公民圖像：基本權利立法保障的返視、反思與展望*——紀念我國1982年憲法頒布30年

胡正昌 李云霖

（湖南科技大學法學院，湖南湘潭411201）

不同的社會有關于人的不同圖像，以人的圖像為基礎的法律便表現出不同的特征，法律于是呈現出隨人類社會歷史類型的變化而發展的現象。我國憲法對公民圖像的反映，大致可分為三個階段：突出政治性、兼顧社會性階段，降低政治性、提升社會性階段，弱化政治性、突出社會性且關注自然性階段。上述公民圖像反映在基本權利的規定中，展示了基本權利立法保障的進步與缺失，同時也昭示著基本權利立法保障的文化價值與發展方向：樹立現代基本權利理念，完善憲法基本權利種類；加強基本權利立法以便有法可依；以憲法價值指導法律對基本權利的保障與限制；著眼于基本權利的價值，拓寬公民權利保障渠道。

一、憲法中公民圖像的發展

拉德布魯赫在《法律中的人》一文中指出，一個法律時代的風格,重要的莫過于對人的看法,它決定著法的發展方向。基于對人的圖像理解，即無身份自由人、經濟人、社會人，他劃分了法發展的三個階段：民俗法、官吏法與社會法。1雖然拉德布魯赫關于法的發展的三個階段值得推敲，但他認為對人的看法會影響法的內容與發展卻是不爭的事實。亞里士多德基于“人是城邦的動物”而追求的良法論，奧古斯丁基于敗壞的人性而倡導的法律四分法，洛克基于自然狀態所得出的契約法觀念，邊沁基于功利主義的立法原理，韋伯基于理性的法律“可計算性”論斷，富勒基于人的理性與社會性發展出的“法律是最低的道德”論，都表明對人的認識——即人的圖像——深深影響權利與義務這一法律的基本內容。公民是我國憲法關系的基本主體，關于公民的圖像決定了憲法中基本權利的內容，同時也引領基本權利的發展。突出政治性、兼顧社會性階段（1954年至1981年），降低政治性、提升社會性階段（1982年至2003年），弱化政治性、突出社會性且關注自然性階段（2004年以后）是我國憲法中公民圖像發展的三個階段。

（一）突出政治性、兼顧社會性的公民圖像階段

1954年憲法是在經過革命洗禮的新政權適應社會主義改造迅速推進的過程中頒布的，革命經驗中的政治性自然滲透在公民圖像中。公民是憲法關系的基本主體，突出政治性的特點自然也滲透在本身就富含政治性的憲法中。具體而言：首先，關于政治性的憲法概念，翻閱當時憲法書籍中關于“憲法”的定義，主要是將憲法表述為“階級對比關系的集中體現”、“反映了統治階級對被統治階級的經濟統治與政治統治”等。2公民是憲法關系最重要的基本主體，關于公民的圖像必然直接或間接地作用于憲法的概念；其次，關于分裂的公民群體。基于“法是以立法形式規定的表現統治階級意志的行為規則和為國家政權所認可的風俗習慣和公共生活規則的總和”的主流觀點，公民在憲法中被分裂為統治階級與被統治階級兩種相互對抗、善惡分明的形象，“人民”與“敵人”的二元劃分在憲法中表述為“人民”及其相對應的“反革命分子”、“賣國賊”、“人民公敵”、“內外敵人”等。在人民內部，也劃分為不同的階級，除核心的工農階級之外，還有屬于“統一戰線”的勞動者、愛國者等；最后，關于富有政治性的憲法行為，憲法行為是人們所實施的、能夠發生憲法上的效力、產生特定憲法效果的行為，因而一般是中性的表達。但出于政治性的需要，憲法行為富于政治性與革命性。如，1954年憲法序言中連續出現“斗爭”、“反對”、“鎮壓”、“消滅”等極具政治性的表述，其中“斗爭”用了3次，“反對”出現了5次。3雖然在這一階段突出公民圖像中的政治性，但是基本權利體系中的政治性基本權利的法律規定很不完善，更談不上發達。公民行使政治權利固然有自覺的成分，但是國家動員的痕跡非常明顯，甚至與政治斗爭需要有緊密的聯系。

