正視挑戰直面改革——從當前貫徹落實科學發展觀面臨的障礙說起

□文/黃勇潘毅剛錢陳

正視挑戰直面改革
——從當前貫徹落實科學發展觀面臨的障礙說起

□文/黃勇潘毅剛錢陳

要在千頭萬緒的工作中，真正實現科學發展觀的“知行合一”，其最為根本的一點就是要深化改革，建立起內生的科學發展的體制機制

科學發展觀是對黨的三代中央領導集體關于發展的重要思想的繼承和發展，是對改革開放實踐的經驗總結。自黨的十六屆三中全會提出科學發展觀以來，全國組織開展了一系列的實踐活動，取得了一定的成效。但其實際效果與預期相比，仍然存在較大的落差。我們認為，主要原因是當前貫徹落實科學發展觀還面臨思想認識、體制政策等方面的一些深層次障礙和問題。

在觀念上，認識偏差嚴重阻礙科學發展觀的貫徹落實。在發展觀念方面比較突出、又根深蒂固的有“三個至上”：一是“GDP至上”。雖然在理論上大家都已認識到要實現科學發展，不能“唯GDP論英雄”，但在實際行動中，一些地方仍然緊盯著GDP不放，唯恐本地的GDP比別人少了、增長比別人慢了；有的地方為了追求GDP高速增長，不惜付出環境污染、生態破壞的沉重代價；個別領導干部甚至在統計數字上動腦筋、做文章。這種盲目的GDP崇拜，連外商都有句戲言：“我們帶走利潤，把GDP留給中國。”二是“短期目標至上”。或許與我們的干部晉升機制有關，有的領導干部對待工作靜不下心、沉不住氣，心浮氣燥、急功近利，熱衷于做能盡快見效的事情，不愿做“前人栽樹，后人乘涼”的事情，總是想著如何在最短的時間、最快的速度做出成績，以博得上級的關注和提拔。有的領導干部為追求在任期內快出政績、早出政績，不惜大舉征地賣地，不惜大筆舉債欠債，盲目鋪攤子、急于上項目。這一方面導致征地拆遷等社會矛盾激化，另一方面也造成政府負債水平不斷上升，給地方經濟社會長遠發展埋下了風險和隱患。三是“形象工程至上”。有的領導干部抓工作注重表象、不究其里，注重面子、不究其實，或是為了彰顯政績得到上級的贊賞，或是為了裝點門面應付上級檢查，或是出于好面子搞攀比的心態，往往不顧地方財力是否允許、也不管對地方百姓是否有益，熱衷于搞一些抓人眼球的形象工程，比如，大廣場、大公園和所謂的標志性建筑，還有在公路沿線搞示范村、示范田、示范園等等，表面上搞得光鮮亮麗，實際卻是勞民傷財。

在體制上，尚未真正建立貫徹落實科學發展觀的內生激勵機制。主要反映在三個方面：一是資源要素定價市場化程度低，不能反映其稀缺性。由于資源要素市場化改革滯后以及行政性配置傾向加強，市場價格往往難以有效反映要素的供求關系。特別是，近些年來投機、尋租現象增多，企業熱衷于地產、金融，而逐漸脫離實體經濟，很大程度上也是因為在土地、資金的配置上沒有有效反映出應有成本。比如，在土地配置上，由于土地的保有成本遠低于其增值收益，導致企業對土地的饑渴和粗放利用的趨勢難以遏制，地價和房價高居不下。在資金配置上，由于金融利率市場化不足和存貸利差過大，一方面銀行大量擠占了實體經濟的企業利潤，另一方面國有企業尤其是央企占有大量低息貸款，而大量民營小微企業卻難以融到資。這些問題，既助推了市場的不合理發展，助長了企業投機行為，也阻礙了產業的升級。二是收入分配不合理，導致社會矛盾加劇和需求結構失衡。集中體現在勞動所得在國民收入中的比例不斷下滑，資本所得比重上升過快，國家、企業和居民的收入分配比例關系失調。比如，在勞資分配上，更加重資輕勞；在行業分配上，更加向壟斷行業傾斜；在二次調節上，未凸顯公平。這不僅導致個人消費需求難以合理增長，內需啟動乏力，而且也將進一步累積社會不安定不穩定因素，激化社會矛盾。三是中央與地方事權財力不匹配，一定程度上扭曲了地方政府行為。目前我國事權和財力的配置機制主要是財力相對向中央集中，事權向基層分散，大量的具體支出責任主要落在地方基層政府，而基層政府可支配財力少。這種權責關系，加大了地方財政收支平衡的壓力，使得地方政府不得不通過加快土地出讓等行為來拓展預算外收入來源。即使是沿海一些稅收收入充足的發達地區也概莫例外。中央與地方的事權與財力的不匹配，既是地方政府行為扭曲的重要根源，也一定程度上損害了地方落實科學發展觀的積極性和主動性，不利于可持續發展。

