城中村改造中的主體利益分析與應對措施:基于土地發(fā)展權視角

何元斌，林 泉

(1.云南財經(jīng)大學 城市管理與資源環(huán)境學院，昆明650000;2.天津大學 管理與經(jīng)濟學部，天津300072)

0 引言

近20年來，伴隨著中國城市化進程而產(chǎn)生的城中村現(xiàn)象一直是各城市政府和學術界關注的主要課題。依據(jù)中國城鄉(xiāng)二元的空間、經(jīng)濟、社會以及土地結構的特征，城中村可以定義為我國快速工業(yè)化和城市化進程中，基于城鄉(xiāng)二元管理體制、文化背景和現(xiàn)代城市經(jīng)濟發(fā)展的特殊制度產(chǎn)物，即空間上形成在城市建成區(qū)內(nèi)使用集體土地、以租賃經(jīng)濟為支撐、以村委會為組織管理形式、保留原來農(nóng)村居住的區(qū)域(包括土地、房屋等要素)、人員及社會關系且滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理并實行原有的農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)民聚集村落［1］。對城中村問題的主要研究角度有:社會學角度——關注城市的社會改造(城中村的形成、在現(xiàn)實社會中的功能以及社會結構的變遷等，城中村的演變伴隨著利益的摩擦和文化的沖撞)［2］;城市規(guī)劃角度——研究城中村的空間結構與布局(城市土地的空間合理優(yōu)化配置)，更多從城市個案研究［3］;經(jīng)濟學角度——研究影響城中村改造的因素、城中村的土地產(chǎn)權制度安排、土地流轉模式選擇、土地收益以及政府土地管理法規(guī)政策等。本研究以提高城市土地利用效率為核心，從制度設計和制度變遷動力的角度分析城中村的形成原因，對各參與主體在城中村改造的制度選擇中的行為進行博弈分析，進而提出城中村改造的對策建議。

1 城中村存在問題和形成機制

1.1 城中村存在的突出問題

城中村不僅僅是制約城市可持續(xù)發(fā)展、集約利用城市現(xiàn)有土地資源的矛盾焦點，而且直接或間接地引發(fā)城市治安混亂、環(huán)境低劣等一系列社會問題［1］。具體表現(xiàn)為:一是社區(qū)管理混亂，城中村的人員結構復雜，加之對大量外來居住人口缺乏有效管理，使城中村成為城市中藏污納垢、社會治安混亂之地;二是由于城市規(guī)劃滯后和監(jiān)督管理不力，受經(jīng)濟利益驅動，城中村的“一線天”、“握手樓”等違法違章建筑大量存在，使得城市發(fā)展極不協(xié)調(diào);三是社區(qū)道路、供水、供電、給排水、垃圾處理等基礎設施和公共服務設施不完善，臟、亂、差現(xiàn)象嚴重，建筑抗震、消防等安全方面存在嚴重隱患;四是土地資源利用的低效與無序，導致土地利用率低下，土地收益流失。

1.2 城中村的形成機制分析

關于城中村形成機制的研究，主要從二元體制、城市發(fā)展的空間分布、轉型經(jīng)濟城市化的特殊性等不同角度分析。李培林［2］將城中村的產(chǎn)生歸結于土地和房屋租金收益的刺激以及“類單位制”的塊狀管理;謝志巋［4］從土地集體所有制和宅基地政策、利益驅動、城市化模式以及監(jiān)管和調(diào)控不力等角度分析城中村的產(chǎn)生原因;黎云等［5］由外而內(nèi)對城中村空間進行解析，指出城中村是城市發(fā)展過程中形成的一種空間類型，具有被擠迫和封閉的外部空間特征;阮梅洪［6］認為我國長期存在的城鄉(xiāng)分離的二元體制是村莊難以融入城市、導致城中村問題的深層次原因之一;萬舉［7］在分析轉型經(jīng)濟城市化特殊性的基礎上，將城中村產(chǎn)生的根源歸結為兩方面:一是制度原因，即國家壟斷城市化;二是經(jīng)濟原因，即政府主導的城市化堅持了成本最小化道路;劉夢琴［8］認為城鄉(xiāng)二元制度是城中村形成和延續(xù)的制度根源，制度供給失衡加速了城中村的蔓延，城中村是主要利益主體最大限度獲取外部利潤的制度安排。以下將從制度設計、社會管理以及各參與主體的利益驅動等方面來分析城中村的形成機制。

