試論董必武法制思想及其當代意義*——以“依法辦事”的“法制觀念”為視角

尤俊意

（上海社會科學院法學研究所，上海200020）

56年前，董必武提出了“有法可依，有法必依”、“依法辦事”是“中心環節”的17字法制觀念；34年前，鄧小平提出了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的16字社會主義法制原則。從董必武的17字法制觀念到鄧小平的16字法制原則，經過了整整22年。這22年中，我國法制狀態，從整體上說，是一個從“停滯不前”到“全面崩潰”的不良局面。從鄧小平主政時期到新世紀第一旬的近33年來，我國法制狀態進入了一個良性發展、漸入佳境的歷史新時期。而這33年來的法制發展，都是同以“依法辦事”為核心要素的董必武法制思想和鄧小平法制思想分不開的。此間的邏輯聯系和歷史淵源，是一筆寶貴的法制財富，值得我們精心挖掘、認真探索。

一、從一篇發言稿看董必武的“依法辦事”法制思想

縱觀董必武的一生，法、法律、法制和法制思想始終伴隨著他。他早年留學日本學習法科，接受的是大陸法系的觀念與知識，因此參加建黨與革命后擔任的第一個重要職務便是1932年的中華蘇維埃共和國中央執行委員兼最高法院院長；1945年他作為中國代表之一赴美參加聯合國創建及聯合國憲章制定工作；新中國成立后他最早擔任的職務是中央人民政府政務院副總理兼政法委主任、最高人民法院院長等。可以說，在他的光輝一生中，政法工作始終是其主線工作。在我黨我國第一代領導集體成員中，他是集革命家和法學家于一身的少數優秀領導人中的翹楚。

“問題意識”告訴我們，“問題”來源于困惑和任務，解決問題的方案是由解決問題的目的所決定的革命性政法工作領導人的“定性”，決定了董必武法律思維的“定位”，即宏觀謀劃革命法制和治國理政法制。據此，他在法學方面的理論、思想、觀點、意識，其內涵主要體現在革命黨的革命法制思維和執政黨的法制建設思維及其主要載體——國家的法制建設；其形式主要表現為黨和國家的指導性文件、黨章和國法以及國家層面的立法、執法、司法、法律教育與研究等法制運行過程，個人的法制思想理論更直接表白于他的演講報告、指示批示、刊物文章之中。他是第一代領導集體中唯一法學“科班”出身的領導人，因此他的文論中不僅有大量來自實踐的豐富經驗與社情描述，而且有比較系統而富有理性法律思維的法學思想。僅從已公開出版的《董必武政治法律文集》等著作及研究董必武法制思想的論文著述來看，就足以說明他作為務實的宏觀治理型與縝密的法學思維型兼而有之的綜合型法學家所具有的法律睿智、法制謀略、法治理性與法學思維。

最能反映和代表董必武法制思想與法學思維的言論，也是新中國建立以來我黨我國領導人較早的最為全面完整論述我國法制建設指導方針的，就是1956年9月19日他在中共八大會議上的發言即《進一步加強人民民主法制，保障社會主義建設事業》。1這篇近一萬字的言論中，無處不見法制思想與法學思維的光輝，許多思想觀點在今天看來，仍有著前瞻性、現實性、有效性、指導性。其中，核心的觀點是依法辦事的法治觀及其相關問題。這篇發言稿的主要精神內涵有以下幾個方面。

第一，闡釋了人民民主法制的由來與發展。他認為，革命戰爭時期各根據地的政策法令，是人民民主法制的萌芽；解放戰爭時期解放區的中國土地法大綱和各解放區的政法文件，是適應當時需求的革命法制的主要內容；1949年1月黨提出的與國民黨和談的八項條件聲明和1949年2月中共中央關于廢除國民黨的六法全書以及確立解放區新的司法原則的決議，是人民民主法制建設與發展的方向性指導方針。

第二，闡明了新中國憲法性法律文件的憲政地位。他認為，“共同綱領”是新民主主義社會聯合政府的政治綱領，是國家的臨時憲法，是新中國建立初期一切法制的基礎。根據“共同綱領”，通過并頒布了政府與司法機關的組織通則、工會法、婚姻法、土地改革法、民族區域自治實施綱要、懲治反革命條例和懲治貪污條例等法律法令和法規。他指出，“五四憲法”是“共同綱領”的發展，是國家的根本法，法制建設由此進入了新階段。