在政策上，從制訂到執行各個環節還缺乏貫徹落實科學發展觀的強力支撐。一是政策體系不夠完善。雖然我們每年都有大量的政策出臺，由于決策者政策偏好不同，有些領域政策較為密集，甚至在一定程度上出現過度創新的現象；而另一些領域政策缺失，或者政策規定較為原則，缺乏可操作性。當前來看，招商引資政策、考核獎勵政策等很多很具體，而社會政策、環保政策等則相形見絀。二是政策制定不夠科學。由于我國以政府部門為主的政策制訂模式，往往容易使政策制定變成了維護部門利益和權力的手段，在進一步強化其行政壟斷力量的同時，也容易導致政出多門，政策之間缺乏銜接和配套。有的政策制訂過程缺少深入的調查研究，在辦公室里“閉門造車”，與實際情況大相徑庭。三是政策執行不夠到位。“上有政策、下有對策”，這是對目前政策執行狀況的真實寫照。一些政策在實際執行過程中，一旦與地方或部門利益相沖突時，就會出現不執行或有選擇地執行的情況，甚至還有的會附加上一些為地方或部門謀利的“土政策”，導致政策執行不到位的情況。比如，2010年國務院出臺的促進民營經濟發展的“新非公36條”，由于影響到大量行政性壟斷行業部門的利益，到目前為止，還難以真正落實，制約民營經濟發展的“玻璃門”、“彈簧門”仍然難以破除。四是政策效果缺乏評估。政策評估本來是政策體系中的一個必要環節，但目前大部分政策基本上是沒有這一環節的，即便有也是部門自我評估為主，缺乏科學公開民主的政策評估機制，更不要說政策實行過程中的責任追究機制。這往往導致很多政策難以達到預期目標，政策難以得到及時的修正完善，甚至出現過時的政策還在繼續執行等問題。

上述觀念、體制和政策三方面的問題，在實踐中往往是相互交織、相互影響的，但歸結到一條就是貫徹落實科學發展觀還難以做到“知行合一”。要在千頭萬緒的工作中，真正實現科學發展觀的“知行合一”，其最為根本的一點就是要深化改革，建立起內生的科學發展的體制機制。只有抓住了這一點，才是真正找到了落實科學發展觀的第一推動力。正如上世紀70年代末，正是緊緊抓住了市場化改革這一關鍵點，緊緊扭住農村聯產承包和對企業放權讓利這樣的制度改革的“牛鼻子”，才開啟了我國新一輪快速發展的黃金時代。因此，當前要以更強的緊迫感、更大的決心和勇氣，深入推進改革創新，尤其是要抓住“收入分配”和“資源配置”這兩個關鍵點，加快建立落實科學發展的內生機制，自覺、自發地把科學發展觀落到實處。

在收入分配方面，要著力抓好“一減兩提高”，即減稅減費和提高勞動所得、提高社保水平。諾貝爾經濟學家費雪有句名言：收入是一連串的事件。收入水平和分配結構決定了經濟發展的層次和持續性。目前階段而言，加快收入分配體制改革是實現我國經濟可持續增長的治本之策。加快調整收入分配格局，對發展至少有兩方面的好處：一方面通過減稅減費，減輕了企業負擔，降低了創業門檻，有利于解決我國的就業問題，同時也能讓企業有更大的空間進行創新，促進經濟的可持續增長；另一方面，勞動所得和社保水平的提高有利于勞動者素質的提升，對擴大內需、產業結構升級都有促進和支撐作用，改變當前過多的依靠低成本勞動力推動經濟增長的模式，倒逼企業更多的依靠技術創新和人力資本的增值來提高生產效率。總之，“一減”和“兩提”的目的就是要通過提高勞動所得水平來改善一次分配的效率，通過減稅費、提高社保水平來平衡分配過度向資本傾斜的局面，進一步體現二次分配的公平性。具體而言：

