從運行過程看中國現代慈善制度的構建

董紅亞

從運行過程看中國現代慈善制度的構建

董紅亞

2011年，“郭美美事件”使慈善走上了社會生活的中心。圍繞這一事件討論的核心問題是如何構建中國現代慈善制度。目前，中國的慈善研究過于強調慈善的道德屬性，削弱了慈善工作的專業性。從現代慈善的運行過程看，慈善是由慈善組織進行專業運作的具有很強專業性的一項社會服務工作，是多元開放的綜合性社會制度安排。我們應從這一特點出發，重新審視中國現代慈善事業并形成共識，發展現代慈善組織，強化透明度和公信力建設，實現全方位的監督。

現代慈善制度;慈善過程;慈善組織;社會服務

一、引言

由“郭美美事件”等引發的中國慈善問題是2011年最重要的公共事件之一①。社會各方的討論主要涉及“官辦”慈善、慈善的透明性和公信力、商業化、管理和運營成本以及國際化等問題。其實質是在中國現代化建設進程中，如何認識現代慈善，如何構建現代中國慈善制度。對此，學界的研究主要對現代慈善的性質、功能、倫理價值等展開討論。第一，現代慈善是道德事業。慈善是倫理方式的社會分配，源于人的同情心，反映社會公平的需求②，是一項有著實質內容的道德事業③。第二，現代慈善是第三次分配，是社會保障體系的組成部分。④盧德之認為，現代慈善事業是與市場經濟相適應的價值取向。⑤第三，現代慈善是一項重要的公民權利。普遍責任、平等互助、自主自愿和不求功利、正確感恩是現代慈善應有的意識⑥，其中公民意識是現代慈善事業的最重要特征⑦。黃元龍認為，施予者和受助者人格平等是現代慈善的精髓。⑧彭紅指出，現代慈善的內驅力是人人平等的公民權利觀，同時還是實現人的第五種自由——給予自由的途徑。⑨第四，現代慈善組織特征明顯。盧德之把組織性作為現代慈善事業的一般特征。⑩王振耀概括了現代慈善的十大基本理念，其中就有組織發達而不是個體單干的理念。?第五，現代慈善是透明慈善。這是對現代慈善運行過程較為集中的闡述。“透明是現代慈善之魂。”?索羅斯說，把透明性作為判斷的一個基礎是很重要的，社會契約要求富人有義務透明并且可以被問責。?這種透明，是指任何與慈善相關的信息，只要不涉及個人隱私、商業秘密或國家機密的信息，都應該為公眾所知曉。要建立以制度支持為核心的誠信倫理，使慈善事業能夠良性運轉。?第六，現代慈善是平民慈善。鄭功成認為，慈善的本質規律是慈善事業以社會成員的善愛之心為道德基礎，以貧富差別的存在為社會基礎，以社會成員的普遍參與為發展基礎。?王振耀強調，全民慈善優于富人慈善。?第七，現代慈善制度構建要走中西融合之路。這為多數論者所贊同。彭紅指出，要基于利他與利己相結合的普遍化互惠主義慈善文化價值觀，培育公民社會和培養公共精神，營造良好的慈善文化氛圍。?劉威認為，要探索一條適應中國獨特求—助文化的慈善理論體系和實務模式，把家庭及其擴展形式作為一個有機整體，納入到慈善求助互動的整個過程中，善于將慈善機構及其工作人員的身份和角色轉化為案主關系圈內的“自己人”，實現“制度慈善”向“差序慈善”的“轉化”?。

對上述研究進行梳理可以發現，學界研究雖然或多或少涉及到現代慈善制度的運行過程，但直接的成果較少。一些相關的間接研究欠缺透徹的分析以及基于運行過程對各個環節所作出科學的屬性判斷。由此，研究上存在一些缺憾，如結論過于抽象、原則，操作性較弱;強調道德性，對慈善的經濟、社會服務等其他功能關注不夠;偏重對捐贈款物的監管，而少有服務的研究等。這些正是中國現代慈善制度的基本內涵所在，也是“郭美美事件”等深刻反映出來的，要求政府、社會各界，特別是學界、慈善界共同給予回答的問題。對此，本文將從現代慈善的運行過程著眼，予以進一步探討。

