集體談判模式的選擇與談判主體制度的構建

● 劉焱白

■責編 王 晶 Tel:010-88383907 E-mail：wjtg17@163.com

一、問題的提出

集體談判從歐美發端以來，已在許多國家成為協調勞動關系最重要的機制。在我國，集體談判制度早已建立但未得廣泛開展，亦未能良性運行，除了體制等方面外，制度缺陷是其主因。這不僅表現在制度設計的粗糙和不具可操作性，還表現在制度的設計沒有很好體察我國國情，無法有效調整我國的集體勞動關系。筆者認為，在我國的集體談判制度設計中存在兩個矛盾：一是集體談判模式與主體制度的矛盾，即一方面確立了以勞資協約自治為基礎的談判模式，而在現有體制下所構建的主體制度與該類型談判模式并不匹配；二是談判模式與政府干預的矛盾，即一方面所設立的談判模式要求勞資雙方能夠協約自治，而基于體制的原因，政府又對集體談判進行全面介入和干預。

實踐中，我國各地近來明顯增多的集體性停工怠工現象表明，現實雖有集體談判的需求，但由于諸多矛盾尚未解決，導致集體談判中主體要么不存在，要么不愿談、不敢談、不能談，以致談判根本無法開展。而且，政府作為集體談判的實際主導者，其角色定位始終不明晰，無所作為或強力干預的情形同時并存，有些地方政府甚至替代了勞資談判主體，直接與企業或勞方進行談判。由此可見，談判主體制度已成為集體談判制度構建中最重要且須首先解決的問題。而要健全談判主體制度，又要觸及政治體制。毋庸諱言，體制事關國家大局，并不會僅僅因為集體談判而做出改變。如何化解現實對談判主體制度重構的強烈需求與現有體制一時難有突破的矛盾？實際上，并非僅有一種集體談判模式可供選擇，我們完全可以從集體談判模式上入手，在現有體制下對集體談判模式進行階段性重構，進而確立符合我國國情的談判主體制度，以便集體談判可以在體制內順利而有效開展。

二、政府主導的分層集體談判模式

經典意義上的集體談判基于勞資雙方的協約自治，要求勞資雙方當事人的地位平等且力量對等，可以在公平的博弈規則下自行協商。但在我國，公權力強行介入了勞動關系的各個層面，對勞動關系作出全方位的調整，當事人協約自治的空間并不大。我國集體談判實踐中，政府的身影是無處不在的。而且，以集體談判為目的的勞資主體組織機構尚不成熟，談判能力還很羸弱?？梢哉f，我國尚不具備開展經典意義上的集體談判的基礎條件。因此，現階段我國的集體談判既不適宜完全依靠政府的強制干預，也不適宜完全放手由勞資雙方協約自治。

因此，作為階段性的制度設計，筆者認為，可以建立政府主導下的分層集體談判模式：一方面，在地區、國家層面或產業、行業層面以及在國有企業中開展的集體談判，應以三方談判模式或多方談判模式來替代勞資雙方談判模式，明確規定集體談判為三方機制的主要功能；另一方面，在企業層面，應在政府主導下由勞資雙方作為談判主體，政府給予勞資雙方足夠的自治空間。

（一）宏觀層面：政府主導下的多方談判模式

1.宏觀層面勞資談判主體缺少談判動力和談判能力

我國產業、行業層面或地區、國家層面的集體談判舉步維艱，個中原因雖然眾多，但關鍵在于，囿于歷史傳統和政治制度等因素的影響，在這些層面上的所謂勞資談判主體，無論是上級工會組織還是雇主組織，無不具有準行政機構屬性，均不是可獨立代表勞資利益的組織。實踐中這些組織即便接受上級政府指派開展集體談判，也大都是為了完成任務而走走過場，很少產生實效性結果，更不可能為了自己所代表集團的利益而抗爭。