第三，提出了著名的“有法可依，有法必依，依法辦事是中心環節”命題。該命題的三要素即三句話是在前后幾個自然段中分別論述的，第三句的原話是：“我認為依法辦事，是我們進一步加強人民民主法制的中心環節。”2為了方便概括與分析，筆者權將其集中合并簡化為一個17字的命題。這是他這篇重要發言的最大亮點。他認為，依法辦事有兩方面的意義：“其一，必須有法可依”，“其二，有法必依”。此外，對于故意違法的人，“必須一律追究法律責任”，3即違法必究。他特別強調，公檢法和一切國家機關都必須依法辦事，尤其一切司法機關，更應嚴格守法；對故意違法者，不管他現在地位多高，過去功勞多大，必須一律追究法律責任。值得注意的是最后一個要素中的“必須”和“一律”的追究。在56年前的黨代會上提出有法可依、有法必依、依法辦事等重大而關鍵的法制原則命題，是一件難能可貴的事，沒有革命家的氣魄和法學家的智慧是不可能的。經過22年的曲折起伏，在1978年12月的黨的十一屆三中全會上，鄧小平提出了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”4的社會主義法制原則和方針。從形式上看，這16字方針比22年前的提法更全面整齊、更簡潔明了、更鏗鏘有力，便于宣傳掌握，當然是一種時代的發展。然而，其前提基礎恰恰就是前一種提法，沒有22年前的命題，沒有22年來的經驗教訓，沒有改革開放新時期的時代需求，不可能有這16字方針的誕生。因此，這是一種繼承的發展，即鄧小平命題是在董必武命題基礎上的繼承和發展，也是第二代領導集體在法制命題上對第一代領導集體的繼承和發展。從實質上看，董必武的17字命題（成說中將其第三句簡化為“以依法辦事為中心”并不準確）同鄧小平的16字命題如出一轍、大同小異。其實，廣義的“有法必依”可以涵蓋執法必嚴、違法必究和依法辦事。依法辦事也可涵蓋有法必依、執法必嚴、違法必究。董必武在論述“依法辦事”時就包含了有法可依和有法必依兩個自然段。16字原則與17字方針的中心詞都是“有法可依和有法必依”。可見，從董必武命題到鄧小平命題，之間是有歷史的、時代的和學理的必然聯系的，也是法制實踐與法學思維相結合的高度概括與升華提煉，它們都是時代進步和法制發展的生動體現。

第四，提出了“法律意識”問題。這恐怕是新中國領導人中關于“法律意識”的最早闡述。雖然他當時是在“總結我們黨領導的法制工作的經驗”段落中提到了“提高人民群眾的法律意識”，5并未專項深入闡釋法律意識問題，但他在講話的其他五個部分中幾乎都談到了法律意識內涵中的許多具體問題。特別是，他在“目前法制工作中存在的問題”和“不重視和不遵守法制的根源”部分對有關法律意識問題進行了精辟的分析，提出了獨到的見解。他認為，社會法律意識薄弱的主要表現是“不重視和不遵守國家法制的現象經常發生”，6這是有其歷史根源和社會根源的。革命工作是在突破舊法制過程中進行的，新中國又摧毀了舊法統，因此就容易產生“仇視舊法制”的心理；由于群眾運動是不完全依靠法律的，就可能帶來一種副產物，即助長了人們的“輕視一切法制”的心理。而且，這種忽視法制的心理“在我們黨內和革命群眾中有極深厚的基礎”，7因而其危害是很大的。這種歷史的、社會的、階級的根源分析是很中肯、到位和深刻的。后來發生的歷史事實已經充分證明了這一點。而且，“法律意識”一詞已經成為改革開30多年法制建設與依法治國過程中具有關鍵性與開拓性的概念與觀念。