二、基于運行過程的現代慈善制度屬性分析

現代慈善運行過程是指捐助資金和物資的接收、管理、發放、監管等各個階段，也包括服務的傳遞等所構成的有機系統。分析現代慈善事業，應該從其運行過程入手，厘清其基本內涵和發展特點。

傳統慈善運行過程比較簡單。一是政府行善。封建統治者把對百姓的救助作為社會控制的手段。“九世紀中期以后，政府從佛教組織的手中承接了慈善組織的管理工作，到宋代達到高峰，建立了一系列社會救濟機構，直至明清時期，這種政府統籌的做法仍占據慈善籌資的主流”。?二是民間熟人行善，包括朱熹、蘇東坡、范仲淹等思想家以及有識見的官員為代表舉辦的“義田”、“義倉”等，主要保障家庭、家族成員，至多擴展到村落成員，使其有學上、有飯吃、有生存基礎。此外還包括時斷時續的佛教寺廟救助等。這些構成了基于熟人社會的慈善思想和行善行為的中國傳統慈善的運行過程(見圖1)。

圖1 中國傳統慈善運行圖

從圖1可見，中國傳統慈善運行過程具有直接有效性、較低成本、村落社區成員守望相助的價值取向等特點，這也是其優勢所在。這種慈善，捐助的目的性明確，救助精準到位，慈善款物在傳遞過程中幾無成本，社會成員通過互幫互助形成感恩有愛的生活環境。不足之處是行善主體和受助者在人格上不平等，民間行善者雖被要求施恩不圖報，但受助者卻被要求“滴水之恩，涌泉相報”;統治者的行善有“皇恩浩蕩”的成份;更為主要的是，缺乏穩定的資金來源和健全的制度約束，穩定性弱，可持續性差，經常因戰亂、出資人困難(如官員遭罷官、災害)而中斷。

相對于傳統慈善，現代慈善運行過程比較復雜，運行環節更多，各階段屬性也不一樣。現代社會也是風險社會，為應對各種風險，需要現代社會的三個主體——政府、市場、第三部門利用各自的職責在相互聯系又有區別的領域中發揮作用。公益慈善領域，既為政府政策之鞭長未及，也因無利而為市場所放棄，而這正是第三部門或者稱社會組織所擅長的，行善成為社會組織的主要工作內容之一。因此，現代慈善形成的基礎條件是基于現代社會完善的市場經濟體制和成熟壯大的第三部門。現代慈善基于現代社會分工而形成，由獨立的社會組織參與運作。其優勢是捐助和行善不再局限于鄰里、親友、熟人，變成使全體社會成員互相關愛的粘合劑;受助者感恩整個社會，而不是某個人、某個團體。不足之處在于慈善款物運行過程較長、成本較高，慈善組織管理人員有可能利益自肥。為此，需要完善的法律制度、嚴格的管理程序、公開透明的機制和專業的社會工作方法等(見圖2)。

圖2 現代慈善運行圖

從圖2所見，現代慈善的運行過程是以多個“慈善組織”為核心的。慈善組織居于中間，連接著捐助方、受益方，同時接受著政府、捐助主體、社會，特別是媒體、受助者的監督。所有的運行過程都圍繞慈善組織進行，如捐助、接收、發放等程序以及項目策劃、設計、宣傳等環節，這些程序、環節對每一個慈善組織都非常重要。當慈善組織接收款物后，有一個管理和保值增值的責任;發放時，需要有項目設計和策劃。在慈善組織的自我管理與監督方面，慈善組織需要公開透明，主動邀請有關機構進行審計，并在制度設計上設立監事會監督等。政府成為置身于慈善組織之外的調動者和監督者，調動的主要手段是稅收，監督的主要手段是審查、審批、責令解散、取締等。對慈善組織的監督不僅來自政府，還來自第三方、社會個人，包括捐助方和受助方以及媒體等多方面，監督的手段多種多樣，有專業審計、第三方評估、報告、質詢等。

