地方政府投資流程管理研究——以湖北省為例

華中科技大學文華學院 李俊 趙春艷 武漢理工大學 肖德云

地方政府投資流程管理研究
——以湖北省為例

華中科技大學文華學院 李俊 趙春艷 武漢理工大學 肖德云

改革開放以來，作為拉動經濟增長的三駕馬車之一，投資在中國特色的社會主義市場經濟中發揮的作用越來越大。我國固定資產投資對經濟增長的貢獻非常大，固定資產投資占國內生產總值GDP的比重約從1978年的30%上升至2010年的70%，不僅高于發達國家15%-20%的水平，而且高于發展中國家20%-30%的水平。《國務院關于投資體制改革的決定》（國發［2004］20號，以下簡稱為《決定》）指出，政府投資是使用政府性資金進行的固定資產投資活動，是政府通過對具有自然壟斷特征、外部效應大、產業關聯度高、具有示范和誘導作用的基礎產業、公共設施、以及戰略性產業進行投資，實現經濟結構的調整和經濟的健康快速發展。政府性資金主要由四部分組成，包括財政預算內投資資金（含國債等專項資金）；各類專項建設基金；國家主權外債資金；其他政府性資金。結合固定資產投資的四大類：國家預算內資金、國內貸款、利用外資、自籌和其他資金，可知國家預算內資金全部屬于政府性資金。國內貸款中的“國家專項貸款、地方財政專項資金安排的貸款”也屬于政府性資金。利用外資中的“統借統還”也屬于政府性資金。因此，政府投資是固定資產投資的重要組成部分。

一、湖北省政府投資構成與流程管理制度

（一）湖北省政府投資構成 湖北省發改委管理的政府性投資主要由三部分構成：一是國家級的投資建設款，由國家發展改革委員會分解到湖北省的國債和中央預算內投資。受2008年以美國為首的國際金融危機的影響，國家近三年來加大力度實施積極的財政政策。2008-2010年分解到湖北省的中央預算內固定資產投資額累計約為150億元，接近中央預算內投資額的1/20。二是省級預算內基本建設投資，主要是指湖北省預算內固定資產投資。隨著中部崛起戰略的實施以及武漢城市圈“兩型社會”的發展，湖北省預算內固定資產投資的規模不斷增長。由圖1可知，湖北省預算內固定資產投資從2008年開始以快速直線式的速度增長，從2008年的12億元增加到2011年的22億元，增幅達到83.3%。但是與其他省份相比，在全國居中下等水平。三是省級財政專項建設資金，主要是為支持全省先進制造業、高技術產業、現代服務業及節能減排等領域建設，每年安排的一批省級財政專項建設資金，由湖北省發改委負責，會同省財政廳組織實施。例如，湖北省政府于2008年03月發布了《湖北省節能中長期專項規劃》和《湖北省節能“十一五”行動計劃》作為節能減排方面專項的項目申請指南。從2008年起，湖北省政府共安排專項建設資金10項，總投資2.42億元。

圖1 2008-2012年湖北省預算內固定資產投資

（二）湖北省政府投資流程管理制度依據 結合《決定》，湖北省發改委研究并報請省政府印發了《湖北省人民政府關于貫徹國務院投資體制改革決定的意見》（鄂政發［2005］12號，以下簡稱《意見》）。《意見》就改革企業投資管理、規范政府投資行為、加強和改善投資宏觀調控、加強和改進投資監督管理等方面作出了明確規定。隨文印發了《政府核準的投資項目目錄》、《湖北省企業投資項目核準暫行辦法》、《湖北省企業投資項目備案暫行辦法》等三個附件。隨后致力于規范政府投資行為，不斷地健全省級政府投資的有關規章制度，包括制定并送審了《湖北省政府投資項目管理條例》，發布了《關于進一步加強政府投資的大中型建設項目管理的通知》和《關于預算內固定資產投資項目選擇及資金安排的原則程序和監管辦法》，不僅明確了政府投資的大中型項目管理的各個環節的要求，也對省預算內投資項目安排及管理作出了明確規定。與此同時，研究起草了《省預算內固定資產投資補助和貸款貼息辦法》、《省預算內固定資產投資項目公示試點辦法》、《委托咨詢評估管理暫行辦法》、《湖北省政府投資項目后評價管理暫行辦法》等文件，擬待完善成熟后逐步推行實施。各地級政府的相關主管部門也制定了相應的《政府投資項目管理辦法》或《政府投資建設項目管理辦法》，以規定政府投資計劃編制的主要內容、基本流程、政府投資項目的確立條件和項目類型。

二、湖北省政府投資流程管理

（一）政府投資計劃編制流程 湖北省政府投資項目編制是指湖北省發改委根據省政府的總體部署要求和政府投資資金來源情況，統籌編制政府投資計劃，合理安排政府投資項目。其編制原則是參照《湖北省經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和年度計劃以及專項規劃要求，兼顧經濟社會協調發展，兼顧全省突出問題和省本級問題的解決，確保本地區的重大工作部署和目標任務順利實現。其編制內容包括：年度政府投資總額；續建、新建項目的名稱、建設規模、項目總投資、建設周期、年度投資額和建設內容；投資補助、貼息的資金總量和擬安排項目；擬安排的政府投資項目前期費用以及其他應說明的情況。其編制方法是由下而上進行編制計劃，編制程序主要分成四個步驟，詳見圖2。