第五，提出了建設完備的法制問題。首先，他肯定新中國七年來的“法制工作是有顯著成績的”。其次，他指出了法制工作的不足之處：缺乏一些急需的較完整的基本法規，如刑法、民法、訴訟法、勞動法、土地使用法等；該修改的沒修改，該重定的沒重定。再次，他發出了法制應該“逐步完善起來”，“法制不完備的現象”不能繼續存在下去的呼吁。他認為，“必須建立健全的法制，才能更有效地發揮國家的職能和保障人民權利”。法制不完備現象如果繼續存在，甚至拖得過久，“無論如何不能不說是一個嚴重的問題”。8這種發聾振瞆的忠告和警告，可謂擲地有聲。后來發生的一切都證明了，這個“嚴重的問題”竟被不幸言中。可以設想，如果黨中央及時采納他的主張，共和國的道路肯定會少走一些彎路，少付一些代價，少受一些損失。

第六，指出法學教學和法學研究的重要性。他直截了當地提出，“法學是一門重要的社會科學”。9這個簡要而明確的命題，至今仍然權威有效。為此，他提出，“必須把法學研究所的機構迅速建立起來”；10必須改進政法學校的教學質量；必須配好高等學校法律教員；法律工作者要根據馬克思列寧主義觀點盡快從法學學理上寫出我國的法學著作；法律工作人員理應完全獲得專門性質從業人員的應有待遇等。這一切當下都已實現。

第七，強調要加強黨對法制工作的領導。首先，他指出，“黨必須注重法制思想教育”，11使黨員明白遵守國法是遵守黨紀中不可缺少的部分，違反國法就是違反黨紀。其次，他要求黨員理應帶頭守法，“黨員應當成為守法的模范”。12再次，他提出了加強法制的幾項具體措施：必須在人民群眾中廣泛進行法制宣傳教育工作，在社會上“培養守法的風尚”；13加強司法機關的組織；建立律師制度、公證制度和仲裁制度（當時他稱之為公斷制度）；建立法學研究機構、改進政法院校教學質量。最后，他認為，更重要的是加強黨對法制工作的領導，沒有各級黨委和黨員對法制的尊重和正確運用，法制的作用是顯現不出來的。這是因為加強黨的領導是進一步加強人民民主法制的保證。這些精辟論述，如今已經成為執政黨依法執政、依法治國、依法行政的習慣用語與根本保障。

第八，有關依法辦事的其他一些問題。在這篇著名講話中，還談到了有關法制的其他一些重要問題。比如：（1）關于發揮人大制度優越性問題。他嚴峻地指出，人大制度是我國根本政治制度，具有很大優越性。但有些地方還沒有建立得或運轉得很好，還沒有很充分地發揮它的作用，“這是值得我們嚴重注意的”。14（2）關于黨政不分問題。他認為，黨是國家的領導核心。但是，黨的組織和國家機關是嚴格劃分清楚的。黨是通過黨員和黨組織領導國家機關，而不是包辦代替國家機關的工作，這是黨一貫堅持的原則。黨政不分現象“會減弱黨對國家機關應有的政治領導”。15（3）關于干部守法問題。他批評了一些地方或部門工作中“違法亂紀、侵犯人民群眾民主權利的現象”；批判了“以為法制是管老百姓的，而自己可以超越于法制之外”16的錯誤思想；抨擊了脫離群眾、強迫命令、好事辦成壞事等惡劣現象；嚴厲指出司法工作中存在的不履行程序、限制被告人法定權利、虐待罪犯等嚴重違法行為必須徹底加以肅清。不幸的是，他所論述的這些重大理論與實踐問題，由于眾所周知的原因而長期沒有引起高度注意，至今依然不同程度地存在。

董必武對以上八個方面的理論與實踐相結合的闡述，已較充分地展現了他的“有法可依，有法必依，加強人民民主法制的中心環節是依法辦事”的法制思想以及與此相關的一些法制思想與法學思維。這是他對中國社會主義法制實踐與法學理論的一大貢獻，成為中國特色社會主義法學理論體系寶庫中的一筆不可多得的理論遺產。

二、從“法制觀念”看董必武法制思想

董必武對中國社會主義法制理論寶庫的另一個貢獻，便是他的“法制觀念”思想。他對什么是法制、法制的意義與作用、法制的內涵與要件、我國目前法制狀況、如何增強法制觀念等一系列法制問題都有精辟的論述。這成為董必武法制思想的重要組成部分。