1.2.1 城鄉(xiāng)二元土地所有制是城中村形成的根本原因。根據(jù)《憲法》修正案第20條“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償”和《土地管理法》第43條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，國家征用農(nóng)地是城市化過程中利用農(nóng)地資源的惟一合法途徑。這種集體土地所有權的單向國有化途徑存在著征地目標泛化、征地程序不規(guī)范和補償標準偏低等缺陷。地方政府利用其壟斷和行政權威獨占土地增值收益，導致村民及集體組織在國家控制和主導的城市化進程中處于被動和權利受損狀態(tài)，從而引發(fā)大量社會矛盾。正是由于國有土地與集體土地所有權主體地位的不平等，集體土地產(chǎn)權權能的各產(chǎn)權主體行使產(chǎn)權權利時要付出比國有土地產(chǎn)權更多的成本［7］。在城市化進程中，一方面，地方政府為降低征地的經(jīng)濟和社會成本，選擇了試圖繞開村落的規(guī)劃思路，結果城市近期建設的低成本換來的是城市未來發(fā)展的高代價，甚至是土地資源的浪費;另一方面，城市政府依靠對土地一級市場產(chǎn)權的壟斷地位，完全掌控城市土地利用的規(guī)模和開發(fā)進度。

1.2.2 城鄉(xiāng)分治二元化社會管理失控是城中村形成的主要原因。按照城市化的一般規(guī)律，卷入城市化浪潮的村莊必然“終結”為城市。然而，在我國長期二元化社會管理體制(城市建設由政府的公共財政支持，鄉(xiāng)村建設由集體經(jīng)濟組織自治)下，被城市包圍的村落依然保留和實行農(nóng)村管理體制，使得城市公共財政對城中村的規(guī)劃、建設和管理的投入不足，城中村游離于城市管理系統(tǒng)之外，而城中村集體經(jīng)濟組織既要承擔本村內(nèi)的基礎設施和公共服務設施的建設，又要履行維護本村的社會福利、計劃生育、社會治安、衛(wèi)生保潔、消防及糾紛調(diào)解等社會管理職能［9］。由于城鄉(xiāng)居民之間的身份壁壘尚未打破，城中村的居民盡管享受物質(zhì)形態(tài)的城市化，但在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等方面仍存在差別，無法與現(xiàn)代城市文明相接軌。

1.2.3 利益驅動是城中村形成的內(nèi)在推動力。制度變遷理論認為，制度變遷的根本誘因在于獲取既有制度安排下無法獲取的“外部利潤”。因此，城中村的形成就是地方政府、開發(fā)商、村民及集體組織等各方在現(xiàn)有的制度環(huán)境和制度變遷成本的約束下最大限度地獲取城市化進程中集體土地國有化帶來的收益，而政府和村集體組織盡可能降低城市或城中村建設和管理成本的過程。在城市化進程中，由于地方政府、開發(fā)商、村民及集體組織等各方之間的利益博弈，“征地不征村”的戰(zhàn)略選擇直接導致城中村的形成［10］。具體表現(xiàn)為:地方政府為了短期利益和降低城中村改造的經(jīng)濟和社會成本，缺乏對城中村改造的動機，只注重城市建設的外延式拓展，選擇繞開村落的耕地和閑置土地的開發(fā)。村集體組織迫于地方政府對征地權的壟斷，只能被動地接受低廉的征地補償而無法享受土地發(fā)展權帶來的增值收益。同時，城市化進程的預期使村集體組織缺乏投資改造城中村基礎設施的意愿，形成城中村基礎設施不足和疏于管理的問題。城中村的村民可以享受到土地集體所有制及宅基地使用權由于城市化的區(qū)位變化帶來的潛在收益，并對此收益方式產(chǎn)生了依賴;城市住宅需求推動村民根據(jù)區(qū)位調(diào)整出租房屋價格，使城中村的廉租住房成為大量外來人口的聚集之地，也促使城中村內(nèi)出現(xiàn)大量違法建設。低成本獲取土地是開發(fā)商參與城市開發(fā)建設的首要戰(zhàn)略選擇，而村集體從增加村民和村集體福利的角度出發(fā)，具有與開發(fā)商合作建房的意愿，進而促使大量集體土地出讓。

