非均衡條件下的人力資源市場公共服務道路

● 許華堯 王潤澤 王擁軍

人力資源市場的均衡狀態指人力資源市場中各要素所處的力量相當、相對穩定、合理變動的狀態。然而，目前，我國的人力資源市場具有非均衡特征。在非均衡條件下，政府所屬人力資源服務機構是走市場化道路，還是走公共服務道路？近十年來，這個問題一直是關系到人力資源市場發展和政府所屬人力資源服務機構發展的核心問題。

一、人力資源市場的非均衡特征

人力資源市場是以人力資源價格為基礎的人力資源供給方與需求方之間的交換關系，它涉及四個方面，即市場要素（勞動力的供給、勞動力的需求和勞動力的價格）、市場媒介（現場場地、互聯網絡、電話網絡、平面媒體等）、市場承辦方（政府事業單位、非營利性機構或公司）和市場監管方（政府機構、行業協會或工會組織）。均衡的人力資源市場表現在用人單位和勞動者能夠自由、公平和平等地參與人力資源市場的配置活動，這有利于優化資源配置效率、實現同工同酬、充分就業和公平就業。然而，在目前的人力資源市場范疇中存在著嚴重的非均衡特征，具體表現在以下方面：

1．供求關系的非均衡。突出表現是人力資源供給總量龐大，供求矛盾和結構性矛盾明顯，城鎮新成長勞動力特別是高校畢業生和農村富余勞動力和就業問題突出。2009-2012年間，全國高校畢業生每年都在600萬人以上，初次就業率大約是70%，每年都有100多萬應屆畢業生找不到合適的就業崗位。

2．年齡結構的非均衡。在2010年全國人口普查數據中，我國人口勞動力年齡結構變化迅速，特別引人注目。大陸人口年齡結構變化迅速0-14歲人口約2.2億，占16.60%；15-59歲人口約9.4億，占70.14%；60歲及以上人口約1.8億，占13.26%，其中65歲及以上人口約1.2億，占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，0-14歲人口的比重下降6.29個百分點，其他年齡段的分別上升了3.36、2.93和1.91個百分點。1990年到2000年十年間年均增長率是1.07%，而2000年到2010年只有0.57%，而且這種趨勢將會加劇。據推算從2015年左右開始，“人口紅利”逐漸減退甚至消失，勞動力成本上升成為必然趨勢，用人需求與市場供應的短缺矛盾將越來越突出。

3．收入分配的非均衡。集中表現在城鄉之間、地區之間、行業之間和居民之間的收入差距不斷擴大，貧富差距越來越明顯。我國城鄉居民收入差距1990年、1995年、2000年和2010年分別為2.2:1、2.71:1、2.79:1和3.23:1，成為世界上城鄉收入差距最大的國家之一。其他較突出的不平衡如區域間居民收入差距、壟斷部門和競爭部門之間的工資差距以及因財產分布的不平等而引起的收入差也在明顯擴大且有持續擴大的趨勢。

4．勞動關系的非均衡。當前我國勞動關系總體上是好的，非均衡主要體現在用人單位與勞動者博弈過程中雙方力量與權益的不對稱，強單位弱勞動現象突出。這反映了勞動力市場體制的不完善、用人單位單邊化現象、勞動者的天然弱勢地位、工會組織作用的勢微、契約虛化缺乏約束力、勞動關系雙方缺乏真正的市場博弈和討價還價機制以及政府監管不到位。

5．市場效力的非均衡。由于公務員、事業單位工作人員和企業工作人員之間管理機制不一樣,社會保障制度不統一;全民所有制事業單位專業技術人員與管理人員的辭退、辭職的暫行規定與公務員辭職、辭退的暫行規定的不完善，影響了國家機關與事業單位人員的出口，這些都導致了人力資源市場機制的效力難以有效發揮。

人力資源市場非均衡特征的實質是人力資源市場發育和配套措施不夠完善，其直接后果是人才配置失當、使用不足、配置失位錯位、結構性短缺嚴重、失業現象加劇，人才庸散和浪費現象嚴重。