第一，什么是法制。他在1957年3月18日的全國軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會議上的講話中，直接明了地指出：“究竟什么叫做法制？現在世界上對于法制的定義，還沒有統一的確切的解釋。我們望文思義，國家的法律和制度，就是法制。”那么，什么是制度呢？他接著說：“制度就是在一個國家里面，不僅國家而且社會的組織，大家都要遵守的一定的秩序。”17用今天的法言法語來解讀56年前的這段話，董必武對于法制的解釋是切中肯綮的。因為，法律的核心價值是公平正義，制度的核心價值是有序，法制就是公正而有序的規則體系，或者說是在公正前提下的有序規則體系，或者說是以實現公正為核心價值的有序規則體系。盡管目前學界對法制的概念、定義還不盡統一，但大體的共識還是有的，董老的闡釋不僅貼切于共識，而且還成為學界幾十年來學術討論、學術著作所引用的權威觀點之一，可見其影響力之大、認同度之高。

第二，法制的性質、作用與意義。首先，關于法制的定位。董必武在他的文論中，將當時我國的法制稱之為“人民民主法制”，這是符合當時實際的規范的定性定位。因為那時國家和社會正從新民主主義社會向社會主義社會過渡和轉化，國家的性質是人民民主專政。因此稱之為人民民主法制是標準的、規范的提法。其次，關于法制的性質。他說：“我們的法制體現了我們國家最大多數人的意志。”這里的“最大多數人的意志”又是什么呢？他說：“我們的意志，就是以工人階級為領導、工農聯盟為基礎，團結一切贊成、擁護社會主義的階級、階層和其他愛國民主人士，來建設社會主義。”18這就言明了我國法制的本質，印證了前述法制命題中的“人民民主”定性。這個定性至今依然符合并適用于我國實行最廣泛民主即統一戰線民主的實際狀況。再次，關于法制的作用。他認為，革命時期的群眾運動是為了解放生產力，而“現在情況變了，國家的任務已經由解放生產力變為發展和保護生產力”。19要保護群眾運動果實、保護和發展生產力，就必須進一步健全人民民主法制。他把法制的作用定位在“發展和保護生產力”，是極有見地的，是同中共八大對我國社會基本矛盾的論斷相符合與相適應的。第一代領導集體特別是主要領導人之所以未能重視和發揮法制的作用，主要還是未能真正將法制視為發展和保護生產力的制度保障。直至以鄧小平為核心的第二代領導集體才繼承并發展了包括董必武法制思想在內的中共八大的法制思想觀點。最后，關于法制的意義。他在引用并肯定了孟子有關“法守”和“規矩”的言論后，指出：“人類從進入文明社會以后，說到文明，法制要算一項，雖不是唯一的一項，但也是主要的一項。簡單地說，國家沒有法制，就不能成為一個國家。”20社會形態的各種文明，已經成為幾十年來黨和國家、學界和民眾所共同熱議的中心話題，而董必武在56年前就挑明了其中的真諦，這不能不說是一個偉大而具有先見之明的貢獻。