“一減”就是要減稅減費。要在結構性減稅政策的基礎上，進一步加快財稅體制改革的力度，探索用通盤配套改革來改進稅制，重點削減征稅項目、降低征稅水平，加快調整消費稅征收范圍、稅率結構和征稅環節，保持合理稅負水平，完善支持小型微型企業和個體工商戶發展的各項稅收優惠政策，有效落實支持企業創新支持政策，著力解決企業承擔過高非稅費用成本的問題，降低創業創新成本，用科學的稅收制度來實現公平、鼓勵創新、穩定經濟。

“兩提高”就是要提高勞動所得、提高社保水平。（1）提高勞動所得。要處理好效率和公平的關系，進一步加大收入分配制度改革的力度。建議加快制定實施《收入分配體制改革的總體方案》，積極穩妥擴大工資集體協商覆蓋范圍，加強對部分行業工資總額和工資水平的雙重調控，進一步規范國有企業、國有控股金融機構負責人薪酬管理，縮小行業間工資水平差距，按照“調高、擴中、托低”的思路，不斷增加中低收入群體勞動所得，提高中等收入階層群體的比重。（2）提高社保水平。在進一步健全覆蓋城鄉居民包括養老、失業、醫療、低保等內容的社會保障體系的基礎上，加強全國層面的統籌，建立全民統一、平等的社會保障體系。完善社保資金的保值增值的渠道和手段，加大財政對社保投入的支出；推進社會事業改革，鼓勵支持民間資本進入教育、醫療等社會事業領域，提高社會保障供給水平；探索利用國有企業利潤增長做大做實社保基金的聯動發展體制，并尋找妥善投資途徑，不斷提高可持續的社會保障水平。

在資源配置方面，要著力抓“一改兩調整”，即資源要素定價市場化改革和調整政府職能、調整中央和地方的事權與財力關系。資源要素配置是經濟發展方式轉變的核心問題。資源要素配置主要受市場和政府兩方面力量的影響。目前，我國的資源配置市場力量發揮作用不足，政府配置資源的權力過大，介入資源配置也過深。因此，提高資源配置效率的就必須兩手抓：一手抓市場化的改革，不斷提高市場配置資源的基礎性作用；一手抓政府自身的改革，理清市場和政府職能的界限，通過進一步簡政放權，提高行政效率，提升政府信用，為發揮市場配置資源的基礎性作用提供充分保障。具體而言：

“一改”就是要深化資源要素定價市場化改革。全面深化資源稅改革，擴大從價計征范圍。重點考慮推進水、電、天然氣、成品油等重要資源產品的價格改革；探索開征土地保有稅等資源稅，擴大排污權交易等環境稅實施范圍；推進利率市場化改革，更多的運用市場、價格的手段，引導資源、資金向有利于生產力提高的方向配置，改變扭曲的資源要素定價。

“兩調整”就是要調整政府職能、調整中央和地方的事權與財力關系。（1）調整政府職能。建議重點在“減少職能、轉變職能、下放職能”三個方面有所突破。“減少職能”就是要合理削減政府管理的事項，加強政府運作的成本約束，堅定推進大部門制改革，深化行政審批制度改革，縮減部門規模、優化部門結構，不斷提高政府服務質量和辦事效率。“轉變職能”就是要建立健全促進科學發展的領導干部考核評價機制，加快政府的角色轉變，轉變為市場規則和社會制度的設計者和監管者，把政府公共資源配置從一般的經濟建設領域為主，更多地轉向社會建設和生態文明建設等領域；從注重物資資本投入，轉向注重人力資源開發和技術創新上來。“下放職能”就是要進一步科學劃分界定中央、省、市縣之間的行政職能，加快對不必要進行集中的管理職能的下放。對于需要差別化對待的事，適度放權，分類指導；對于地方有能力做好的事，無為而治，因地制宜；對于市場經濟能解決好的事，放開搞活，宏觀調控；對于社會中介組織可以處理好的事，行政讓權，規范行為。（2）調整中央和地方的事權與財力關系。事權與財力的不匹配，既影響中央政策的落實，也一定程度扭曲地方政府行為。在調整政府職能的基礎上，建議進一步理順中央與地方及地方各級政府間財政分配關系，更好地調動中央和地方兩個積極性，加快探索既有利于中央和省級政府層面統籌，也有利于地方又好又快發展的財稅分配機制，規范垂直管理部門和地方政府的關系，完善縣級基本財力保障機制，有效保障地方民生改善、技術創新、公共服務等方面的支出，實現地方政府權責利的對等，不斷提高地方財政收支平衡能力。

浙江省發展和改革委員會/浙江省發展規劃研究院）