分析這一運行過程，可以得出現代慈善的以下屬性:第一，趨于弱化的道德屬性。過去比較籠統地對慈善事業進行價值判斷，認為它是一項道德事業。這固然正確，但失之于抽象，而且用道德屬性進行評價，很容易禁錮慈善資金作為資金在管理運營過程中需要保值增值的特性。實際上，慈善的道德性質，更多集中于捐助部分。所謂道德事業，主要是對捐助主體的捐助行為的評價。當捐贈款物轉移到慈善組織以及發放給受助對象后，其道德性質是弱化的，或者說是去道德化的。慈善組織需要從資金、物資的固有屬性出發，進行科學管理和運作。第二，特殊的經濟管理活動。把慈善款物管好用好是一項專業的經濟行為，需要專業的金融管理、經濟管理知識。善款善物離開捐贈人進入運行領域后，和其他資金、物資在性質上并無本質區別。如果僅作為過路財神，慈善組織就不可能做大做強。中國現有不少慈善機構只是募集款物，發放款物，很少想到或沒有能力對所募集的款物進行再開發，使之增值，從而難以使更多的人受益。慈善的經濟活動還表現在發放時的項目管理上，當慈善組織把慈善款物設計為一個個具體項目時，它就有了經濟學上成本管理概念在里面。第三，專業的社會服務工作。慈善組織募集款物、發放款物的過程，在本質上屬于社會服務，是“社會服務業”?范疇。除了資金物資，現代慈善還有志愿者提供的服務，這也是一項社會服務活動。在服務提供過程中，慈善機構工作人員、志愿者、媒體工作人員都需要專業的社會工作方法。如發放款物給受助對象，不能有居高臨下之感，應有平等待人的態度。因此，從業務屬性看，慈善事業屬于社會服務，應遵循社會服務的基本規則。第四，突出的平民化特點。過去平民慈善主要著重捐助的平民化。事實上，在慈善運行過程中，人人可以行善，人人可監督慈善，人人受惠于慈善，這才是平民慈善的全部。要使慈善取得最大效益，需要慈善組織有清晰的捐助去向，促使最大多數人最大程度的參與，包括捐助與監督。陸境生指出:“慈善是一種實踐理性，是自己立法，自己遵守的自律。”?當捐助款物和提供服務成為社會成員的自覺行為時，經過傳遞和積累，最終會形成慈善文化，從而達到人人受惠，推動社會共同體的形成。第五，大眾傳媒的深度參與。現代慈善時空跨度很大，其發展壯大離不開大眾傳媒。大眾傳媒既是伙伴也是重要的監督者。徐永光稱之為第五個要件，認為它對于慈善需求告知、慈善項目以及慈善理念、文化、法律法規傳播有著重要的作用，尤其對慈善事業的監督作用不可或缺。?隨著微博的興起，社會進入自媒體時代，每個人參與慈善、監督慈善都變得更加容易。據報道，僅認證新浪微博的公益機構約為1200家，公益個人數量約為1000人，形成了借助新興媒體平臺的公益“微力量”。?