第三，法制的內涵。董必武論法制，從來不是就事論事，而是從法制的廣含意義上面面涉及、層層深入。這一點，我們可以從《董必武政治法律文集》中獲得證實。他在多次演講報告和多篇文論中，一講法制，便從人民代表大會制度、人民政治協商制度談起，從立法講到司法、守法和法制宣傳教育，還要講法學研究和法學教育。限于篇幅，這里僅就宏觀和微觀層面各舉一例。在宏觀方面，他經常論述人大制度。首先，關于人大制度的性質。他在1948年10月16日的《論新民主主義政權問題》一文中寫道：“我們的政權機關應該是什么性質的呢？是新民主主義的。政權的組織形式就是人民代表大會，全國的政權機關是全國人民代表大會。這個代表大會，就是一切權力都要歸它。”21他在1951年9月23日題為《論加強人民代表會議的工作》的講話中指出，根據共同綱領的規定，“我們的國家是人民代表會議與人民代表大會制的國家”，“我們人民代表大會或人民代表會議是最便利于廣大人民參加國家管理的組織，是‘議行合一’的，是立法機關，同時也是工作機關”。22這個基本觀點同三年后正式產生的人大制度及國家憲法有關規定的精神是一致的。這證明他的理論預判是正確的，有先見之明的。其次，關于人代會制度的地位。他認為，國家許多其他制度只能表現政治生活的一個方面，只有人代會制度代表政治生活的全面，表現政治力量的源泉，因此人代會或人代會制度“是我們國家的基本制度”。這里的基本制度其實就是后來常說的根本制度或根本政治制度，因為當時其他幾項基本政治制度還未形成或正在形成，故暫無根本制度與基本制度之分。此其一。其二，人代會議或人代大會直接由人民革命所創造，它一經成立就可以“制訂各種制度和法律”，而其它任何制度則必須經人代會議或人代大會批準，或由它所授權的機關批準才能生效。這也說明它在國家制度中的基本制度地位。在1954年9月召開首屆全國人大并頒行國家憲法后，他就更準確、更規范地將人大制度定性定位在根本政治制度上。如他在八大發言中指出：“我們的人民代表大會制度，是我們國家的根本政治制度。”23再次，關于人大和政府的關系。他在1951年9月11日《目前政法工作的重點和政法部門工作人員中存在的幾個問題》講話中，明確指出：“人民政府是在人民代表大會開會時選舉出來的辦事機關。人民代表大會討論決定要做的事情，它就要做，如果不做就是違法；同樣，人民代表大會決定不做的事情，它就絕對不能做，如果做了也是違法。只有這樣的人民代表大會制度才是我們國家的根本制度。”24這就把當代行政法的“職權法定，依法行政”基本原則說得一清二楚。此外，他還對我國民主政治制度的性質和特點作了生動而簡明的點撥。他說，“人民是主人，人民代表和政府干部都是長工”；“中國的民主制度，采用協商方式，是很大的特點”。25在微觀方面，他時常提及司法工作中的“錯判”問題。其中，他明白無誤地指明了人民司法的宗旨與職能：“人民司法基本觀點之一是群眾觀點，與群眾聯系，為人民服務，保障社會秩序，維護人民的正當權益。”26同時，他認為不應該出現錯案。全國解放兩年來，人民法院大約共審理了600萬件案件，“判錯的估計大概是百分之十”。他認為，“判的正確是應當的，判錯了是不應當的，是必須加以改正的”。27另外，他還認為，錯案所造成的損害很大，不能以百分比來自我原諒，“因為錯案雖然只占法院全部案件的百分之幾，但是對每一個被冤枉的當事人來說，則是百分之百的錯了”。28因此，他把錯案提高到了“政治問題”，對如何做好司法工作提出了一系列具體要求，以杜絕不應該發生的錯案再次發生。當我們檢視近年來媒體熱議的聶樹斌案、佘祥林案等諸多典型錯案冤案時，頓覺56年前董老說的那些話，是多么及時、貼切而具有遠見。足見董必武法制思想中蘊含了豐富的人民主權和維護人權的理論基因，充滿著以人為本、執政為民的法學思維。