圖2 湖北省政府投資計劃的編制流程

由圖2可知，湖北省政府投資計劃的第一步是企業提出申請。即欲申報政府投資項目的企業根據湖北省發改委每年發布的投資計劃編制要求、原則、投向，向同級市、縣（市）發展改革委提出申請。相關部門對項目建議書進行審批，對項目可行性研究報告進行審批以及對初步設計、編制項目總概算進行審批。從項目建議書到項目初步設計的批復的整個過程，與項目審批、核準、實施有關的部門各司其職、各負其責。第二步是由省級各行業主管部門編制項目年度建設資金需求計劃，同時匯總到省發改委各專業處室。第三步是省發展改革委根據年度總規模按照當年投資的投資要求、原則和重點，以及“優先安排投產、收尾和竣工項目，其次安排續建項目，再考慮新開工項目”的程序進行綜合平衡，編制年度省預算內固定資產年度投資計劃草案，經委分管主任初審后報委主任辦公會審定。最后報省政府、省委批準后送省人大會審通過后下達實施。

（二）政府投資項目實施流程 一是政府投資計劃的批復與下達。按照國家規定由國務院或國家有關部門審批的項目的審批程序按照《國家發改委關于印發審批地方政府投資項目有關規定（暫行）的通知（［2005］1392號）》執行。非國家審批的政府投資計劃項目的審批程序參考《湖北省政府投資項目管理條例》進行，一般而言，全部使用湖北省財政預算資金、納入湖北省財政預算管理的專項建設資金或湖北省財政預算資金、納入湖北省財政預算管理的專項建設資金占控股或主導地位的政府投資項目的審批比各市、州、縣人民政府投資的項目的審批內容更多，審批流程也相對復雜。二是政府投資項目的實施程序。政府投資項目經過人大審批通過以后，一方面，屬于經營性建設項目應實行項目法人責任制，即在批復可行性研究報告后，正式組建項目法人。項目法人按照《公司法》的規定設立，負責項目的籌劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值。另一方面，屬于公益事業和非經營性基礎設施項目，除有特殊要求經項目審批部門批準之外，應在批復可行性研究報告后，通過招標等方式擇優確定專業化的建設管理機構作為項目建設單位，負責項目的建設實施。專業化建設管理機構的資質，由省發展計劃行政主管部門認定。政府投資項目的勘察、設計、施工、監理和有關設備材料的采購，達到規定規模標準的，應當按照《招標投標法》的規定進行招標，同時依法訂立合同。在合同履行的過程中，實行工程監理制，以控制工程投資、工期和質量，以監督施工圖設計嚴格按照批準的初步設計的規模、單項工程或單位工程內容、建設標準進行。工程完成以后，由項目審批部門會同有關部門組織竣工驗收和依法辦理產權登記。政府投資項目的實施程序詳見圖3。三是政府投資項目實施的控制環節。為了確保工程質量，政府投資項目的建設實行項目法人責任制、招標投標制、工程監理制、合同管理制，并在初步設計、概算評審、招投標、政府采購、竣工決算、驗收評審等重點環節進行嚴格的控制。四是政府投資項目資金籌集及撥付。《湖北省發展和改革委員會關于預算內固定資產投資項目選擇及資金安排的原則、程序和監管辦法》（鄂發改辦［2004］897號）明確界定了湖北省各級政府投資項目的資金安排的程序。五是政府投資計劃的調整。政府投資項目原則上必須嚴格按照設計進行建設，但在計劃執行過程中，可能會涉及到項目調整和概算調整兩個方面。前者是指對項目的年度投資計劃進行調整但不需調整年度政府投資總額，由項目審批部門會同有關部門擬定調整方案，報人民政府批準。后者是指需要調整年度政府投資總額或增減建設項目，其調整流程相對比較復雜，先由同級人民政府制定調整方案，再提請人民代表大會常務委員會審議批準。

圖3 政府投資項目的實施程序

綜上所述，政府投資是固定資產投資的重要組成部分，它在中國特色的社會主義市場經濟中發揮的作用越來越大。對于與政府投資相關的各大企業而言，應積極找到與國家所鼓勵發展的戰略性新興產業等政策相符合的契合點，應熟知政府投資計劃編制的內容和程序，積極有效地按照相關制度實施政府投資項目。與此同時，與項目審批、核準、實施有關的部門也應該各司其職、各負其責，以提升地方政府投資的流程管理效率，使得經營性政府投資項目的利潤最大化以及公益事業和非經營性基礎設施項目的正外部性效應最大化發展，最終實現社會福利最大化的目標。

［1］國家統計局：《中國統計年鑒2011》，中國統計出版社2011年版。

［2］高鴻業：《西方經濟學（第五版）》，人民大學出版社2011年版。

［3］丁茂戰、劉健：《我國政府投資治理制度改革研究》，中國經濟出版社2006年版。

［4］李穎：《優化投資主體結構的財政政策研究》，《宏觀經濟研究》2011年第8期。

［5］劉元春、閻衍、段亞林：《穩增長控風險糾扭曲——2012年宏觀經濟形勢分析與政策建議》，《宏觀經濟研究》2012年第1期。

［6］張衛國、任燕燕、花小安：《地方政府投資行為、地區性行政壟斷與經濟增長》，《經濟研究》2011年第8期。

［本文系湖北省發展改革與委員會的政府決策咨詢報告《“政府投資計劃編制與監管”探析》的階段性研究成果］

（編輯 代娟）