地方政府公共服務均等化研究——來自中國省級面版數據的分析

李文軍 唐興霖

地方政府公共服務均等化研究
——來自中國省級面版數據的分析

李文軍 唐興霖

地方政府是公共服務提供的主導者，公共服務的均等化已經成為中國在新世紀的重要戰略目標。近10年來，中國公共服務支出增長的速度非常快，且公共服務支出總量和地方經濟發展水平密切相關，但公共服務支出占一般預算支出的比例基本變化不大;地方政府間的公共服務支出存在模仿性策略行為;國家的轉移支付對西部地區起到很好作用，但對于中部和東部地區有“劫富濟貧”的傾向;從區域分析上看，東部與東北地區公共服務優勢縮小，西部地區得到改善，中部地區一直處于不利地位。因此，迫切需要建設公共服務型政府，加大公共服務投入，優化支出結構;建立以公共服務產出為導向的轉移支付制度;增強中央政府公共服務供給責任，以基本需求戰略為核心，建立公共服務全國最低標準;整合市場與社會的力量，形成多元化供給的格局。

地方政府;轉移支付;公共服務

一、問題的提出:公共服務的“地方化”發展

隨著社會主義市場經濟的發展，民眾的訴求已經超越生存需求的初級階段。生存型消費比例明顯減少，發展型消費比例明顯上升。發展型消費主要體現在教育、醫療、文化、環境、就業、住房、旅游等。”①如何面對和適應這種訴求，是中國的當務之急。地方政府作為提供公共服務供給的絕對主體，在財政收入強勁增長的背景下，主動承擔這一與政府職能相契合的角色已成為社會的共識。

學者江依妮(2011)指出，中國政府公共服務職能呈現地方化特點。②在無法改變地方化的現階段，這就容易帶來地方政府的收不抵支，造成公共服務支出的不足、不均衡等現象，由此引發地方政府對于轉移支付資金和預算外資金的依賴，也易于誘發地方政府在資金使用上的不規范和低效率。呂煒(2008)通過世界銀行53個國家的對比分析認為，中國政府公共服務提供責任實現程度由1978年的0.875下降到2006年的0.524。③李永友(2011)認為，雖然中央政府通過財政補助方式對地方創建服務型政府的主觀意愿進行過激勵，但效果并不明顯，甚至在部分地區產生了不利影響，東部地區公共服務型政府建設起步較高，但進程緩慢，中部地區以及西部部分地區起點較低，但進程卻相對較快。中國各地創建公共服務型政府的主觀意愿并不強。④陸學藝(2012)認為，現代化建設只搞GDP是不夠的，現在是到了以社會建設為戰略重點的時候了，⑤。黨的十七大報告指出，必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，努力使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，推動和諧社會建設。近幾年，“保民生”成為中央和地方政府財政支出的重點。從數據看，各級政府都交出了較為亮麗的民生投入成績單，但如何正確評估地方政府過去10年公共服務均等化狀況，就成為我們面臨的一個重要問題。

二、中國經濟發展水平與財政能力的總體狀況

在評估地方政府公共服務狀況的時候，我們首先對地方政府2001—2010年經濟狀況及其財政能力做一個總體分析。我們選取人均GDP這一指標來反映中國地方政府經濟發展水平差異狀況(見表1)。從表中我們可以看出:新世紀的第一個10年，中國地方經濟差距絕對值在不斷拉大，極差由2001年的34487元增長到2010年的60058元;而相對值有進一步縮小的趨勢。

表1 2001、2005、2010年中國人均GDP狀況單位:元

具體來說，10年來中國人均GDP最高值均為上海市，而最低值均為貴州省。2001年上海人均GDP為37382元，貴州為2895元。而到了2010年，上海人均GDP為73262元，貴州為13 204元，但極值比下降到5.54，變異系數也進一步下降為0.4998，說明兩地經濟差距有一定的縮小。總體上看，中國地區間人均GDP的省際差距比較大，但是差距在逐漸縮小(變異系數由0.8034減少到0.4998)，經濟發展的非均衡狀況在一定程度上得到緩解。

在考察地方財政能力時，我們選用人均財政支出指標來研究(見表2)。結果顯示:2001年最高的上海人均財政支出為4245元，最低為河南的532元，變異系數高達0.9508。2005年最高的上海人均財政支出為8710元，最低是安徽的1165元，變異系數下降到0.9163。而2010年，最高的上海和最低的河南之間差距繼續擴大，達到10709元，但極值比下降為3.94倍，變異系數為0.6463，這說明中國各地區人均財政支出的差距在逐年縮小。