二、兩種人力資源市場均衡化理論

在改變人力資源市場非均衡特征的過程中，有以下兩種觀念值得我們關注。

1．完全自由市場理論

完全自由市場理論主張讓市場擔負起人力資源配置的責任，通過市場機制完全解決就業和發展問題。這種理論認為，所有失業都是自愿失業，自由的就業市場可以解決失業問題；只要失業者將自己的標準降到足夠低，他們就總能夠找到工作，同樣，雇主如果能夠降低標準，也總能夠找到工作者。

1998年我國提出了“勞動者自主就業,市場調節就業,政府促進就業”的就業方針，市場配置機制開始影響和推動人力資源的流動和配置。“讓市場對人力資源配置起基礎性作用”就是勞動者主要通過人力資源市場獲得就業機會，用人單位主要通過人力資源市場配置勞動者。自主擇業、自主選任、公開選拔和公開招聘都是人力資源市場化配置的具體表現，民營企業和外資企業是通過市場來選聘人才的，黨政機關、事業單位和國有企業中新錄用的工作人員也主要是通過市場機制選拔的。人力資源的市場配置機制有利于海量人力資源信息的處理，有利于提高人力資源就業機會的均等性，促進人力資源的公平就業，防止“公共權力尋租”現象。

然而，始于2008年的金融危機告訴我們，完全依靠市場機制難以解決公平和效率問題，無法完全解決就業問題。完全自由市場理想狀態的實現需要諸多因素充分和均衡到位,但目前的人力資源市場非均衡特征突出。這些因素常常使人力資源市場供求雙方的交換關系難以平等、透明和公正，很難實現充分就業。實踐證明，完全依靠市場手段解決社會服務問題往往出現“市場失靈”，其后果就是“就業難、就業貴。”

2．人力資源市場公共服務理論

2010年度諾貝爾經濟學獎獲得者，戴蒙德、迪薩里迪斯和莫滕森駁斥了完全自由市場理論，剖析了就業市場之所以失靈或低效的原因，為我們更好地理解就業市場的運作機制、社會保障以及就業公共服務機制提供了理論架構。在市場中，雇主和勞動力經常需要時間和資源找到對方，存在巨大的風險和成本，他們在相互尋覓的“摩擦”過程中讓市場變得失效或低效,由此引發了失業和職位空缺的同時存在。

可見，就業市場不能完全靠自由市場來解決失業問題，就業市場的主辦方也不應都是營利機構,強化人力資源市場公共服務要成為政府的重要責任，其核心就是強調對人力資源市場的公共服務。具體地說，通過建設統一規范的人力資源市場，提高市場信息透明度，促進市場效能;構建公共就業服務平臺，彌補市場缺陷的職責，防止就業歧視，確保市場公平，降低就業市場中的風險和成本。

三、人力資源市場公共服務道路的基本思路

在一個建設人力資源市場公共服務平臺體系內，構建統一規范市場和強化公共服務是統籌解決就業問題的兩個著重點。建設人力資源市場公共服務平臺的目標就是通過提供公共就業服務，增進市場的發育水平，提高市場的功能水平，維護市場正常運行，調控信息不透明和就業歧視現象，促進各類人力資源，特別是弱勢群體，獲得有效的就業機會，促進各類人力資源的合理和優化配置。人力資源市場公共服務機構是政府舉辦的，為勞動者提供公益性就業服務的主要載體。

1．建立統一規范的人力資源市場

首先是建立統一規范的人力資源市場。“統一規范”一是統一人力資源市場網絡，建立勞動者或用人單位可以便捷自由地選擇自己喜歡的用人單位或勞動者的“大市場”；二是統一政策，就是針對用人單位、勞動者和人力資源市場承辦機構的管理法規和監督方式的統一，建立覆蓋公務員、事業單位工作人員和企業工作人員的統一的社會保障制度，促進人力資源市場主體平等到位；三是政府部門所屬的人力資源市場承辦機構的目標責任和運營方式的統一規范。用人力資源市場來整合人才市場和勞動力市場，有利于打破身份管理和條塊管理等具有計劃經濟性質的體制障礙。人力資源市場和公共服務的融通可以產生耦合效果，公共服務能使人力資源市場的效能更好地發揮，人力資源市場能使公共服務更公平、更普遍。