2.政府應成為多方集體談判中的重要主體

在我國，政府對集體勞動關系的全面介入是毋庸質疑的事實。而在地區、國家層面或產業、行業層面所進行的集體談判，一般都會對整個社會的和諧穩定和國民經濟的發展有重大影響，為了避免國家陷入社會不穩和經濟困難，政府對于這種集體談判不會放任自流。在現有政治、社會管理體制和主體組織制度不變的情況下，推動產業、行業層面或地區、國家層面的集體談判，不能沒有政府的參與。只有讓政府牽頭，由其全面主持并全程參與談判，才可以充分調動各種社會資源來促成集體談判，也才有可能通過行政手段建立起與集體談判較為適應的勞資主體制度。因此，在這些較為宏觀的層面，以三方或多方談判模式來替代勞資雙方談判模式可能更合乎國情，也更容易實現。在此，“政”、“企”、“勞”三方都作為集體談判的主體。

3.利益相關者也應成為多方集體談判主體

在一些對國計民生有重大影響的國有企業中開展的集體談判，不僅需要政府參與其中，還應包括一些重要的利益相關者，例如醫療、電力、供水、電信、交通控制、石油、銀行、教育、郵政等。這些部門內所進行的有關勞動者工資福利的集體談判，不僅關乎該企業內部的勞資雙方了，同樣也與政府的既定政策以及包括廣大消費者在內的所有利益相關者有關。特別是一些壟斷企業勞動者工資福利的大幅提升，意味著壟斷產品的價格上升，對國民經濟、相關產業、消費者有較大影響。因此，這種集體談判就不僅是勞動者權益問題，也是所有利益相關者的權益問題。既然屬于利益分配問題，當事人和利益相關者都應有參加談判的權利。

4.三方協商機制應具備集體談判的功能

作為國際勞工組織和許多國家政府大力推行的協調勞動關系的三方協商機制，是一種由“政”、“企”、“勞”三方共同研究解決勞動關系方面的重大問題，進行平等協商對話的一個平臺。在這種機制中，“政”、“企”、“勞”三方均保持自己的獨立身份，相互沒有隸屬關系，代表各自基層組織和成員的利益。在宏觀層面上由政府主導下的多方談判模式可以充分利用現有的三方協商機制。其中主要問題就是三方協商機制是否應具有集體談判的功能。筆者認為，通過三方協商機制來處理和協調勞動關系是三方機制的主要功能，而集體談判是勞動關系的重要事項，也是協調勞動關系中所不可回避的重要問題，理應納入到三方協商機制的協商范疇中。

（二）企業層面：政府主導下的勞資雙方談判模式

除了國有企業，在其他性質的企業中，勞資雙方的集體談判在一定程度上具備協約自治的基礎條件。一方面，從企業內部的主體來看，作為可能的集體談判主體的企業和勞動者團體，一般并不依附于政府，也不是準權力機構，而基本上只是作為一個市場主體而存在。雖然企業工會也具有一定政治屬性，是黨領導下的社會政治團體，但企業工會有與職工相同的利益訴求，只要給予制度上的保障和支持，也有代表職工爭取權益的可能性。而企業（雇主）更是獨立的利益主體，只要受到相關制度的約束，企業也具備與勞動者及其組織進行集體談判的基礎條件。因此，企業內部的談判主體基本具備談判資格和能力。

另一方面，從企業外部的制度來看，協約自治型的集體談判需要勞資雙方擁有團結權和集體行動權。在團結權方面，筆者認為，作為產業民主的實驗，政府可以對勞動者的團結權作出一定程度的許可，賦予勞動者一定的結社自由，允許全體職工通過民主選舉方式選出企業工會干部成員，或者允許職工自發組織的團體在一定條件下可以轉化成企業工會，在既有的企業工會與職工自發組織團體在集體談判代表方面發生沖突時，允許企業內部多數職工自己作出選擇。在集體行動方面，筆者認為，如果政府不愿放開，不賦予勞資雙方集體行動的自由，則可以通過構建以政府公權力為主的壓力機制，來替代勞資雙方在集體談判中慣常使用的壓力手段——集體行動，這樣也可以給談判雙方施加談判壓力，以便集體談判可以順利開展。例如，可以采取由勞動部門進行罰款等行政處罰的方式，對拒絕談判的一方施加經濟上壓力。而這種來自政府公權力的壓力是一經申請即可實施的。

