制度創(chuàng)新視角下縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展研究

張國興

制度創(chuàng)新視角下縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展研究

張國興

縣域財政作為我國財政體系的最基層部分，也是我國財政的基礎(chǔ)。近年來，縣域財政困難逐漸發(fā)展成為一個全國性問題，已經(jīng)成為我們必須面對的一個重要問題。影響縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展的因素既有上級政策、財稅管理體制等體制內(nèi)因素，又有資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展水平等體制外因素。為此，要抓住其中的主要矛盾，實施有效的政策，對真正困難的縣級財政予以扶持，從根本上解決縣級財政的發(fā)展問題。

縣域財政;協(xié)調(diào)發(fā)展;制度設(shè)計

一、導言

縣域財政作為我國財政體系的最基層部分，是我國財政的基礎(chǔ)，也是財政協(xié)調(diào)發(fā)展問題的核心內(nèi)容。近些年，縣域財政困難逐漸發(fā)展成為一個全國性問題，一旦陷入困境可能會影響到整個財政體系的可持續(xù)發(fā)展。因此，能否在經(jīng)濟發(fā)展過程中采取有效措施規(guī)避財政風險和維持財政協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成為我們必須面對的一個重要問題。

財政協(xié)調(diào)發(fā)展要求財政體系的運行應(yīng)盡可能建立在長期、穩(wěn)固、健康、平衡的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)區(qū)域財政收支基本平衡。財政收支平衡反映著中央與地方、各地區(qū)以及政府各部門之間的利益關(guān)系，是制定財政政策的核心。因此，在社會主義市場經(jīng)濟下要實現(xiàn)財政協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標，各級財政必須圍繞收支平衡這個軸心，規(guī)范政府經(jīng)濟行為，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新財政制度，合理安排收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)，提高財政資金的使用效益，發(fā)揮財政的資源配置作用和宏觀調(diào)控作用，以彌補和克服市場固有的缺陷，確定投資重點，最終實現(xiàn)既能保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長、資源配置合理有效、收入分配公平合理，又能達到人與自然持續(xù)、穩(wěn)定、和諧發(fā)展的目標。具體講來，包含三方面內(nèi)容:一是政府要保證沒有財政危機，長期保持財政收支平衡;二是盡管在相當長時期內(nèi)不能實現(xiàn)財政收支平衡，但政府能夠通過發(fā)行國債為財政赤字融資;三是如果在經(jīng)濟中存在這樣一種機制，當財政脫離平衡狀態(tài)之后，經(jīng)濟變量之間的相互作用可以使財政恢復或趨于恢復平衡，則政府的財政狀態(tài)仍可定義為穩(wěn)定可持續(xù)的。總之，財政協(xié)調(diào)發(fā)展就是要確保滿足當代人和今后幾代人的需求，被社會廣泛接受。

二、制約縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展的因素分析

影響縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展的因素既有上級政策、財稅管理體制等體制內(nèi)因素，又有資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展水平等體制外因素。

(一)縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展的體制外制約因素

1.自然資源稟賦條件差異。各地的自然條件和自然資源直接影響著一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的潛力。在縣域經(jīng)濟中，尤其是廣大中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展中，資源豐富、區(qū)位優(yōu)勢較好的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展快些，財政收入的總量更大，結(jié)構(gòu)較為合理與穩(wěn)定。而資源貧困的地區(qū)，經(jīng)濟上難以有較大增長，財政收入也就缺乏快速增長的潛力。

2.經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)與條件的不同。經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是以一定的基礎(chǔ)條件作為依托的，某種程度上決定著經(jīng)濟發(fā)展的方向。良好的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)可以使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元而合理，經(jīng)濟發(fā)展與增長趨于穩(wěn)定，財政實力穩(wěn)步提升。如果一個地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一，基礎(chǔ)不牢，即使在某段時期有良好的發(fā)展，但仍將因缺乏經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性而致使財政收入缺乏持續(xù)增長的動力。如我們常說的所謂“煙財政”、“煤財政”等就是過于依賴某一資源發(fā)展的縣域經(jīng)濟，是不可持續(xù)發(fā)展的。同時，縣域基礎(chǔ)設(shè)施諸如交通通訊、能源供給、供排水設(shè)施、環(huán)境質(zhì)量與協(xié)調(diào)性、高素質(zhì)勞動力供給、可建設(shè)用地等等因素，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與財政收入穩(wěn)定增長起著平衡和調(diào)節(jié)作用，同財政協(xié)調(diào)發(fā)展具有一致性。