馬克思主義認為“人的本質不是單個人所固有的抽象物,在其現實性上,它是一切社會關系的總和”，4因此憲法在強調政治性的同時，自然會兼顧公民的社會性。其一，強調公民的集體性。“人民”一詞的含義就是在集體意義上的使用。憲法除單獨使用“人民”一詞外，在任何國家機構之前冠以“人民”一詞也是如此，以致1954年憲法中的“人民”出現269次之多。其二，強調公民經濟上的集體性。權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發展，因此，雖然憲法中規定了國家所有制、合作社所有制、個體勞動者所有制與資本家所有制四種經濟形式，但是明確提出公民經濟上的集體性發展方向，即優先發展國營經濟，以發展生產合作制來改造個體農業和個體手工業，逐步以全民所有制代替資本家所有制，以經濟上的所有制形式來強化公民的集體性。其三，模糊公民的定位。憲法中有公民的概念，卻沒有關于公民認定的資格和條件；憲法中雖然有公民的基本權利規范，但沒有行使基本權利的主體規定。在模糊的公民圖像中隱現集體主義的傾向。

（二）降低政治性、提升社會性的公民圖像階段

隨著以經濟建設為中心路線的確立，階級斗爭中所必需的政治性在經濟中已無舉足輕重的地位；社會國的理念與經濟上的公有制的絕對重心地位需要社會性觀念做支撐。基于此，國家對公民圖像做出了新的定位：降低政治性、提升社會性。該公民圖像在1982年憲法中有充分的體現。第一，在強調憲法概念中階級力量對比關系的同時，加入了“治國安邦的總章程”與“國家根本法”的提法。第二，與人民相對的“敵人”色彩淡化。如，“反革命分子”、“賣國賊”、“人民公敵”等包含強烈政治色彩的詞匯被去除；將政治色彩濃厚的“反革命罪”改成“危害國家安全犯罪”這一中性詞匯。第三，關于憲法行為，法律用語的特性大幅度提升。憲法中雖然還保留“斗爭”、“反對”、“鎮壓”、“消滅”等表述，但是相對于1954年憲法，上述用語占憲法全部篇幅的比例已經大為減小，憲法中法律用語的數量與質量得到前所未有的重視與提高。

提升公民社會性圖像主要表現在以下方面。首先，在憲法中定義公民概念，暢通公民融入社會的渠道。憲法第33條規定，凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。這是我國憲法繼1980年制定實施的《國籍法》后將“公民”概念僅僅與國籍相聯系，而且也是憲法中首次定義“公民”概念。將“公民”僅僅與國籍相聯，否定了1954年憲法中所規定的“封建地主、官僚資本家”的“改造”過程，5從而自動賦予了在中國土地上出生的人以及申請加入中國國籍的人的主體地位，暢通公民融入社會的渠道。其次，公民社會性內涵逐步豐富。“個人”在1954年憲法中根本沒有出現，但在1982年憲法中出現了14次。“個人”概念的出現，在公民的社會性中注入了新的元素：以集體人概念為出發點的民主思想開始兼容以個人概念為出發點的民主思想。最后，強調公民圖像經濟上的多樣性。公民社會性的圖像需要經濟上的支撐，憲法中對經濟體制的多樣化的規定成為公民社會性圖像的堅實基礎。除傳統的全民所有制與集體所有制以外，個體、私營經濟先后取得“補充”地位，分別獲得“幫助”和“允許”等待遇；在確立社會主義市場經濟方向后，所有制經濟形式越來越多，非公有制經濟形式的地位日益提高。