綜上可見，從運行過程看，現代慈善是由慈善組織進行專業運作的具有很強專業性的社會服務工作。它既獨立成一體，有自身的發展規律，又貫穿于社會生活之中，是多元開放的綜合性社會制度安排。

三、構建中國現代慈善制度的著力點

經過20多年的發展，目前中國現代慈善事業尚處于傳統慈善和現代慈善雛形并存階段。構建符合中國自身社會發展特點的現代慈善制度，要立足于運行過程各個階段的屬性，做好以下工作。

1.在中國特色上形成共識

中國特色是中國特有的政治經濟文化制度，構建中國現代慈善制度不能離開中國特色。這是我們必須充分認識并形成共識之處。在當代中國，共產黨是執政黨，是核心力量，分布在各行各業的黨員實踐著全心全意為人民服務的宗旨。從一定意義上說，他們都是在從事各種慈善行為。不少草根慈善組織的成員就是共產黨員。在政府和市場中間，除為數不少的社會組織外，還有工青婦組織等人民團體和強大的事業單位，它們在性質上近似第三部門，受政府委托從事扶貧濟困、扶老助殘、公益環保以及志愿服務等工作。要求它們成為如西方社會那樣獨立的社會組織，既不現實，也不可取。因此，不能照搬西方的現代慈善體制。但若從慈善運行過程著眼，把工作著力點放在監督管理上，放在提高社會服務水平上，則所謂“官辦”慈善的問題就比較容易解決。另外，中國社會發展的不平衡性為直接行善提供了土壤。所以，中國現代慈善制度一定是建立在中國特色社會主義制度之上的多元開放的事業。

2.緊緊抓住現代型慈善組織建設這一核心

據統計，2011年全國有慈善組織近46萬家，包括2400多家基金會、2000多家半官半民性質的紅十字會、數千家慈善總會等。?另外還有大量沒有注冊登記的公益性草根組織。相對于廣闊的慈善公益領域，這一數量遠遠不夠。因此，要加強現代慈善組織建設。第一，通過創新登記管理方式，進一步扶持發展慈善組織。現行社會組織管理法規有兩條制約慈善組織的發展。一是雙重登記管理體制。有的組織或者社會成員想成立慈善組織，因找不到主管部門，無法取得合法身份。對此，2011年民政部已在全國對慈善公益組織實行民政部門統一登記的管理體制試點。應盡快總結這方面的經驗，在全國推開。二是資金門檻較高。《基金會管理條例》規定“地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣”。這在縣級以下較難達到，應綜合多方面因素，考慮適當降低基金的具體數額。同時，對達不到注冊登記要求的草根組織可實行由鄉鎮(街道)政府備案制度，也可以在縣級以下設立工作站，促進草根組織的規范化。要為家族式的基金會正名，引導一批私營企業家建立自己的基金會，投身慈善事業領域，促進傳統慈善轉型。第二，要按現代治理結構重點打造慈善組織。目前不少慈善組織是以社團名義，而不是以基金會形式開展活動的。一些慈善組織雖有理事會、監事會等架構，但理事會沒有真正理事，監事會形同虛設。還有一些以社會團體名義活動的慈善組織，其會長、副會長都是從黨政領導崗位退下來的老同志，精力有限，專業不精，但他們在籌募善款時有不可替代的優勢。因此，政府部門在指導建設現代慈善組織時，要分門別類，不搞一刀切。在現階段，應允許一部分慈善組織兩塊牌子，一套人馬，既按社會團體方式建立組織機構，也按基金會方式進行組織架構。前者是榮譽性的，后者起實質性作用。要使理事會成為慈善組織治理的核心與集體決策的承擔者。作為代表虛擬狀態捐款人的監事會要切實行使監督權。同時，引導慈善組織強化自律，不斷優化內部監控機制。第三，要從社會服務的屬性出發建設慈善組織。要著眼社會服務，引進金融管理、經濟管理、社會管理等專業人才，提高資金使用效率。根據不同的服務功能，把慈善組織劃分為資助型、運作型、綜合型等類型，并根據其不同的運行成本，對慈善組織進行分類管理，允許商業運作，加快專業化進程。第四，要高度重視應急機制建設。在自媒體時代，人人是記者，人人可發言，不存在審稿等傳統媒體的發稿制度。“郭美美事件”等都是從微博開始的，其演化離不開微博的力量。因此，現代慈善組織應把應急機制建設放在重要位置。一是要建立應急預案，及時開展輿情分析;二是要建立新聞發言人制度，隨時向媒體發布各類慈善信息;三是完善定期溝通機制，引導、發揮傳媒在慈善領域的信息告知、公眾教育和項目監督職能。