2 城中村改造中的主體利益分析

改造城中村，不僅要使村民獲得良好的居住環(huán)境和現(xiàn)代文明生活，而且要使開發(fā)商獲取合理的利潤，使社會、城市政府贏得良好的投資環(huán)境與城市品味的提升［11］。以下從提高城市土地利用效率為核心的城中村改造角度，分析各參與主體在城中村改造的制度選擇中的相關利益及博弈分析。

2.1 地方政府與村集體在土地發(fā)展權分享上的博弈

城中村改造的實質(zhì)就是附加在集體土地產(chǎn)權上的各種權力主體進行權力重構的產(chǎn)權博弈［12］。周其仁［13］認為集體產(chǎn)權實質(zhì)上是國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農(nóng)村社會制度安排。周誠［14］、王小映［15］等從物權法和權能劃分等角度對集體土地產(chǎn)權權能進行分析。徐漢明［16］則提倡應強調(diào)農(nóng)民土地持有產(chǎn)權，即農(nóng)民在一定年限內(nèi)對集體所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流轉的結構性關系權利。基于法學和產(chǎn)權理論的農(nóng)地發(fā)展權為農(nóng)村集體土地國有化問題的研究提供了一個新的視角。實踐證明，只有合理界定國家和所有者之間的發(fā)展權收益比例，才能實現(xiàn)發(fā)展權收益分配的公平與效率。根據(jù)農(nóng)地發(fā)展權的界定、價值構成和對產(chǎn)權人的經(jīng)濟功能，把農(nóng)地發(fā)展權分為體現(xiàn)農(nóng)地外部價值的基本發(fā)展權、體現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)增值收益共享的實體發(fā)展權和體現(xiàn)特定農(nóng)地開發(fā)限制補償?shù)奶摂M發(fā)展權［17］。在城中村改造進程中，村集體組織及村民是國家土地征用權的承受者，在賣與不賣問題上基本沒有選擇，只有在決定征用補償時具有一定的討價還價能力，并在土地增值收益中盡可能爭取一些補償［18］。而實體發(fā)展權價值是農(nóng)村集體土地國有化增值的主要來源，按照農(nóng)村集體土地發(fā)展權收益共享的原則，實體發(fā)展權價值應由政府和農(nóng)村集體共同分享。可見，集體土地的發(fā)展權屬收益成為城中村改造中地方政府與村集體博弈的關鍵。

我們通過一個簡化的完全信息靜態(tài)博弈分析地方政府與村集體在土地發(fā)展權上的博弈，即地方政府與村民及集體組織之間在集體土地發(fā)展權實施與交易上的博弈。地方政府利用權力進行土地發(fā)展權的交易收益的策略為”不讓出”和“讓出”;村民及集體對此的行為選擇為“不抗爭”和“抗爭”。假設集體土地發(fā)展權交易帶來的收益為a，政府采取“不讓出”策略和村民及集體采取“抗爭”策略都會產(chǎn)生成本c1和c2，其中一方只要采取進攻性策略都會導致集體土地發(fā)展權收益的損失，即社會利益總和將小于a。從博弈得益矩陣可以看出，如果政府不讓出土地發(fā)展權收益的沖突成本大于讓出的部分土地發(fā)展權的收益，則雙方博弈的納什均衡為(a-w，w)，即地方政府采取“讓出”策略，村民集體采取“不抗爭”的策略，而集體土地發(fā)展權交易中效率損失達到最小;如果政府不讓出土地發(fā)展權收益的沖突執(zhí)行成本小于讓出的部分土地發(fā)展權的收益，且村民集體獲得土地發(fā)展權的收益大于沖突的執(zhí)行成本時，則雙方博弈的納什均衡為(a-c1，0)，即地方政府的“不讓出”和村民集體采取“不抗爭”的策略組合，將造成集體土地發(fā)展權交易中效率損失(即地方政府依靠權力不讓出土地發(fā)展權收益的沖突執(zhí)行成本)。“二元”土地制度的安排使得城市政府代表國家掌握全社會資源并決定其利益分配，集體土地發(fā)展權收益免不了受到政府權力的掠奪，而村民及集體獲得土地發(fā)展權收益的大小就取決于村集體對其發(fā)展權保護抗爭的強度和能力以及為此支付的成本。