（三）弱化政治性、突出社會性且關注自然性的公民圖像階段

掙脫權力經濟的羈絆，市場經濟確立了自由經濟、權利經濟與法治經濟的基礎。市場經濟本能地、內在地要求主體平等、意思自治，這需要對公民的自然性加以關注，但市場經濟的社會主義性質要求在此體系下繼續突出公民的社會性。而不斷加強公民圖像中的社會性與自然性，本身就是公民圖像中政治性的弱化。公民圖像中社會性的增加主要有以下表現。第一，強化國有經濟的主體地位以支撐公民圖像中社會性的經濟基礎。國有經濟是社會主義的經濟基礎，也是公民圖像中社會性的經濟基礎。在市場經濟不可逆轉的趨勢中，國有經濟被要求做大做強，反映在公民圖像中，就是保障公民社會性的后盾。第二，建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。社會保障制度是公民圖像中社會性在經濟保障制度上的表現，即通過保障公民的基本需要和物質文化福利來增強公民彼此之間的社會連帶關系。第三，通過法律固定國家與公民之間的聯系。依法治國從黨章進入憲法后，其貫徹實施向縱深發展。從立法、行政、司法部門的法治建設推進，到政治、經濟、社會、文化建設的法制化努力，莫不是在通過法律固定國家與公民之間的社會聯系。如“依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”的憲法規定，是對公民圖像中國家與公民關系尤其是經濟關系中社會性的進一步法治化。首先，公民圖像的自然性因憲法中加入對“個人”的規定而獲得重視，并在“國家尊重和保障人權”中得到了躍升。由于人權是一種自然權利，源于自然法，表現為價值體系，有永久不變的價值上的效力，6該規定表現出憲法對公民圖像中自然性的關注，表明與國家發生法律關系的身份除給予法律上的“公民”身份外，還有給予自然人身份的“人”。其次，在憲法中增加了社會主義事業建設者群體。社會主義事業建設者不是以“愛國者”所具有的思想與情感作為基礎，也不是以“勞動者”所具有的單位制為基礎，而是增強了公民圖像中的自然性。最后，憲法關注支撐公民圖像自然性的財產權。在洛克看來，人人享有的自然權利包括自由權、生命權、財產權和平等權。“對非公有制經濟依法實行監督和管理”將自然人獲取財產從政策調整轉為法律規制，“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”等提供了有利于公民圖像中自然性成長的法律保障。

二、公民圖像視域下基本權利的進步與反思

（一）公民圖像視域下基本權利的進步

隨著公民圖像內容的豐富與發展，政治性、社會性與自然性在公民圖像中的比重日趨合理。在市場經濟的發展、依法治國的實施、歷史教訓的反思與國際社會的影響下，我國在立法領域不斷加強對公民憲法基本權利的保障，以憲法為核心所構成的法律體系中公民權利的數量和內容日益豐富、體系日趨合理、權利理念更為科學，與中國現代化建設同步，成為中國發展模式中的一個精彩篇章。

第一，基本權利數量和內容日益豐富。從規定公民基本權利的條文數目、公民基本權利一章的字數與“權利”出現次數來看，1954年憲法有15條，1125字，21次；而1982年憲法相關部分則有18條，1973字，30次。在條文數量增加的同時，1982年憲法同1954年憲法相比，權利的種類也得到了充實。1982年憲法規定公民的基本權利包括平等權，選舉權，言論、出版、集會、結社、游行、示威等權利等共計27項。而自1988年開始的修正案促使憲法對公民權利、政治權利與經濟社會文化權利的規定更加全面。憲法中基本權利不僅在數量上大體反映了當今世界權利發展的普遍性要求，而且各個權利的具體內容隨著時代發展也不斷得以充實與完善，表現為主體、客體、功能、保障方式、國家義務等在不斷地豐富。基本權利內容的逐步豐富不斷反射至部門法的規定內。以賠償權為例，該權利于1982年再次被納入憲法，隨后由1994年出臺的《國家賠償法》全面保障。而且，國家賠償的歸責原則也不斷進步。2010年修改后的國家賠償法采用侵害結果歸責和違法歸責的多重標準，而非采用此前單純的違法歸責標準，反映了對公民權利保護的加強。基本權利數量的增長與內容的豐富推進了權利保障的擴展與強化，這在齊玉苓案、延安“黃碟”案，在校學生結婚、懷孕開除事件，孟母堂事件，乙肝歧視案，彭水詩案，深圳“失足女”示眾案等重大突出案（事）件中得到了體現。