3.打造以信息披露機制為主要內容的公信力

慈善組織為社會提供服務的資金、物質和人力資源都來自社會，因此，必須在透明度上下工夫，打造公信力。提高透明度的關鍵是慈善信息披露機制。這里面，比較重要的是信息披露文本。從技術性環節看，一份完整的信息披露文本應有以下內容:一是透明的捐贈過程。包括捐方、接受的慈善機構、受贈方;捐贈發起的時間、地點、最終捐得的金額等。二是透明的機構。包括慈善組織章程、年報、財務報告、組織者的情況等。特別是組織的創始者情況要透明，因為其人格魅力往往會影響組織本身。三是透明的績效。以受贈人效用最大化為目標，也就是以實現“效率最高”和“交易費用最低”為目標。財務管理是體現績效的關鍵。“財務管理的目標應放在實現組織穩定、使命宗旨、行為目標及社會責任上。”?每個慈善組織都有不同于其他組織的特殊使命，要通過財務管理更好地予以體現。此外，衡量信息披露文本好壞的標準是充分度、可靠度、可理解度。在這“三度”中，可理解度是過去常被忽略而實際上十分重要的一個標準，它要求在撰寫時，既要符合制度化可計量分析的需要，也要符合社會公眾的監督需要。?鄧國勝指出，公益慈善組織應注意社會公眾對信息的認知感受能力，做到慈善信息公開形式讓公眾滿意。?

4.全方位強化監督管理工作

全方位強化監督管理體現在以下四個方面:第一，政府監管。要加快《慈善法》的立法進程，通過法律確立政府監管權威。明確慈善機構必須向政府有關部門提交年度報告，明確民政部門代表公眾有權對觸犯公共利益的慈善機構提起訴訟。完善第三方評估制度，依據評估結果確立相應獎懲。第二，社會監督。社會監督的主體是社會公眾、新聞媒體和其他社會組織。要讓公眾有權隨時查詢慈善公益的任何活動。積極培育專業的大眾傳媒。從一定意義上講，沒有媒體，就沒有現代慈善事業。推動慈善事業發展，媒體必須成為慈善的“守望者”和“哨兵”，通過及時報道慈善組織活動，解讀各類報告，確保慈善款物落到實處。第三，同業監管。要建立行業自律系統，制訂共同遵守的標準。中國在這方面還比較落后。要推動同業協會的成立，通過協會制訂標準，進行慈善機構評級，提供不同標準的排行榜，包括負面排行，比如籌款回扣率排行、財務危機排行、贈款囤積花不出去排行等。第四，相關利益者監督。捐助人往往處于道德高點，他們對慈善機構進行監督被認為是天經地義，而由受益人進行監督，往往遭到置疑。因此，要確立監督慈善機構同樣也是受益人基本權利的觀念，保障他們監督權利的實現。

5.著眼社會服務全面履行公共責任

慈善組織是社會組織，它需要通過社會服務承擔公共責任。具體有四個方面:一是確定優先對象。明確哪些是符合慈善組織宗旨的服務對象，并根據籌募到款物和志愿服務能力，確定適當的數量及服務對象。二是財務公開責任。通過各種媒體定期向有關部門、公眾詳細公開經費收支情況，實行財務規范管理。三是項目績效責任。慈善組織推出的每一個項目都應該是有效益的。社會效益最大化是衡量慈善組織的重要標準。應根據公益慈善組織的宗旨使命，設計各種項目，優化配置所獲得的資金、物資和人力等社會資源，并進行有效地組織、計劃、管理、評估、控制。四是過程責任。要確保慈善組織的每一項工作和每一個項目，自始至終都是正當的，每一項決策在程序上都沒有瑕疵。