第四，法制觀念問題。他在這個問題上，特別強調法律意識、法制觀念、尊重法律、嚴格守法、加強法制宣傳教育等的重要性。（1）關于法律意識。首先，他認為法律有自己的范疇，應該將政治與法律分開來，但又不能對立起來。他說，“把政治和法律對立起來的看法是完全不對的”；同時，“把政治和法律完全混淆起來的看法也是不對的”。因為，“法律仍有它本身的范疇，不能說黨把群眾的政治意識提高了，就等于把群眾的法律意識也提高了”。29可見，政治和法律是兩回事，政治意識同法律意識是兩回事，盡管關系非常密切，但畢竟是兩個不同的范疇。不管人們的政治意識如何，都有一個法律意識問題。（2）關于法制觀念。法律意識和法制觀念往往作為同義詞或近義詞使用，其實還是有某些差別的。法律有廣義狹義之分，廣義之法律是法律范疇、法律部門、法律科學的元概念，相對于法制是一個屬概念；法制是關于法律制度的概念，是元概念下的二級概念，相對于法律是一個種概念。意識有高級與初級、顯與潛、有與無之分，觀念是意識的一部分，法制觀念是法律意識中有關法制運行動態方面的觀念性意識。據此，作為執政黨內主管政法方面工作的領導人，董必武在法律意識之外，更多強調了法制觀念。他認為，進一步加強國家法制建設的一個迫切任務，就是“提高干部和人民群眾的法制觀念，使大家都知道什么是合法和什么是違法”。30（3）關于尊重法律。董必武一向高度重視政法工作者要認真學習“馬恩列斯關于國家與法律的理論的書”，同時提倡要與中國具體實際相聯系，并認為毛澤東思想與馬恩列斯的思想是一致的，毛澤東著作中“關于政權和法律的思想一樣值得我們重視”。毛澤東曾于1939年8月1日在延安追悼平江慘案烈士的演講中提到了要“尊重法律”，董必武就在1951年9月11日的政法系統干部大會上強調引用了12年前毛澤東的這段話，重提“尊重法律”。31在1954年5月18日的中共第二次全國宣傳工作會議上，他就“關于黨在政治法律方面的思想工作”作了專門講話，其中多次提到“尊重法律”問題。如談到群眾運動的副作用時說：“因為群眾運動是不完全依靠法律的，甚至對他們自己創造的表現自己意志的法律有時也不大尊重。”32談到工人階級并不是人人都能遵守法律時說：“甚至一些黨員和黨的高級干部，對法律也是不夠尊重的。”33眾所周知，尊重法律就是尊重和服從法律的權威，尊重法律是信仰法律的前提與基礎，也是信仰法律的表現。在當時批判“資產階級法治觀”與“法律萬能論”、法學被打入冷宮的社會環境下，董老能堅持并呼吁“尊重法律”是難能可貴的。（4）關于遵守法律。尊重法律與遵守法律之間如影隨身、形影不離，凡尊重法律者必遵守法律，凡遵守法律者必尊重法律。然遵守法律重在行為，尊重法律主要在意識及觀念，遵守法律是尊重法律的行為表現，尊重法律是遵守法律的觀念意識，兩者還是有所區別的。董必武在文論中始終貫穿著遵守法律的法制精神。1954年6月20日他在中央政法干部學校所作報告的題目便是《進一步加強法律工作和群眾的守法教育》。概括起來，他的遵守法律觀念主要有以下幾個方面。其一，遵守法律的必要性和重要性。他認為，我們的法律既然是人民意志的集中和國家意志的體現，為加強人民民主法制，就“需要全國人民和國家工作人員自覺地遵守國家法律”。而“現在我們的工廠，不管國營的也好，私營的也好，訂了合同以后，許多工廠都有破壞合同、不履行合同的現象”。34在一個法制體系中，如存在兩個問題，一是法律的不完備，一是有法不遵守，哪一種現象比較嚴重呢？他認為“有法不守的現象比較嚴重”，因為“有法不依，就等于無法”。35其二，遵守法律的難度。革命活動不是根據法律進行的，歷來群眾運動也是不受法律限制的，因此在和平建設時期樹立遵守法律的信念談何容易。但他堅定地認為，我們的政權“要想辦法使人民從不信法、不守法變成為信法、守法，這雖然是比較困難的任務，但是我們必須完成這個任務”。36其三，黨員和干部必須帶頭守法。他認為：“對于憲法和法律，我們必須帶頭遵守，并領導人民群眾來遵守。假如我們自己不遵守憲法和法律，怎么能領導人民群眾來守法呢？”37他從正反兩方面強調干部守法。從正面說，“要使群眾守法，首先就要求國家機關工作人員，特別是領導者以身作則”。38從反面看，“現在不守法、不依法辦事的是社會上一般公民多呢？還是國家機關干部多？我看是機關干部較多。”干部不守法，“問題就更加嚴重”。39對于那些恃權違法的黨員干部，他更是大加鞭撻：“他們認為，天下是他打下來的，國家是他創造的，國家的法律是管別人的，對他沒有關系，他可以逍遙法外，不遵守法律”。40他的“從領導抓起”觀點至今有效，顯示了他的高屋建瓴與高瞻遠矚。其四，他挑明了某些“鬧事”事件同干部違法的關系。他認為，“有許多事件是由于我們工作中稍稍違反法律而引起的”，因此嚴格守法問題“應該很嚴重地提請國家工作人員的注意”。41對照近年來因動拆遷、城管執法等引起的諸多群體事件，董老的講話言猶在耳，一語中的。其五，他特別重視司法機關的守法問題。一方面，存在錯捕、錯判、錯案、刑訊逼供現象；另一方面，又存在因怕當事人出事而“不敢下判或者不按照法律判決，那是不對的”。42他認為，針對某些當事人的無理“亂鬧、胡鬧”現象，應該在說服教育無效后依法辦事。對照近年來某些地方司法機關“以太平代公平，以擺平當水平”的現象，董老的這個觀點直至今天仍有現實意義。其六，法制宣傳教育的重要性。他認為，“創制法典，還不是最困難的事情，最困難的還是改造人們的思想、工作作風與生活習慣的問題”。43因此，要在全國人民和國家工作人員中進行有效的普及法律知識、愛國守法教育和法制宣傳教育工作，以養成自覺的認同法律、尊重法律、執行法律、遵守法律的行為習慣。董老的這個宿愿，30年后得到了很好的實現。自1986年來的連續“五年普法”活動，盡管還不夠理想，但終究取得了很大的成效。如今，學法、尊法、守法、用法、護法和監督法律實施已經成為全黨全國人民的思想共識和行為準則。