第二，基本權利體系日趨合理。基本權利體系是指憲法中基于公民圖像的客觀價值決定而規定的基本權利所構成的體系。當代中國憲法的基本權利體系框架發源于新民主主義革命時期根據地的法制創建與司法實踐活動，形成于20世紀50年代，其后隨著社會的變遷而日趨合理。我國的公民基本權利有四大板塊：參與政治方面的權利與自由；人身自由和信仰自由；社會、經濟、教育和文化方面的權利；特定人的權利。7該基本權利體系包括了公民權利、政治權利和社會權利的基本內容，既繼承了憲法學上傳統的基本權利內容，同時也體現了當代基本權利的內容多樣性。該權利體系中增加的權利有些是對以往慘痛教訓的深刻總結，有些是對人類普遍理性的尊重。前者如人格尊嚴，既是對文革中極左路線的否定，也是對以國家主席劉少奇在“文革”中未經任何法律程序被迫害致死等為代表的否定人格尊嚴行為的警惕；后者如保障人權，既是世界人權實踐發展的需要，也是對世界人權理論進步的回應。

第三，基本權利的理念更為科學。一方面，基本權利相對于國家機構的重心定位更合理。憲法的內容主要包括兩大塊，即公民的基本權利與國家權力。前三部憲法均把“公民基本權利”一章放在“國家機構”一章后面，而1982年憲法把“公民基本權利”放在“國家機構”之前。公民基本權利與國家權力的序位變化反映了權利觀念的進步，誠如許崇德先生和何華輝先生的評價，把公民的基本權利的規定從國家機構之后移到了國家機構之前，更體現它對公民基本權利的重視，體現我國國家、社會制度的民主本質。8另一方面，公民權利觀念更為理性化。經學者引介，我國輸入了大量有關基本權利的新思想，人們的權利思想更為豐富，如在來源上由國家賦予權利向公民權利產生國家的人民主權理念轉變，在價值取向上由國家權力本位向公民權利本位轉變，在重心定位上由強調對基本權利的約束向加強對國家權力的規范轉變。上述思想已逐步貫穿于公民對立法、執法、司法、守法與法律監督認識的各個環節。

第四，行政立法對公民基本權利保障發揮重要的輔助作用。除了通過制定法律保障基本權利外，行政立法等措施同樣保障公民基本權利。9行政立法、行政機關發布的白皮書、行政計劃或規劃等可以在一定程度上分擔法律在基本權利實現方面的責任；而行政主體在我國國家權力體系中的強勢地位，又加強了它的作用。我國現有行政法規714件，加上規章與其他規范性文件，對于保障公民基本權利功不可沒。行政機關發布的白皮書對公民權利保障也發揮著重要作用。如1991年，國務院發布第一個人權白皮書，其所闡述的“繼續促進人權的發展，努力達到中國社會主義所要求的實現充分人權的崇高目標”成為日后基本權利發展的風向標。此外，人權行動計劃等對公民基本權利的保護有直接的促進作用。2009年，國務院發布的以人權為主題的《國家人權行動計劃(2009-2010)》推動中國人權事業取得了重大進展。10隨著國務院2012年6月第二個以人權為主題的國家規劃——《國家人權行動計劃（2012-2015）》的頒布，中國公民基本權利將得到更加有力的保障。