3.縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不均衡。縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與縣域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展存在很高的相關(guān)性，一個縣的第二、三產(chǎn)業(yè)越是發(fā)達，其財政收入總量越大，且越能實現(xiàn)快速穩(wěn)定增長;一個縣的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占的比重越大，第二、三產(chǎn)業(yè)越不發(fā)達，其財政收入總量越小，且增長越緩慢，入庫不均衡，財政越脆弱。財政收入實踐結(jié)果也表明:財政收入增長率高的縣(市)，第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的增長對財政收入的貢獻均大于第一產(chǎn)業(yè)增長的貢獻，特別是第三產(chǎn)業(yè)的增長對財政收入的增長貢獻最大。

4.政策及制度設(shè)計的缺陷。縣域財政主要是為縣級政府實現(xiàn)其職能提供財力支持，政策與制度是影響縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因子。縣級政府在工作中會受到國家政策的影響，如近年來國家大力推行積極的財政政策，出臺的減收增支政策較多，超出縣域財政的承受能力。同時由于中國人事制度、財政管理制度等方面的缺陷導致縣鄉(xiāng)機構(gòu)膨脹，財政供養(yǎng)人員過多，財權(quán)與財力分散，大大超出了縣域財政的承受能力，這也是影響財政協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在因素。

(二)縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展的體制內(nèi)制約因素

1.分稅制的不完善。現(xiàn)行財政體制側(cè)重于對收入的劃分，而對支出責任的劃分則不明確，特別是實際的稅權(quán)并未能“分”到省級以下，加上各級政府間的支出職責重疊度高，表面上看各級政府都負有責任，在實際中往往導致事權(quán)的推托。收入層層向上集中，事權(quán)卻層層下放，縣級財政的開支卻沒有減少，譬如教育、衛(wèi)生等明顯具有公共產(chǎn)品特性的支出項目，在分稅制后仍然由地方財政負擔。盡管從理論上來講，上下級政府的財政是相互獨立的，但由于上級政府在政治上對下級政府享有絕對的權(quán)威，上級政府很容易發(fā)生機會主義行為，把問題盡量往下級政府壓，把資金盡量往本級政府調(diào)，形成所謂“中央請客，地方出錢”的情況。如價格補貼和固定資產(chǎn)投資等支出均由地方政府來負責支出，造成的結(jié)果是各級財政越往上級越好過。在省級政府和其下一級政府的財政關(guān)系中這種趨勢最為明顯。

2.轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷。與分稅制相配套的一項重要財政制度是轉(zhuǎn)移支付制度。由于現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度本身存在的缺陷，也制約著縣級財政的協(xié)調(diào)發(fā)展。一是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度過小。1994年稅制改革以來，中央財政收入占全國財政收入的比重過低。據(jù)統(tǒng)計，我國中央財政收入占全部財政收入的比重1997年僅有48.9%，即使到了2005年也不過52.6%。而國際上市場經(jīng)濟國家中央財政收入與全國財政收入的比例一般在60%左右。可見，中央財力不足，造成對地方過小的財政轉(zhuǎn)移支付力度，使得中央政府很難對地方公共物品的提供進行干預和調(diào)控。二是采用基數(shù)法存在不合理性。轉(zhuǎn)移支付制度的基本目標是促進地區(qū)間基本公共服務(wù)和基本設(shè)施建設(shè)的均等化，客觀上要求對各地區(qū)的財政能力和財政需要之間的差距進行調(diào)整。但由于稅收返還計算方法上的不合理性，造成了不同地區(qū)之間貧富差距的拉開，往往導致“富者越富，窮者越窮”的馬太效應(yīng)出現(xiàn)，反而不利于財力分配均衡目標的實現(xiàn)。三是轉(zhuǎn)移支付存在不規(guī)范性。一般性轉(zhuǎn)移支付辦法是最科學的分配辦法，它可以將人為因素減小到最低限度。但目前它在我國轉(zhuǎn)移支付中占的比重很低，專項補助占轉(zhuǎn)移支付比重最大，它幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，種類多達幾十種。而在其他分稅制國家里，專項補助的范圍一般都限定在具有明顯外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤成本費用的某些基本性項目和公益事業(yè)項目內(nèi)。與之相比較，我國目前的專項撥款范圍太寬。同時，不少專項資金的支配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項事業(yè)法規(guī)可依，費用分攤標準和專項資金在各地區(qū)之間的分配方法也缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，分配過程不透明。其結(jié)果是，不管是富有還是貧困的縣鄉(xiāng)均依賴于其對上級政府的信息不對稱，極力夸大本級財政的困境，從而寄希望于上級政府能給予本級政府更多的轉(zhuǎn)移支付。

