拉近了自身與業主、業主委員會之間的距離，使業主或業主委員會成為居委會自治建設中的重要力量，而且拉近了自身與物業公司的距離，從而與物業公司形成合作互助的關系?；诒Ｕ虾捅O督關系，居委會拉近了自身與居民利益、社區利益之間的關系，使自身在社區管理中更具代表性和公益性，為提高居委會在居民心中的地位奠定了重要基礎。④然而，需要思考的是，居委會力量的介入是否有助于業主委員會和物業公司雙方契約能力的形成，是否有助于社區治理能力的提升。從目前的實踐來看，居委會也并非在三者的關系中居于領導地位，三者之間處于一種既相互斗爭又相互合作的復雜關系中。三者的溝通與合作，不僅能夠滿足社區服務的需要，而且還能形成共同的社區利益，進而使居民產生對社區的依賴感和認同感。為加強三者的溝通與合作，有的社區實行了業主委員會與居委會的交叉任職，使居委會的很多想法能夠及時貫徹，發揮了“業主委員會有錢、物業公司有專業管理、居委會綜觀全局”的優勢。

由上觀之，在社區治理過程中，通過多元社會組織的協同，能夠滿足多樣化的社會服務需求;通過提供多形式的社會參與平臺，能夠促進不同人群的社會化整合。社區治理的目標，就是通過多元主體對社區公共事務的多形式參與，在多元權力格局職責分明而又相互依賴的基礎上整合社區資源，滿足居民需求，維護公共利益，推動社區發展。社區治理在目前形勢下的重要價值在于:在“治理化”的進程中，不斷地培育和壯大社會資本，并通過形式化的治理或政府主導的治理，訓練基層政府或社區中介組織，使社會中的組織和個人學會運用社會協商和談判的形式參與社區公共事務的管理，從而不斷地賦予社區治理以實質性內容。

注釋

①陳周旺:《黨與社會:黨的組織與社區治理》，林尚立主編:《社區民主與治理:案例研究》，社會科學文獻出版社，2003年，第53—55頁。②③［英］吉登斯:《第三條道路:社會民主主義的復興》，北京大學出版社，2000年，第83、86頁。④林尚立主編:《社區民主與治理:案例研究》，社會科學文獻出版社，2003年，第23頁。

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1003—0751(2012)02—0006—04

2011—12—09

任曉春，男，山西大學政治與公共管理學院講師(太原 003006)，吉林大學行政學院博士生(長春 130012)。

責任編輯:淼 霞