（二）公民圖像視域下基本權利的反思

公民圖像內容的豐富以及公民圖像政治性、社會性與自然性之間比例的協調固然進步不小，但由于慣性的影響以及公民圖像政治性、社會性與自然性之間的關系并沒有真正理清，因此造成公民圖像中自然性的不足與政治性的弱法律化。公民圖像中自然性不足表現為兩個方面。第一，“個人”進入憲法，固然是對人的自然性的尊重，但在憲法中，“個人”大都與憲法的禁止性規定相連，如“禁止個人”、“個人不得”、“個人必須”“不受……個人干涉”，體現出強烈的義務傾向。11第二，公民圖像中“自然性”的缺失在私法規范與實踐中可以得到印證：《民法通則》第二章使用的標題是極其矛盾的表達方式——“公民（自然人）”。此處的糾結，王作堂、魏振瀛等主編《民法教程》有最好的注腳：“資本主義國家的民法典和民法學有‘自然人’的用語。‘自然人’這個詞顯然只是著眼于人的自然屬性。但是，人的本質是人的社會屬性。……在階級社會里，人必然處于一定的社會關系中。因此，關于個人，我們不用‘自然人’這一措辭。”12公民圖像中政治性的弱法律化也表現為兩個方面。第一，公民與國家之間政治聯系的法律化不足。在強化政治性的時代，政治權利主要以群眾運動等方式進行，法律上的規范才剛剛起步。而在降低和弱化政治性的階段，因工作重心轉移又忽視對政治權利的立法保障。即使部分政治權利予以立法保障，但因指導思想上宜粗不宜細的緣故，僅作了粗線條的規定。如“人權”字眼雖然進入了憲法，但人權的豐富內涵是否進入了憲法卻不得而知。有人認為“國家尊重與保障人權”條款可以作為公民未列舉權利的安身之所，但是該觀點似乎過于樂觀，因為人權的內涵、人權是否具有自然性、人權究竟是何種人權等等問題，憲法都并沒有作出具體闡釋。13第二，政治權利的實際行使受到政治團體、國家機關的非法律性調整。內部文件和領導指令等成為政治權利運行中的第一原則。

上述公民圖像的缺失，加上“權力本位”、“人治主義”、“工具主義”等因素的影響和制約，公民基本權利還存在需要深刻反思之處。

首先，憲法中基本權利不完整。由于公民圖像的缺失，憲法中基本權利也必然存在欠缺之處。經歷30年的發展，雖然從比較憲法學角度看，中國憲法規定的基本權利的類型與體系是比較豐富和科學的，而且基本權利的內容隨著時代的發展增加了諸如人格尊嚴、社會保障權等非常重要的權利，但對照域外主要國家憲法基本權利條款的規定和國際人權公約的內容，憲法基本權利內容還有較大的欠缺。有學者認為，我國現行憲法沒有規定以及規定得不全面或不明確的公民基本權利在2003年時多達30項。14還有學者詳盡地列舉了我國憲法未規定的權利，包括遷徙自由權、罷工權等共計29項。15

其次，法律中部分傳統基本權利沒有規定。公民圖像的缺失必然也反射到法律的具體規定中。雖然我國宣稱已經建成中國特色社會主義法律體系，憲法保障的公民基本權利許多已由普通的法律具體化，從而使得公民可以直接依據法律尋求司法保護，但仍有相當一部分基本權利未具體化為普通法律法規上的權利，使得立法出現了相較于基本權利的缺位。16由于立法發展的滯后性，難以將憲法規定的基本權利及時轉化為法律上的具體權利是必然的，但這種現象應該是新近發展的基本權利，而不應是傳統的基本權利。有學者統計，憲法規定的公民基本權利有27項之多，但其中9項則長期停留在憲法“字面”上，其中就包含傳統的基本權利。譬如憲法規定了公民有言論、出版、結社的自由，但是并沒有法律對其加以細化規定。由于憲法只規定原則以及最基本的問題，加上我國沒有憲法訴訟制度，因此，當公民的憲法權利受到侵犯后，如果沒有具體的法律加以保障，這些權利就會落空。“憲法的這種性質決定了它的各項規定只有通過各種具體法律加以體現才能得到實施。……只有憲法而沒有具體法律，憲法的各項規定就很難得到貫徹。”17

再次，部分基本權利法律限制過嚴與保障不足并存。公民圖像的缺失使得法律對權利的保障與限制有時處于尷尬境地。在實定法上，各國憲法對基本權利均采用相對保障主義，而非絕對保障主義，即基本權利的不受侵犯性與受制約性相伴而生、結伴而行。不過，國家對基本權利的限制，如果超越憲法的界限即構成違憲限制，形成對基本權利的侵害狀態。這在公民權利與政治權利領域表現得比較明顯，《集會游行示威法》就是一個非常典型的例子。縱觀該法實施20余年的實際情況，它并未有效發揮保障基本權利實現的作用，反而構成了對基本權利的嚴重限制。同時，法律對經濟、社會權利卻存在保障不足的問題。在經濟權領域中，現行憲法對公民社會經濟權利的規定存在供給不足的問題，權利性質理論不能嵌入社會經濟權利的保障制度中,社會經濟權利司法性保護制度也難以在中國實現。在社會保障權領域，有學者通過對1992年至2010年《人民法院案例選》中的案例分析后認為，在工傷保險方面，主要表現為國家的尊重和保護義務；在養老保險、社會救助權等方面，國家對其法定義務的履行還非常艱巨。18在社會福利權方面，補缺型的福利制度向適度普惠型轉變還面臨平等權的拷問。19上述經濟、社會權利保障不足的問題，固然有法律操作中的緣由，但立法保障不足是主要原因。