3.信息不對稱的逆向選擇和道德困境。我國現(xiàn)行的財政體制，使得縣級政府與其財政上級之間在轉(zhuǎn)移支付上存在著不完全信息博弈，縣級政府有夸大縣級財政困境的沖動，沒有最大程度地挖掘地方財源，沒有積極性向上級政府提供真實信息的動機，以致展現(xiàn)出來的是一種表面上無所不在的財政困境。道德困境存在于縣級政府與其上級政府之間博弈的整個過程中，縣級政府夸大縣域財政的困境要求上級財政給予更多的財政支持，而上級政府也知道這種財政困境的匯報會有夸大的成分份，因而在實際的支持縣域財政的行動上打一些折扣。這樣如此多次的循環(huán)往復，最終所出現(xiàn)的納什均衡就是縣級政府選擇增支節(jié)收(地方稅)的戰(zhàn)略，而其上級政府的最優(yōu)戰(zhàn)略就是不滿足縣政府的所有要求，使其處于一種財政饑渴的不滿足狀態(tài)。這種博弈會造成一些不是真正處于財政困境的縣級政府與真正處于財政困境的縣級政府混同起來，從而給外界一種普遍出現(xiàn)的縣域財政困難的印象。

三、縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展制度設(shè)計的創(chuàng)新構(gòu)想

盡管影響財政協(xié)調(diào)發(fā)展的因素較多，但作為財政管理者要善于全面地分析問題，抓住其中的主要矛盾，構(gòu)建新的政策制度，對真正困難的縣級財政予以扶持，從根本上解決縣級財政的發(fā)展問題。具體講來，這些制度安排主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)減少政府層級，縮減博弈成本，提高財政資金效率

世界各國比較普遍的采取三級政府構(gòu)架，沒有一個是五級構(gòu)架的政府。縱觀中國歷史發(fā)展進程，可以看出，自秦漢到民國的2100多年中，除了疆域橫跨歐亞的元朝實行五級政府體制外，其他各朝基本上都實行三級和四級政府體制。而我國目前政府層級過多帶來了許多不利影響，如過多的財政層次給上下級財政之間的資金流、信息流設(shè)置了體制上的障礙，增加了上下級政府博弈發(fā)生的機會，也加劇了縣級政府事權(quán)和財權(quán)的不對稱以及信息不對稱。因此，完善我國的縣域財政體制，實現(xiàn)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的第一項改革就是要減少政府層級和財政層級，建立規(guī)范的三級政府結(jié)構(gòu)。基于此，筆者認為做到以下兩點:一是要推行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”改革，將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)，逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。做到預算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管，并且要積極推進縣鄉(xiāng)財政信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)“網(wǎng)上申報、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上查詢”，提高工作效率，降低鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管運行成本。二是要改革地(市)一級，逐步取消市管縣體制，建立起規(guī)范的三級政府體系。地(市)一級政府本來就是省級政府派出機構(gòu)演化而來的，并且地(市)級政府為了本級利益往往上收縣級財力，截留中央和省級政府對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付，而且由于省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地(市)級政府對縣級財力的調(diào)控能力十分有限。在這種情況下，取消地(市)級政府，由省級政府對縣級政府財力進行直接調(diào)控，可以最大限度地實現(xiàn)全省范圍內(nèi)公共產(chǎn)品供給的均等化。因此，在實現(xiàn)“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”改革后，進一步弱化地市一級政府，實現(xiàn)“省直管縣”，逐步形成和完善“中央—省—市、縣”三級財政體制。通過行政體制和財政體制的“扁平化”來合理劃分各級政府的事權(quán)和財權(quán)，完善我國的分級財政體制。