表2 2001、2005、2010年各地區人均財政支出狀況單位:元

通過各地區人均GDP的非均衡狀況與人均財政支出的非均衡狀況比較得知，10年來中國人均財政支出的變異系數遠遠大于人均GDP的變異系數。說明中國各地區目前在財政能力上的省際差異要遠遠大于在經濟發展水平上的省際差異，財政能力的非均等化不利于服務型政府的建設，顯然這種狀況的出現并不是1994年分稅制改革的初衷。

三、中國地方政府公共服務均等化的實證分析

由于國際國內環境的不確定性和經濟社會發展轉型過程中的各種公共風險，政府支出要回歸到解決公共事務上來，以公共財政化解人們的公共風險為己任，所以我們界定的公共服務為教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障與就業、醫療衛生5大項。⑥

(一)公共服務支出總額分析

根據我們對2001—2010年各地區公共服務支出情況的統計，中國各地區公共服務支出總額由2001年的4560億元增長到2010年的28188億元，10年間增長了6.18倍，明顯高于同時期GDP的增長倍數(3.73倍)，年均增長率達到19.98%，高于財政收入 17.6%的增長率，也高于財政支出18.85%的增長率。而在各地區中，青海公共服務支出增長倍數最高為8.63倍，第二位為海南的8.33倍，第三位為甘肅的8.21倍;第四位與第五位為內蒙古的7.88倍和陜西7.21的倍。而增長倍數最低的為福建的4.72倍，其次為遼寧的4.83倍，第三位到第五位分別為:云南的4.98倍、黑龍江的5倍、吉林的5.42倍，都低于6.18的平均值。就公共服務支出絕對規模而言，廣東始終占據第一位，第二的位置2001、2002年為山東，2003年以后為江蘇，山東為第三，浙江為第四位;而后四位分別為:西藏、寧夏、海南、青海，這些地區是經濟相對落后地區。可見，一個地區公共服務支出規模和經濟發展水平高度相關。

(二)人均公共服務支出分析

如果考慮到人口因素，全國各地區人均公共服務支出的差異就非常大。2001年，中國地方政府公共服務支出平均值為360.26元，北京、上海、天津、西藏、青海等地區分別以1210.83元、1086.57元、763.34 元、748.66 元、723.13 元位列全國人均公共服務支出的前5位;而江西、湖南、四川、貴州、河南等地區則分別以 253.24 元、249.83 元、249.25 元、238.95 元、206.96 元排在后5 位，均低于360.26 元的平均值。2005年中國地方政府公共服務支出平均值為720.39元，北京、上海、西藏、天津、青海等地區分別以2167 元、2017.35 元、1484.83 元、1407.47元、1252.48元排名前5位，江西、四川、廣西、河南、安徽等地區則分別以 489.35 元、487.89 元、481.26元、467.23元、454.18 元排在后 5位。2010 年平均值為2 113.35元，北京、青海、西藏、上海、天津等地區分別以 5969.21元、5796.62元、5191.66元、4649.83 元、3879.29 元排名前 5 位，山東、河北、江西、湖南、河南等地區則分別以1664.4元、1630.83元、1629.24 元、1604.15 元、1529.15 元，排在后 5位。

圖1 2001年中國各地區人均公共服務支出 單位:元/人

圖2 2010年中國各地區人均公共服務支出 單位:元/人

從圖1與圖2我們可以看出，2001年，中國有13個省(市、自治區)沒有達到平均值，主要包括東部地區的河北、山東和海南;中部地區的是安徽、江西、河南、湖北和湖南;西部地區是廣西、四川、貴州、陜西和甘肅;東北地區都超過平均值。而到了2010年，沒有超過平均值省份比2001年多了一個，為14個省(市、自治區)，未超過平均值的地區包括了東部地區的河北、福建、山東、廣東，中部地區的安徽、江西、河南、湖北、湖南，西部地區的廣西、四川、貴州、云南，東北的為黑龍江。中央政府通過轉移支付，東部經濟發達的地區沒有達到平均值的省份增加了一個;中部地區除了山西，其他省份依舊難以達到平均值;西部沒有達到平均值的由5個省份減少到4個，而且西藏、青海、內蒙古等地區人均公共服務支出和北京、上海、天津等發達地區基本差不多，是否存在“劫富濟貧”傾向?這值得中央政府對轉移支付制度進行反思;而東北地區增加了一個。