最后，部分行政立法與規范性文件虛置公民基本權利。公民圖像的缺失還體現在行政立法與規范性文件上。行政立法雖然在一定程度上分擔了法律在基本權利保障方面的責任，但不能從根本上取代法律在基本權利保障方面的作用。不僅如此，部分行政立法從實施后果看，反而成為侵犯公民基本權利的依據。如1954年憲法中規定的遷徒自由權因1958年以后逐步建立的戶籍管理制度而實際上被取消，《戶籍管理條例》成為阻礙遷徒自由權和城鄉公民平等權實現的重要障礙。此外，《城市房屋拆遷管理條例》是引發違法強制拆遷、暴力拆遷等違法案件的法律上的原因，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》實施過程中發生的“孫志剛案”也反映了行政立法的弊端。如果說《城市房屋拆遷管理條例》、《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》已經成為歷史，那么其他與憲法、《立法法》不符但依然有效的行政立法仍然存在。憲法第51條規定，限制人民自由權利須以“合法”為據。這里的“法”是基本法律和一般法律，即由全國人大及其常委會通過的法律。然而，在實際中，行政法規、政府規章以及其他規范性文件有時也成為限制基本權利和自由的依據。如根據1957年國務院公布實施的《關于勞動教養問題的決定》、1979年國務院公布施行的《關于勞動教養的補充規定》、1982年國發[1982]17號文件轉發的《勞動教養試行辦法》等關于勞動教養的行政立法和規范性文件，依然可以限制公民人身自由達4年之久。雖然目前已經形成改革勞動教養制度的社會共識，但具體的改革方案還遲遲不能出臺。

三、公民圖像視域下基本權利的未來展望

無論是公民圖像的突出政治性、兼顧社會性階段，還是降低政治性、提升社會性階段，抑或是弱化政治性、突出社會性且關注自然性階段，上述對公民圖像的涵攝以及以此為基礎所建立的基本權利體系必然難以應對日益發展的中國社會的復雜需要。對于政治權利的憲法化與法律化，就是憲法、法律存在與發展的首要源泉與動力；而將公民的經濟利益同政治權利緊密聯系在一起，更是市場經濟條件下政治體現和反映經濟利益的民主決策的體現。將人理解為集體的人固然是社會連帶關系的真切反映，不過無論是社會還是國家都只是為人的自由與發展而存在的。因此，公民圖像中政治性、社會性與自然性的和諧統一是公民基本權利健全與發展的堅實保障。為了完成上述任務，國家還需要在立法方面做出持續的努力。

（一）樹立現代基本權利理念，完善憲法基本權利種類

我們應樹立基本權利來源于憲法但不限于憲法的觀念。憲法中所規定的權利僅僅是我們現在所認識到的一些重要的權利，在憲法規定之外的“剩余權利”依然是公民的權利。這是因為，這些未被憲法列舉的基本權利，既可能是因制憲者的疏忽造成的遺漏，也可能是以現有的社會物質條件還無法有力保障的。美國憲法第九修正案規定：“本憲法對某些權利的列舉，不得被解釋為否定或忽視由人民保留的其他權利。”因此，憲法對基本權利的規定并非一個封閉性體系，基于發展和變動著的人的自然權利，基本權利作為自然權利的法律化，同樣也是一個發展的體系。這需要體認時代的價值意識，融入快速變遷的價值觀念或價值判斷，刻意地敞開大門使基本權利成為開放的規范體系。20