(二)明確縣級政府事權(quán)，構(gòu)建縣級政府財權(quán)與事權(quán)的對稱機制

按照建立公共財政的要求，政府間職責和事權(quán)的劃分是政府間財力分配的基本依據(jù)，由事權(quán)劃分決定支出責任不僅是財政體制的重要內(nèi)容，也是建立分級財政體制的邏輯起點。所以，明確縣級政府事權(quán)是解決縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展的起點，必須做到以下幾點。一是要明確縣級政府事權(quán)劃分的原則。在劃分地方政府事權(quán)時應(yīng)遵循國際上比較通用的支出劃分原則，以公共產(chǎn)品的受益范圍為依據(jù)，借鑒市場經(jīng)濟國家地方政府事權(quán)劃分的經(jīng)驗，按收益范圍、公共產(chǎn)品行為的性質(zhì)、效率優(yōu)先和法律保障等原則來確定事權(quán)歸屬。二是要合理劃分縣級政府的支出責任。地方政府支出責任劃分明確后，凡屬于省、市政府承擔的支出，同級財政要全額保障經(jīng)費，不得以任何形式轉(zhuǎn)嫁給縣和鄉(xiāng);省、市政府委托縣政府承辦的事務(wù)，要足額安排專項經(jīng)費，不留資金缺口;屬于共同承擔的事務(wù)，要盡可能降低財政困難縣的資金負擔比例:屬于跨區(qū)域的公共事務(wù)，要根據(jù)各方面受益情況，并考慮縣財政實際承受能力，合理確定分擔比例。三是要合理制定各種支出政策。對目前法定支出項目要進行歸并和清理，結(jié)合縣經(jīng)濟發(fā)展的實際和財力可能，實事求是地制定符合實際的配套比例，除對上級政府的政策性支出提供必要的財力保障外，杜絕不合理的政府管制性支出。四是要擴大縣級政府的財權(quán)。“一級政府，一級財權(quán)”，財權(quán)是縣政府實現(xiàn)其職能的基本保證，最根本的問題也就是分稅制中的稅基問題。按照“分稅制”的要求，健全地方稅體系，建立穩(wěn)定的與事權(quán)相呼應(yīng)的稅源，擴大縣財政收入規(guī)模。在設(shè)計地方稅制度時，要以財產(chǎn)稅作為主體稅，可以通過調(diào)節(jié)財產(chǎn)所有者在財產(chǎn)規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得的級差收益來縮小貧富差距，穩(wěn)定社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證地方稅收規(guī)模的相對穩(wěn)定。五是要加大地方稅收征管的力度，嚴格做到“應(yīng)收盡收”。堅決維護稅法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴肅性，嚴禁擅自出臺先征后返等稅收優(yōu)惠和變相優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠到期的要及時恢復征稅;嚴禁在國家統(tǒng)一法規(guī)政策之外亂開減免稅口子，堅決堵塞各種收入漏洞:要強化收入征管，嚴厲打擊偷稅、騙稅、抗稅行為，杜絕買稅、引稅、包稅等行為，做到應(yīng)收盡收;要清理和規(guī)范縣政府的行政事業(yè)性收費，加強政府非稅收入管理，挖掘非稅收入潛力，提高稅收服務(wù)水平。

(三)建立科學、規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，緩解地方財政壓力

為了從根本上解決縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展問題，必須建立起規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，增加中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付和省級財政對縣的轉(zhuǎn)移支付力度，以緩解地方財政特別是縣級財政的壓力。一是要確定轉(zhuǎn)移支付的目標。政府間的轉(zhuǎn)移支付的目標主要有公平和效率兩個方面。就當前我國縣區(qū)的情況看，縮小地區(qū)間差異，實現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展是當前完善縣財政轉(zhuǎn)移支付制度的首要目標。二是要合并轉(zhuǎn)移支付方式，規(guī)范政府間資金分配。我國目前有多種轉(zhuǎn)移支付形式，過渡色彩濃重，管理不夠規(guī)范。針對這種情況，應(yīng)與收支劃分相銜接，簡化形式，加強管理，對轉(zhuǎn)移支付資金進行調(diào)整。如對于有過渡性質(zhì)的體制補助、稅收返還等轉(zhuǎn)移支付形式，建議不再納入轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，而是在收入劃分時留歸各級政府。三是要合理選擇轉(zhuǎn)移支付制度形式。在確定了轉(zhuǎn)移支付的目標后，按照新的轉(zhuǎn)移支付分類的特點，建立一種以均衡性(一般)轉(zhuǎn)移支付為主，以政策性(一般)轉(zhuǎn)移支付相配合，以激勵性(一般)轉(zhuǎn)移支付為補充的復合形態(tài)轉(zhuǎn)移支付形式。四是轉(zhuǎn)移支付要以縣級為中心，完善省對縣的轉(zhuǎn)移支付制度。要解決縣財政協(xié)調(diào)發(fā)展問題，需要建立以縣為中心的轉(zhuǎn)移支付制度，中央財政要加大對困難縣的幫助和支持，省級財政要及時撥付對縣的轉(zhuǎn)移支付資金，發(fā)揮省一級調(diào)解縣域之間財力均衡的作用，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)縣與縣之間的差距。五是建立激勵約束的轉(zhuǎn)移支付政策。對于經(jīng)濟發(fā)展和稅收增長快的縣，適當增加轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，反之要適當調(diào)減轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，鼓勵縣級政府發(fā)展經(jīng)濟，積極推行改革。