2．發揮公共就業服務的支撐和引領作用

公共就業服務是政府調控市場和促進就業的重要手段，起著支撐和引領經濟社會發展的重要作用。必須堅持讓人力資源市場在配置人才方面起基礎性作用，大力發展公共就業服務，建立健全公共就業服務體系，強調公共就業服務的針對性、公正性和有效性。

“針對性”就是對一些困難群體采取因地制宜的服務，例如為殘疾人、就業困難高校畢業生和其他弱勢群體提供就業援助、創業幫助和職業指導服，。促進下崗待業人員、農村勞動力和高校畢業生就業。“公正性”就是公共就業服務在實現其目的的過程中要對所有服務對象“一視同仁”，以體現人力資源市場的平等參與權。“有效性”就是由公共就業服務平臺收集、整理崗位信息在網上發布，對上網求職的各類人才提供就業政策咨詢、職業指導和就業信息等就業服務，針對不同時期的重點群體提供專門的就業服務，促使勞動者和用人單位的求職、招聘成本回歸到合理水平。

3．發揮公共就業服務機構的主渠道作用

在就業公共服務中，政府主要負責宏觀管理和保障，是公共服務的規劃者、支持者和管理者。公共就業服務是政府的一項重要職能，是實現人力資源市場配置的重要支撐和保障。

提供公共就業服務的主要載體是政府設立的公共就業服務機構。這些機構是國家為了社會公益目的，以向社會提供人力資源公共服務為主要職責，以提供非營利性人力資源服務為主要內容，以實現社會效益和人才效益為根本目標的事業單位。其職能應為幫助和促進各類群體（特別是高校畢業生和其他就業困難者）的就業，負責市場供求信息的收集、統計、分析、發布工作，開展人力資源政策法規宣傳和咨詢服務，組織本地區緊缺急需人才的引進，農村人才資源開發及相關服務，流動人員人事檔案管理及相關社會保障服務。

4．人力資源市場公共服務與人力資源市場的有機結合

公共就業服務與人力資源市場機制的發揮必須相互依托、雙管齊下。僅靠自發的人力資源市場，既會提高就業成本，也不能有效地解決困難群體的就業問題。而僅靠公共就業服務也難以徹底解決人力資源就業問題，因為需要就業的人群龐大、政府的信息服務能力有限、可開發的公共就業崗位有限等。所以，必須建立統一規范的人力資源市場服務體系，促進人力資源市場主體能享受合理和均等的服務；建立有效的市場監管和市場運行機制，促進人力資源市場主體能夠通過市場實現公平和優化的配置。

人力資源市場公共服務道路的發展思路是通過重點提高人力資源公共就業服務機構的效率和效能，實現建立和完善政府所屬的、人力資源信息網和人力資源集散基地的目標。一是崗位拓展，提高這些崗位的透明性、易得性和公平性。拓展產業就業崗位，創造更多智力密集型就業機會；拓展企業就業崗位、拓展科研項目就業崗位、開發基層就業崗位。二是全面推進公共就業服務信息化建設，統一規劃，整體推進，建立健全以覆蓋城鄉的公共就業服務信息網絡，實現信息聯網和業務經辦信息化，實現崗位供給和需求信息庫整合、信息網聯接和資源共享；三是建立健全公共就業服務信息服務制度，加強公共就業信息的收集、匯總和發布，并以此為基礎，擴展就業信息覆蓋范圍，為社會提供更多更廣的人力資源市場信息；四是勝任能力拓展，提高各類人力資源的崗位勝任力。高校加強實踐教學和職業資格培訓，推動見習、實習，提高畢業生崗位勝任力；加強創業教育和培訓，提高創業意識和能力。五是組織專家開展就業政策咨詢和職業指導活動，通過舉辦高校畢業生就業服務周、就業服務月等系列專項活動，落實相關扶持政策，加強就業服務和就業援助。六是加強社會保障水平，保障各類人力資源的生存權和發展權。規范和落實各類社會保險制度，完善人事檔案管理制度，完善就業和創業扶持政策。