比爾·蓋茨說:“慈善事業需要愛心與堅持，更需要創新。”?要通過創新，更好地履行公共責任。創新體現在多個方面。在政策調整方面，建議對《基金會管理條例》中“公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年總收入的70%;非公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年基金余額的8%”的籠統規定做適當修改。公益事業的年度支出，應考慮慈善組織不同類型、項目運行不同周期等具體情況，以及從慈善項目可持續發展的角度，做更為具體的規定。應在慈善組織會員化、慈善工作社區化和慈善運作項目化上實現慈善制度的加快轉型。同時，用現代慈善理念塑造慈善文化，使社會普遍認識到現代慈善不僅是道德行為，更是社會服務，是一項專業的社會工作，從而最終構建中國的現代慈善制度。

注釋

①2011年，在慈善公益領域，除“郭美美事件”外，還有“尚德捐贈事件”、“盧美美事件”、“宋慶齡雕像事件”等，分別涉及中國紅十字會、中華慈善總會、中國青少年基金會、河南宋慶齡基金會等。②?周中之:《倫理學視閾中的當代中國慈善事業》，《江西社會科學》2008年第3期。③④?鄭功成:《現代慈善事業及其在中國的發展》，《學海》2005年第2期。⑤⑩盧德之:《試論中國特色現代慈善事業》，《倫理學研究》2009年第1期。⑥盧進麗:《中國慈善意識的現時代反思及其轉型》，《山西高等學校社會科學學報》2008年第8期。⑦龐樹奇、王波:《中國慈善事業的縱橫比較》，見盧漢龍主編:《慈善:關愛與和諧》，上海社會科學院出版社，2004年，第5頁。⑧黃元龍:《現代慈善事業的發展及其政策推進》，《浙江社會科學》2011年第5期。⑨?彭紅:《傳統施恩與現代慈善的文化比較》，《船山學刊》2010 年第 4 期。??王振耀:《現代慈善的十大基本理念》，《當代社科視野》2011年第6期。?徐永光:《透明是現代慈善之魂》，《中國慈善家》2011年第6期。?［美］馬修·比索普、邁克爾·格林:《慈善資本主義:富人在如何拯救世界》，丁開杰、茍天來等譯，社會科學文獻出版社，2011年，第11頁。?劉威:《從“中國經驗”到“中國模式”——慈善救助之文化邏輯、經驗局限與發展走向》，《福建論壇(人文社會科學版)》2010年2期。?徐麟:《中國慈善事業發展研究》，中國社會出版社，2005年，第38頁。?王振耀:《中國公益慈善的危機與轉機》，http://view.news.qq.com/a/20110929/000058.htm.?陸境生:《慈善面面觀》，中國社會出版社，2007 年，第 123 頁。?徐永光:《現代慈善的邊界是透明》，《中國經營報》2011年4月30日第2版。?蔡琳:《微公益 匯聚草根慈善之力》，《光明日報》2012年3月22日第14版。?李立國:《經歷檢驗和錘煉，慈善事業將迎來燦爛春天》，《中國社會報》2012年3月6日。?若弘:《非政府組織在中國》，人民出版社，2010年，第97頁。?鄭遠長、彭建梅、劉佑平:《中國慈善捐助報告》，中國社會出版社，2010年，第73—79頁。?鄧國勝:《慈善事業逐步邁向燦爛陽光路》，《中國社會報》2011年7月22日。?張杰:《慈善事業的創新》，《人民日報》2011年7月27日(國際版)。

C913.7

A

1003—0751(2012)04—0096—05

2012—03—25

董紅亞，女，浙江外國語學院社科部教授(杭州 310012)。

責任編輯:海 玉