(四)建立有效的財政風險檢測預警系統(tǒng)，防范和控制財政風險

在財政領(lǐng)域，目前還沒有一套行之有效或付諸實施的風險評價與預警方法。筆者認為，應(yīng)借鑒已有的宏觀經(jīng)濟預警方法和金融危機預警方法，在建立縣域財政風險預警指標體系的基礎(chǔ)上，通過計算風險綜合指數(shù)來反映財政風險狀況。一是要建立縣域財政風險預警制度。縣域財政風險預警系統(tǒng)的運作僅有完整的指標體系和預警模型等技術(shù)手段是遠遠不夠的，還必須配套相應(yīng)的制度安排，包括合理的法規(guī)框架、適當?shù)慕M織體系等。只有通過技術(shù)和制度兩方面緊密結(jié)合起來，才能夠有效地保證預警系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)。尤其是縣域財政風險預警系統(tǒng)的實施，必須以法規(guī)形式來保證其連續(xù)性、嚴肅性和有效性。只有這樣，負責預警工作的機構(gòu)、人員才能依法行事、按章辦事，地方政府才能重視預警事務(wù)，主動化解財政風險，提高風險防范意識。二是要高度重視可能的隱性縣域財政風險。由于我國部分縣區(qū)還存在著相當嚴重的可能隱性財政風險。為此，我們要深化各項制度改革，規(guī)范和完善各項隱性風險的統(tǒng)計和度量標準，監(jiān)測風險走向，尤其是要注意公共風險向財政風險的轉(zhuǎn)化，力求將可能風險直接化、隱性風險顯性化，以便于我們對其監(jiān)控和預測。三是要轉(zhuǎn)變政府職能，加快機構(gòu)改革。將縣域財政結(jié)構(gòu)的調(diào)整與政府職能的轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，逐步增加社會公共支出在總支出中所占的比重，合理確定各支出在縣域財政支出中所占的比重，改變稅收征收和財政支出的低效率，從而使縣域財政支出產(chǎn)生最大的社會經(jīng)濟效應(yīng)，增強縣級政府抵御各種風險的能力。

四、結(jié)論

縣級財政普遍困難，已經(jīng)是一個全國性的問題。并且由于問題的產(chǎn)生很大程度上源于財政相關(guān)制度以及地方經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，在短時間內(nèi)不可能完全解決縣域財政困難。可以說，財政體制很大程度上決定了縣級財政的運行狀況，決定著縣級財政協(xié)調(diào)發(fā)展的水平。但考慮到縣級財政廣泛深遠的經(jīng)濟、社會、政治影響，改善現(xiàn)有縣級財政狀況的工作就勢在必行。因此，體制設(shè)計是本文的核心部分，也是實現(xiàn)縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。所以，筆者認為，上級政府應(yīng)從政府層級和財政層級、縣級政府財權(quán)與事權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付制度等角度不斷創(chuàng)新制度設(shè)計，檢驗現(xiàn)行財政體制的科學性，全面分析現(xiàn)行分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)在設(shè)計缺陷，對不同發(fā)展水平的縣的可持續(xù)發(fā)展能力進行測算、比較分析，綜合運用多種手段、多種政策，提出縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展的制度設(shè)計及其政策建議，建立起協(xié)調(diào)發(fā)展的縣級財政。

總之，縣域財政運行困難，既有上級政策、財稅管理體制等制度內(nèi)方面的因素，又有體制轉(zhuǎn)軌過程中所形成的歷史遺留問題，以及資源稟賦差異、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)水平等體制外的因素。可以說，建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的縣級財政是一個系統(tǒng)工程，必須有財政理論的支撐，還要綜合分析縣域財政運行的現(xiàn)實狀況，綜合運用多種手段和政策工具，有針對性地提出減少政府層級和財政層級、完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度等制度設(shè)計框架，解決縣域財政協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

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F812.7

A

1003—0751(2012)04—0049—04

2012—01—15

張國興，男，華北水利水電學院管理與經(jīng)濟學院教授(鄭州 450011)。

責任編輯:曉 立