三、董必武法制思想的理論價值與現實意義

第一，董必武法制思想未能被第一代領導集體完整汲取為執政黨的治國理政理念并轉化為治黨治國之道，這是受制于當時執政黨及其領導集體對社會基本矛盾和依法執政、依法治國等問題的不成熟認識以及錯誤判斷乃至極“左”思潮所限，并非董必武法制思想本身的不適用問題所致。1956年黨的八大正確地對國內社會基本矛盾做出了判斷與描述，“四化”建設與民主法治建設已經擺上了議事日程。然而由于次年的大規模“反右”運動和后來的八大二次會議、北戴河政治局擴大會議對社會基本矛盾作出了錯誤的判斷，階級斗爭為綱成為黨的基本路線，民主政治與法制建設被束之高閣。此時董老已是年過古稀，當選為國家副主席后更是退出了主持政法工作的崗位，他所倡導與實踐的民主法制被中斷，他的法律思維被排斥。這不是他個人的悲劇，而是時代的差錯、歷史的誤會、民主法治進程的挫折。

第二，董必武法制思想在改革開放歷史新時期的社會主義法制建設過程中獲得新生，成為鄧小平法制理論所借鑒和繼承的重要來源之一，鄧小平法制理論是在新的時代、新的歷史條件下對董必武法制思想的繼承、豐富和發展。從董必武到鄧小平，在法制思想與法律思維方面至少有以下幾個“歷史的類同”與“同質的發展”。其一，兩位偉人都極力倡行社會主義民主與社會主義法制，民主與法制成為其話語系統中高頻率出現的語詞。其二，兩人都非常重視從立法、執法、司法，到監督、普及法律常識、增強法制觀念等一系列動態法治過程。其三，兩人具有類似的法律思維，從董必武提出的17字人民民主法制方針到鄧小平提出的16字社會主義法制原則，之間有著內在的法律思維與法律邏輯的必然聯系，有著長期曲折、螺旋式上升的辯證關系，有著繼承與發展的時空關系。其四，兩人都非常重視領導干部的法制意識、以身作則、廉潔從政在法治過程中的關鍵作用。其五，兩人都認為要加強與改善黨對政法工作的領導，同時必須正確處理黨政關系、黨法關系，并都主張要法治不要人治。但他們有一點是不同的：由于時代條件與政治環境的不同，兩人法律思維與法制抱負的際遇是不同的。董必武法制思想在共和國開創時期獲得了一定的實踐，后來被中斷并廢棄。鄧小平法制思想則在歷史新時期獲得了全面實踐，并在后鄧小平時代繼續獲得新的發展。而鄧小平法制思想其實就是董必武法制思想在改革開放時期的重生、承繼、豐富、開拓與發展。當代中國民主法治的發展和鄧小平法制思想的確立，其中有著董必武法制思想與法學理論的諸多元素。