(三)公共服務支出占一般預算支出比例分析

公共服務支出占一般預算支出的比重最能反映地方政府對公共服務的重視程度。根據表3，我們看出:2001年中國各地區公共服務支出占財政一般預算支出的比例平均值為34.7%，而2010年比例上升到38.1%，10年時間公共服務支出占一般預算支出比僅僅上升了3.4個百分點。

表3 各地區公共服務支出占一般預算支出比例單位:%

從地區來看，2001年公共服務支出占一般預算支出比例前5位的分別為:山西(43.9%)、河南(40.7%)、遼寧(40.7%)、新疆(40.4%)、河北(39.3%)，比例最低的分別為:西藏(18.8%)、上海(25.6%)、廣東 (28.9%)、北京 (30%)、甘肅(30.2%);而到了2010年，公共服務支出占一般預算支出比例前5位的分別為:青海(43.9%)、北京(43.1%)、河南(42.1%)、河北與陜西均為41.6%;比例最低的分別為:西藏(25.4%)、寧夏(30.9%)、江蘇(34.9%)、內蒙古(35.6%)。從變化率指標來看，公共服務投入增長最快的前5位分別是北京(13.1%)、上海(10.6%)、甘肅 (9.5%)、廣東(9.3%)、浙江(7.1%)，最后 5位分別是山西(－4.2%)、重慶(－3%)、新疆(－2.9%)、江蘇(－1.5)、遼寧(－1.3)。變化率快的基本上屬于2001年的時候公共服務支出占財政支出比例低的地區，雖然“起步低”，但由于財力雄厚，公共服務投入增長迅速，因此比例變化大;而變化率慢的基本上屬于2001年的時候公共服務支出占財政支出比例比較大的地區，它們本身面臨著經濟財政等一系列壓力，而進一步增加公共服務支出就更加困難了。可見，21世紀的第一個10年，中國各地區公共服務財政投入總體上變化不大，其占財政一般預算支出比重10年內幾乎保持不變，這似乎能證明，“地方政府在公共服務供給上總體存在著模仿性的策略行為”⑦。在信息約束的環境下，由于人類天然的風險規避性，人類行為往往表現為“隨大流”的跟從行為，制度環境的缺失也是造成地方政府模仿性行為的重要原因，因為“決策者面對的并不是一個簡單的或者明顯的理性選擇，而是面臨不確定性，缺乏關于最佳選擇的信息。當選擇不確定的時候，他們就會訴求已有的習慣、模仿或者試驗來形成他們的戰略。這些戰略的成功最終決定于制度環境所形成的選擇機制”⑧。

另外，中國各地區公共服務財政投入顯著快于同期GDP增長，但其占一般預算支出比重卻在近10年內幾乎保持不變，在很大程度上可解釋為:民生財政投入與財政收支保持了基本相同的增速，而同時期的區域財政收支增速卻顯著地快于經濟發展水平。

(四)公共服務財政投入的項目結構與分地區分析

通過比較公共服務支出項目構成，也可考察中國各地區公共服務支出狀況。在這方面，教育支出的比例最大，2001年占公共服務支出的44.5%，隨后逐年下降，但無論怎樣教育支出都是公共服務支出最多的;其次是社會保障，從2001年的34.6%增長到2004年最高值的38.1%，2004年以后逐年下降，到2010年下降到30.7%;醫療衛生支出由2001年的12.2%增長到2010年的16.7%;科技支出由1.9%增長到5.6%，文化與傳媒支出卻由6.8%下降到5.1%，后兩類支出占的比例都非常低，基本上在5%左右徘徊，參見圖3。

圖3 各地區5項公共服務支出比例(%)

分地區看，我們運用泰爾指數對中國四大區域⑨公共服務支出情況進行分析。從2002、2011年《中國統計年鑒》中可以得知:2001年，中國東部、中部、西部和東北四大區域的 T值分別為0.0294、－0.0280、－ 0.0088、0.0177，T 值合計為 0.0103;2010年中國東部、中部、西部和東北四大區域的T值分別為 0.0133、－0.0214、0.0049、0.007，T 值合計為0.0038。總體上看，泰爾指數(簡稱 T值)由2001年的0.0103下降為0.0038，T值減小，說明中國公共服務均等化得到了加強。