三、集體談判主體制度的構建

（一）作為談判主體的政府的角色定位

政府是決定我國集體談判能否有效開展的一個關鍵因素。然而在實踐中，政府對集體談判的全面干預卻是無章可循的。因此，應在立法中明確政府在集體談判的角色，規定政府的地位、權責以及參與的方式和程序等，對政府在集體談判中職責和行為進行必要的規范和約束，使政府在談判中“不缺位”也“不越位”。

1.政府在多方談判模式中的角色定位

政府作為集體談判主體，需要解決其與產業、行業層面或地區、國家層面的工會、雇主組織三者間關系的問題。一方面，作為具有管理職責的政府具備一定權威，有權對作為相對人的工會和雇主組織進行行政管理。在集體談判中，政府擁有巨大的資源，可以為多方談判的開展提供各種基礎條件，甚至可以通過行政命令的方式督促其他各方參加集體談判。另一方面，由于政府與工會和雇主組織在行政體制上并不相互隸屬，在集體談判中也不存在上下級的管理關系，而各自都是相對獨立的，政府可以成為集體談判的獨立參與者，在集體談判中作為平衡勞資雙方的一支重要力量。

那么，政府作為集體談判的參與者，如何才能保證其在集體談判中不因為某些特別的利益關系而有所偏頗，或者如何確保不是政府單決而是三方協商共決。筆者認為，這個問題并不是根本性立法問題，而是技術性立法問題，完全可以通過設計一些具體的制度予以解決，將對政府在集體談判的具體要求制度化，有效約束政府的集體談判行為。另外，在跨地區的集體談判中，還牽涉到勞動力輸出地政府和輸入地政府的各種利益關系，需要協調各地政府在集體談判中不同的利益訴求。

2.政府在企業集體談判中的角色定位

政府在勞資雙方談判機制中的角色，是作為主導者還是協助者，這也是一個重要的問題。筆者認為，政府無須也無法參加所有的企業內部的集體談判，不可能對所有的企業集體談判進行全程跟蹤、指導、督促、協調甚至直接參與協商，就如同政府不可能對所有市場交易都關注并加以干預一樣。因此，在企業層面的集體談判中，政府只應作為談判的平臺提供者、督促者、指導者、調停者、爭議解決者，或者其角色職能應當更少些，政府只應作為集體談判爭議的調停者和爭議解決者，只充當集體談判救火員的角色。也就是說，政府對企業內部集體談判的干預應盡可能減少，賦予勞資談判主體較大的自治空間。

（二）構建以集體談判為導向的勞方主體

勞方談判主體一般以工會為其代表。工會作為工人的社團組織，其主要功能應是集體談判，但我國工會的談判功能卻有逐漸喪失之虞。因此，應建立以集體談判為導向的工會體制。

1.上級工會和企業工會的分層運作

對于工會，許多人一般都籠統地認為工會的行政化以及獨立性不強，沒有區別上級工會和企業工會在現實中的差異。其實，受多種因素影響，我國上級工會與基層（企業）工會間早已出現“斷裂”情形：不同層面工會的屬性、地位、結構、主要職能、利益代表、力量來源、運作模式等都有所不同。例如，上級工會的行政化屬性較強，而企業工會行政化屬性明顯不強；上級工會對于黨政的獨立性不強，而企業工會對于黨政的獨立性較強；上級工會其主要職能政治化，而企業工會其主要職能政治色彩不濃；上級工會其運作模式主要依靠行政指令，而企業工會其運作模式主要依靠企業和職工，等等。所以，應當對企業工會和上級工會作不同的對待，確立“政府主導、分層改革”的階段性工會改革思路：在上級工會或產業、行業工會以及國有企業工會層面，可以確立以三方集體談判為目的并按照政治模式運作的工會體制；而在企業工會層面，可以確立以勞資集體談判為目的并按照自治模式運作的工會體制。

2.增強工會的獨立性和代表性

在我國，上級工會運作受到政府指令的制約，無法完全代表職工利益，還要兼顧國家和企業的利益。所以，應當通過立法確定上級工會更多的談判職權，使得上級工會獨立參與集體談判能夠制度化，并規定相應的義務和責任，對拒不履行相應職責的工會及其領導予以懲戒。通過上級工會參與集體談判這種制度建設，進而確保上級工會能真正代表該地區廣大職工的利益。