同時，我們也應讓部分與人的尊嚴與價值密不可分的權利進入憲法。如有學者建議將生存權、發展權、環境權、知情權、隱私權等十種人權增設入憲法。21斯科特·戈登說:“美國憲法的發展史是聯邦法院保障權利的歷史，而旨在限制聯邦和州政府權利的憲法修正案對這些權利作了具體的闡明。”22筆者認為，現代憲法對經濟自由權的積極限制和社會權的引進、參政權的保障、傳統人格權的保障、性別歧視的禁止應是我們積極借鑒的內容。通過這種實證化，人權所具有的意義就不再是那些本應取得合理地位但在現實面前卻是蒼白無力的理念和希望，或者僅僅是莊嚴的聲明和宣言，而應該是法和國家制度約束力的一部分，成為衡量任何舉措是否具有正當性和合法性的基本原則。23因此，應從中國實際出發，正確處理改革、發展、穩定與人權保障的關系，將人權的普遍性原則與中國的具體國情相結合，切實把保障公民的生存權、發展權放在首要位置，將生命權、遷徙自由、訴權、環境權、知情權等列入憲法的基本權利。

（二）加強基本權利立法以便有法可依

法治國理論認為，即使權利部門法缺乏對該權利的保護，根據實質法治原則，憲法也可以對具體權利加以保障。不過，這種直接保護方式在西方國家一般是在窮盡普通法院的權利救濟方式之后才啟動的，而且它是以完備的違憲審查制度作為前提的。而我國的違憲審查制度還處于初級狀態，相關的實體與程序要件非常粗疏。相對來說，通過適用基本法律和一般法律來保障具體的基本權利是更為經濟與合適的方式。目前，我國涉及基本權利的基礎性法律，如言論自由、結社自由、出版自由、宗教自由、人身自由等還處于空缺的狀態。因此，落實憲法的規定就需要積極進行人權立法，盡可能地在合理的時間范圍內將憲法規定的以及從“國家尊重與保障人權”條款中引申出來的基本權利通過專門法律加以具體化，使個人基本權利行使和國家對基本權利的規范有法可依，防止頻繁出現非法限制公民言論、結社、出版自由的現象。

（三）以憲法價值指導法律對基本權利的保障與限制

貫徹憲法保障人權的核心價值，避免對基本權利進行過度限制是進行基本權利立法時必須重視的問題。憲法對基本權利的規定本身是一種客觀價值決定，表現出對基本權利規范效力的強化而適用于所有法領域。即使在立法者享有較大自由形成的領域中，憲法的價值決定對于立法者的自由形成空間也有限制。因此，立法者對于基本權利限制的內涵，雖然存在著高度的形成自由，但這不意味著立法者的毫無節制，立法者也受到基本權利本身的反制。24即立法者不僅應審查法律是否妥善調和個人的安全與自由，而且應確認對于公民自由的限制是否過當；在憲法允許的范圍內，立法者雖可以制定規范以維持公共秩序，惟仍不得逾越必要的限度，藉以確保個人自由的行使。因此，基本權利限制的原則如法律保留、比例原則、權利核心等應是權利限制所遵循的原則。同時，健全完善人大監督制度，在備案審查中嚴防行政立法與其他規范性文件過度限制公民權利。《立法法》規定，行政法規報全國人民代表大會常務委員會備案；除備案審查機構主動審查外，還規定了要求審查與建議審查兩種被動審查方式。實踐中，備案審查機構主動審查方面，自2010年起，對國務院報備的行政法規逐件審查。被動審查方面，從2004年到2011年，備案審查工作機構共收到公民、組織提出的審查建議900多件，對每一件都進行登記，提出研究意見，根據具體情況作出處理。25因此，加強備案審查制度建設與推進備案審查工作，能較有效地解決行政法規與規范性文件虛置公民基本權利的難題。