總體來看，10年來，中國四大區域公共服務均等化進一步加強，東部與東北地區優勢縮小，西部地區T值由負值轉正，對于國家公共服務均等化有促進作用，中部地區T值一直處于負數，對公共服務均等化造成負面影響，因此需要國家加大對中部地區的轉移支付。

四、基本結論與若干建議

公共服務支出是保障民生的重要舉措，也是財政政策重要的目標。通過對中國這10年的數據分析，可以發現:1.地方政府公共服務支出增長速度(6.18倍)明顯快于同期經濟增長速度(3.73倍)，一個地區公共服務支出總量和經濟發展水平密切相關。2.無論從地方政府公共服務支出的總量還是從人均支出來看，中國各地區的公共服務支出非均等性非常突出，如人均支出最高的上海(14341元)是最低的河南(3632元)的3.94倍。此外國家的轉移支付，對西部地區公共服務均等化起到很好的作用，但是對于中部和東部來說，作用不明顯。3.中國各地區公共服務占一般預算支出的比重平均值從2001年的34.7%提升至2010年的38.1%，總體上基本變化不大，地方政府間存在模仿性的策略行為;地區間的升降變化也比較顯著，如北京增長了13.1%，而山西卻下降了4.2%。4.從公共服務支出結構來看，教育支出最大，超過40%以上，10年來波動不大;其次為社會保障，起伏比較大，但是基本占30%以上;再次為醫療衛生，基本呈現不斷上升趨勢，說明國家對醫療衛生的重視加大;科學技術由1.9%增長到5.6%，增長了將近3倍，文化與體育傳媒則逐漸下降。5.從區域分析來看，10年來中國四大區域公共服務均等化進一步加強，東部與東北地區公共服務優勢縮小，而西部地區T值由負值轉正，對于國家公共服務均等化有促進作用，中部地區的T值一直處于負數，對公共服務的均等化產生不利影響。

應該說，10年來中國地方政府在民眾公共服務方面也取得了一定成績，公共財政在民生性的公共服務方面支出不斷增加。近年來中國出現的民生問題突出、地區發展不均衡等問題，實際上在很大程度上與公共服務的非均等化有密切關聯，公共服務均等化，本質上就在于“公共財政均等化”。由于中國地區間財政差距(2010年變異系數為0.6463)比經濟差距(2010年變異系數為0.4998)更大，因此，要實現公共服務均等化，就必須實現“公共財政均等化”，應讓政府提供公共服務的無差別地、一視同仁地落實到每一位公民。當然，公共服務的均等化不能僅靠政府，為此，本文提出如下的路徑選擇:

(一)強化公共服務型政府建設，優化公共服務的投入與支出結構

在經濟社會轉型的狀況下，面對各種公共風險，我們必須建立公共服務型政府，并從立法上予以規范。而公共財政作為政府介入經濟社會生活的重要工具，其基本職責在于解決市場主體和社會公民共同遭遇的風險。因此首先需要加大公共服務投入強化政府的公共服務供給責任。其次，在地方政府財政收支不平衡的巨大壓力的現實約束條件下，優化支出結構也許比增加支出總量更理性和更重要。面對改善民生的重任，政府財政的任務不能一味地增加支出的數量，而是優化民生支出的內部結構并提高支出效率。最后，考核體系要轉變到以公共服務為導向，強化地方官員的約束。現有的政治集權與財政分權，對地方政府經濟行為產生了強大的激勵效果，但約束的乏力導致地方官員“掠奪之手”難以受到有效的控制，因此，公共服務型政府需要加強對地方官員的約束。

(二)建立以公共服務產出為導向的轉移支付制度

1994年的分稅制改革，中央政府集中了全國財政收入的大部分，地方政府缺乏穩定的財源，轉移支付就成為地方政府主要的財源，而這些轉移支付帶有明確的再分配性質。當前應明確基本公共服務的范圍和標準，合理劃分中央和地方政府的職責，以及制定實現基本公共服務均等化的時間表，以便建立促進基本公共服務均等化的財政轉移支付體系。完善轉移支付制度，不僅要加大對一般性轉移支付的力度，而且也需要我們對各地區進行平衡，因此在加強對中部地區及其貧困的西部地區的轉移支付的同時，要促進四大區域間的財政均等化。通過以公共服務產出為導向的轉移支付所帶來的激勵和可問責的政府，來建立一個積極響應的、負責的且可問責的管理制度，同時也不削弱地方的自主權。因此必須根據財政能力與公共服務匹配的原則，給予地方政府必需的財力。