第三，董必武法制思想是毛澤東思想的一個組成部分，是馬克思主義法學理論中國化、實踐化、時代化、大眾化的一大成果，值得法學界同仁共同發掘、悉心研究。董必武是中共黨內堅決主張實行法治的第一人，他在華北人民政府主席任上說，“建立新的政權，自然要創建新的法律、法令、規章、制度”；44建國后，他指出，“各方面都要逐步走上正規化，就是要健全法制生活，按法律規定辦事”。45董必武是黨內具有系統法學專業理論知識與豐富法律實踐經驗的領導人，他從事過律師、立法、執法、司法、監督等法制工作。董必武歷經前清、民國和新中國，既具有中國傳統文化底蘊，又在建黨前后組織共產主義小組，努力學習并接受馬克思主義理論，留學蘇聯的莫斯科大學和列寧學院，集東西方文化、傳統文化與近現代文化、馬克思主義文化于一身，是黨內具有特殊經歷、閱歷、學歷的領導人。董必武多年從事統戰工作，又長期從事并領導黨和國家的政法工作，使他當仁不讓地成為新中國民主法制的主要奠基人。董必武既是黨和國家的社會主義民主法治實踐的倡導者、踐行者和探索者，又是黨內著名法學家，在他的努力下，創立了中國人民大學、北京政法學院、中央政法干校，恢復了北京大學等綜合性大學法律系，大力培養新中國法學與法制人才；成立了中國政治法律學會，親任會長、名譽會長；辦起了《政法研究》刊物，組織理論研究；督促高校編寫法學教科書，鼓勵學者撰寫法學理論專著；舉辦了新法學研究院，呼吁并督促建立專業研究機構法學研究所，等等。據此，他的法制思想、法學理論和政法實踐，就自然成為馬克思主義中國化、時代化和大眾化的一大成果，他的法制思想與法學理論就自然成為毛澤東思想的一個重要組成部分。正如薄一波所說，黨在探索中國國情社會主義建設道路戰略問題時，“八大展示的探索成果，在經濟領域以外，要算董必武同志關于法制建設的觀點最為重要。他在大會上的發言認為，在廢除舊的《六法全書》之后，要逐步完備我們的法制，寫出我們自己的《六法全書》。……他明確提出了黨政職能分開的原則，認為加強民主和法制建設，可以使黨和政府的活動做到‘有法可依’、‘有法必依’。在群眾運動一個接一個的年代，他對法制建設的認識達到這樣的境界，是很可貴的”。46這段評價，充分證明了董必武法制思想與法學理論構成了毛澤東思想尤其是毛澤東法制思想的重要組成部分。

全黨和全國人民經過30年的努力，促成了中國特色社會主義法律體系的形成，部分完成了董老當年力求“法制完備”的宿愿。但這也只是達到了董必武提出的17字原則和鄧小平提出的16字原則中的第一個要素即“有法可依”的地步，距離董必武和鄧小平先后提出的“有法必依”和“依法辦事”原則目標尚遠，距離董必武提出的“尊重法律”、“遵守法律”理想目標尚遠，距離全社會牢固樹立人民民主和社會主義法制觀念目標尚遠。更重要的問題是如何進一步做到“有法必依、執法必嚴、違法必究、依法辦事為中心環節”的要求。世患無法，更患無必行之法。重要的是法制及法律體系的實際運行和實際效用。董老說過“有法不依，等于無法”，這還是比較客氣的說法。在筆者看來，有法不依，甚于無法。因為無法可依時，還存有法可依之企盼；當有法不依時，則毫無盼頭了。據此，董必武法制思想與法學理論對當前法制建設仍具實踐的指導意義。正如江澤民在紀念董必武誕辰110周年座談會上所言：“董必武同志的馬克思主義法學思想，是他留給我們的珍貴精神財富，對于我們今天加強社會主義法制建設，仍具有指導意義。”47當前法制建設的主要任務是樹立有法必依、依法辦事的法制觀念，培植全體公民特別是公職人員的社會主義法治理念，通過全民普法培養起全社會的規則意識、法律意識、尊法意識、守法意識，形成濃厚的法治氛圍和至高的法律權威，人人敬畏法律、尊重法律、信賴法律、服從法律，以此達到依法治國、建設社會主義法治國家的宏偉目標。

注：

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4 引自《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第147頁。

46 薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，中央黨校出版社1991年版，第496頁。

47 見《人民日報》1996年3月5日。