（四）著眼憲法權利的價值決定，拓寬公民權利保障渠道

即使被法律具體化了的基本權利都得到了有效的保障，但其范圍永遠都是有限的。因此，相對于權利的發展性，單純通過法院適用依據憲法所制定的具體法律來保障權利只有夸父追日般可贊的精神，對于權利保障的實際是無法完全達致圓滿的。因為，通過法院適用依據憲法所制定的具體法律所保障的權利與權利保護發展無限性之間的矛盾不可能完全得到解決。我國憲法規定，國家尊重和保障人權。該規定如果不是僅僅要求國家尊重基本權利，而且明白表示應保護基本權利時，自可據此得出基本權利的保護請求權，即憲法必須為之提供全面、充分的救濟途徑。我國已有初步的法規備案審查制度，如果能將該制度予以完善并充分利用，它能在很大程度上拓寬基本權利保障范圍，充分發揮憲法在基本權利保障中的重要作用。當然，該權利保障方式是在以憲法中權利的價值作為統領，以發展著的權利觀作為指引的法律保障方式。在我國代議機關至上的人民憲政模式基礎上建立、健全法律未規定的憲法基本權利與憲法未列舉權利的救濟模式、救濟方法、救濟程序等制度應是權利保障的題中之義。

注：

1 參見[德]古斯塔夫·拉德布魯赫:《法律智慧警句集》，舒國瀅譯，中國法制出版社2001年版，第143-152頁。

2 參見孟光：《人民憲法講話》，華南人民出版社1955年版，第1-5頁；吳家麟：《憲法基本知識講話》，中國青年出版社1954年版，第2-5頁。

3 喻中：《變遷與比較:憲法文本描繪的人》，《法商研究》2009年第5期。

4 《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第56頁。

5 1954年《憲法》總綱第7條規定：“國家依照法律在一定時期內剝奪封建地主和官僚資本家的政治權利，同時給以生活出路，使他們在勞動中改造成為自食其力的公民。”

6 參見韓大元：《憲法文本中“人權條款”的規范分析》，《法學家》2004年第4期。

7 參見周葉中：《憲法》，高等教育出版社2011年版，第254-274頁。

8 許崇德、何華輝：《我國新憲法同前三部憲法的比較研究》，《中州學刊》1983年第1期。

9 此處行政立法采用廣義概念。即凡是制定行政法規范的行為，不論制定主體的性質如何，都屬于行政立法。參見應松年等：《行政法學總論》，工人出版社1985年版，第266頁。

10 中華人民共和國國務院新聞辦公室：《〈國家人權行動計劃(2009-2010年)〉評估報告》，《光明日報》2011年7月15日第13版。

11 含有“個人”的憲法條文分別為第5條第5款，第9條第2款，第10條第4、5款，第12條第2款，第14條第3款，第15條第3款，第18條第1款，第36條第2款，第40條，第91條第2款，第126條，第131條。其中只有第14條第3款和第18條第1款不是禁止性規定，分別為“兼顧”、“允許”。

12 王作堂等:《民法教程》，北京大學出版社1983年版，第52頁。

13 秦前紅等：《“人權”入憲的理性思考》，《法學論壇》2004年第3期。

14 楊海坤：《公民基本權利修改應作精良設計》，《法學論壇》2003年第4期。

15 李林、肖君擁：《中國憲法的憲政取向與缺失——基于中國現行憲法的文本分析》，《法律科學》2003年第3期。

16 劉志剛：《立法缺位狀態下的基本權利》，《法學評論》2011年第6期。

17 張友漁：《張友漁文選》（下卷），法律出版社1997年版，第259頁。

18 龔向和、鄧煒輝：《當代中國社會保障權之可訴性透視》，《河北法學》2012年第3期。

19 黨波濤：《中國形成了具有特色的社會福利理論和制度》，《人民日報》2012年7月3日第7版。

20 吳庚：《憲法的解釋與適用》，臺北三民書局2004年版，第118頁。

21 徐顯明：《應以憲法固定化的十種權利》，《南方周末》2002年3月14日第1版。

22 [美]斯科特·戈登：《控制國家——西方憲政的歷史》，應奇、陳麗微等譯，江蘇人民出版社2001年版，第318頁。

23 參見[德]奧特弗利德·赫費：《政治的正義性——法和國家的批判哲學之基礎》，龐學銓、李張林譯，上海譯文出版社1998年版，第400頁。

24 參見李云霖：《權利限制之臨界點：權利核心》，《求索》2009年第4期。

25 參見該書編寫組：《規范性文件備案審查制度理論與實務》，中國民主法制出版社2011年版，第19頁。