(三)以基本需求戰略為核心，建立公共服務全國最低標準

地方政府公共服務的提供具有再分配性，要素的流動性及其稅收競爭會促使較低層次的地方政府提供不充分的公共服務，并且限制那些需要獲得服務。因此增強中央政府公共服務供給責任，建立公共服務全國最低標準非常重要，這是因為:最低標準對國家整體有好處，同時能促進商品、服務、勞動力和資本的自由流動，并減少個地區之間的浪費性的支出競爭。這個最低標準能夠創造這樣的環境，即鼓勵地方政府進行創新和相互競爭，以提高公共服務的供給水平。其遵循原則應該是:普遍性，所以居民都能享受到同樣水平的公共服務;責任可分性，中央與地方公共服務責任需要用法律的形式加以明確規定;可移動性，居民在一定時期內享有可遷移地無差異的公共服務;定期調整性，最低標準必須隨著國家經濟與財政能力的提高而相應的得到提高。

(四)整合市場與社會的力量，形成多元化供給的格局

當代社會發展經驗表明:政府作為公共服務供給的主體并不排斥公共服務的其他提供主體和提供方式，市場與民間組織都可以參與公共服務的供給，多元化的提供方式，有助于提高公共服務的總量與效率。因此發揮各方的主動性，通過多元化的渠道來實現中國公共服務有效供給，從而縮小公共服務地區間差距。

當代中國公共服務供給的地方化特點，對于促進全國公共服務均等化有非常大的局限性。在制度環境缺失的情況下，不僅會造成地方政府財政壓力過大，也會造成地方政府間的策略性行為。當前以公共服務均等化為代表的社會體制改革呼聲越來越高，中國現在面臨的社會問題已經不是經濟繼續維持或增加社會福利所能夠解決的。在新的轉型期，我們需要的是思想的再突破和制度性改革創新。公共服務均等化的目標已經確定，但要實現這個目標需要中央政府為公共服務供給創造一個良好的制度環境，在中央與地方政府;政府、市場與社會之間相互配合。在這方面，我們仍然需要大膽與毫不懈怠的改革。

注釋

①遲福林:《以公共服務建設為中心的政府轉型》，《國家行政學院學報》2011年第1期，第59—62頁。②江依妮:《中國政府公共服務職能的地方化及其后果》，《經濟學家》2011年第7期，第78－84頁。③呂煒、王偉同:《發展失衡、公共服務與政府責任——基于政府偏好和政府效率視角的分析》，《中國社會科學》2008年第4期，第52—64頁。④李永友:《公共服務型政府建設與財政支出結構效率》，《經濟社會體制比較》2011年第1期，第67—78頁。⑤陸學藝:《以社會建設為戰略重點》，《社會科學報》2012年3月1日，第1版。⑥由于2007年財政分項改革，2001—2006年的教育支出為教育事業費;科學技術為科學事業費;文化體育與傳媒為文體廣播事業費;社會保障與就業包括:撫恤和社會福利救濟費、行政事業單位離退休經費、社會保障補助支出;醫療衛生為衛生經費。⑦我國地方政府在公共服務支出上存在著明顯的模仿性的策略行為，問題的核心在于，在制度環境的深刻變遷過程中，地方政府在財政支出方面存在著一種“選擇性”機制，即能夠根據自身的效用偏好，有選擇性地履行職能，其行為存在著一個相當大的自由選擇空間。參閱張新文、李文軍:《廣西地方政府公共服務的供給:趨中行為及其原因分析》，《廣西民族大學學報(哲學社會科學版)》，2011年第4期，第123—127頁。⑧［美］白蘇珊:《鄉村中國的權力與財富:制度變遷的政治經濟學》，杭州:浙江人民出版社，2009年，第221—222頁。⑨四大區域劃分為東部、中部、西部和東北，其中東部為北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南;中部為山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西;東北為黑龍江、吉林、遼寧;西部為廣西、云南、貴州、重慶、四川、陜西、內蒙古、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆。

［1］遲福林.以公共服務建設為中心的政府轉型［J］.國家行政學院學報，2011，(1):59—62.

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F127

A

1003—0751(2012)04—0038—06

2012—05—10

李文軍，男，上海交通大學國際與公共事務學院博士生(上海 200030)。

唐興霖，男，上海交通大學國際與公共事務學院教授，博士生導師(上海 200030)。

責任編輯:曉 立