在我國，企業工會是企業的隸屬，其成員和運作的物質條件為企業所控制，相對于企業而言，企業工會的獨立性不強，經常不敢或不能與企業開展集體談判。因此，應規定強化企業工會獨立性的舉措，禁止企業對工會的運作進行支配，禁止企業給予工會經濟資助，建立工會經費來源的會員繳納與政府撥款相結合的機制，建立與企業脫離經濟依附關系的職業化工會干部隊伍。同時，企業工會應當賦予職工更多的自主選擇權，在上級工會的主導下，由全體職工民主選舉企業工會的主席及其委員，增強企業工會的代表性。在一定條件下，上級工會應允許將職工自發組織轉變為可以參與集體談判的企業工會組織。

3.構建必要的工會談判的激勵和約束機制

任何制度如果沒有設計相應的激勵和約束機制，都將流于形式。為了有效激發工會開展集體談判的內在動力和要求，同時也有效約束工會的行為，應當區分不同層面的工會分別進行規定。對于上級工會，應當按照政治模式來進行制度設計，預先規定一些必要的啟動條件，條件具備時上級工會必須按照法律規定或政府指令開展集體談判。對于切實履行者，應當由政府進行行政獎勵。而對于沒有很好履行者，則由政府進行行政處分。對于企業工會，應當按照市場模式來進行制度設計，在一定比例職工提出要求后，企業工會必須開展集體談判。如果企業工會沒有啟動集體談判，則職工可以另行選舉工會領導成員。當然，對于集體談判中的不正當行為，也應當建立相應的責任體系來予以規范。

（三）構建以集體談判為導向的資方主體

企業（雇主）和雇主組織雖然都是集體談判的主體，但兩者相去甚遠。企業（雇主）作為一個經濟性組織，有著自己獨立的利益代表機制和表達機制。因此，作為一個具備獨立性和代表性的談判主體參與集體談判是沒有什么問題的。然而，在我國，作為企業（雇主）為維護自身利益和協同發展而自主建立的自律性中介性組織，由企業自發自主建立的雇主組織尚不多見，而大多數雇主組織是屬于政府機構主管的職能部門，行政色彩非常濃厚。由于這些雇主組織行政官僚化傾向嚴重，是典型的功能性組織而非利益性組織，并不是廣大企業（雇主）推舉出來的，在代表性方面大打折扣，相對于企業（雇主），雇主組織其利益代表性、獨立性都不強，其談判主體意識薄弱。在這一點上，雇主組織與上級工會類似。

由此可見，要構建以集體談判為導向的雇主組織，必須增強雇主組織的獨立性和代表性，并提高其集體談判的能力。首先，針對我國各級企業聯合會、企業家協會、行業協會及各類商會等組織具有較強的行政屬性問題，應盡快去除這些雇主組織的官方色彩，使其回歸自律性民間組織的本色上。當然，雇主組織的發育成長除市場培育外，政府的扶持也是不可或缺的。政府應加大政策引導，適當給予財政資金支持。其次，針對我國存在企聯、工商聯、企業家協會等多重雇主組織問題，可以通過組織雇主進行內部投票甄選、決策程序等民主機制，選擇最能也愿意代表雇主利益的組織。這種多個雇主組織的統合方式同時也是一種有效的激勵約束機制，即得到多數雇主認同并在集體談判中代表雇主和維護雇主權益的組織，有權吸納和保有更多成員，也有權為其成員提供更多其他的服務。而無法得到雇主認可的組織，將不得不退出市場。再次，需要提高雇主組織的談判能力。這就需要政府開展雇主組織的談判能力培訓，使其有能力尋找和分析各方面的社會經濟數據的能力，有能力處理集體談判的可能出現的各種問題，確保雇主組織有能力代表自身利益。最后，不管雇主還是雇主組織，都可能因所有制、對社會經濟的影響力、跨區域的范圍、內部結構、組織方式等方面的差異而致其在集體談判中的立場和利益訴求不一樣。因此，有必要對不同層面的雇主或雇主組織的談判權利義務分別予以規范和保障。

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7.游正林：《60年來中國工會的三次大改革》，載《社會學研究》,2010年第4期。

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