2.2 城中村改造的主要相關利益者

地方政府在城中村改造中的利益和成本:收益Bg包括政府的政績、城市空間形態(tài)和功能完善帶來的公共利益、土地出讓金的收入以及城市土地資源實現(xiàn)合理配置的效益等;成本Cg包括農(nóng)村集體土地征用費用、居民的安置補償以及村民享受城市同等社會保障的福利。

村民在城中村改造中的利益和成本:收益Bp包括村民改造中獲得拆遷安置補償和享受城市居民的同等待遇而增加的效用等;須支付的成本Cp為既有的房地產(chǎn)租金收益以及由于區(qū)位升值帶來的潛在收益、村民未來生活保障的風險等。

開發(fā)商在城中村改造中的利益和成本:追求企業(yè)利潤最大化是其參與城中村改造建設的根本出發(fā)點，作為開發(fā)商，在城中村改造中的收益Bd是獲取利潤(至少是以平均收益為主要目標)、形象工程帶來品牌宣傳和開拓市場的潛在收益等;其成本Cd為改造中拆遷安置以及開發(fā)過程中涉及的各種費用、拆遷中矛盾和利益沖突以及土地、規(guī)劃、金融等相關政策帶來的風險等。

2.3 城中村改造制度選擇的博弈分析

作為政策的制定者，地方政府的決策是根據(jù)其自身的效用函數(shù)做出的，并不能保證完全遵循全社會效用均衡的原則。故對基于博弈視角分析的3個參與者做出2個假設:一是地方政府、村集體(村民利益的代表者)、開發(fā)商三方利益主體均為理性經(jīng)濟人，并以實現(xiàn)自身利益最大化為目的;二是在信息對稱上，政府是制度設計者，即在大多數(shù)情況下，充當信息制造者的政府在行動上占據(jù)主動。下面采取3個階段不完全信息動態(tài)博弈模型分析在城中村改造中各參與主體利益均衡。第一階段，地方政府在城中村改造中采取的態(tài)度有積極“推動”和“不介入”2種策略選擇，而村集體和開發(fā)商都能夠看到;第二階段，村民及集體又有“支持”和“不支持”2種策略選擇;第三階段，開發(fā)商則有“參與”和”不參與”2種策略選擇，考慮到信息的不完美，2種策略的行動概率分別為P和1-P。從博弈樹的策略組合(圖1)看，開發(fā)商選擇參與的期望收益為P(Bd-Cd)，只要Pd＞Cd，即開發(fā)商只要達到其預期收益，參與是其合理選擇;地方政府和村民及集體的期望收益分別為Bg-Cg和Bp-Cp。因此，只要各參與主體的收益大于成本，即地方政府積極推動、村民及集體支持、開發(fā)商參與，將是城中村改造的合理策略選擇。

圖1 地方政府、村集體、開發(fā)商在城中村改造制度選擇的博弈樹Fig.1 The game tree on choice of local government，the village collective and developers in urban-village reconstruction

在“城中村”改造的實際操作中，房地產(chǎn)開發(fā)商在城市政府實際認可下直接面對村民集體進行征地交易談判，村民的集體土地產(chǎn)權利益實際上就已經(jīng)在土地權屬轉換中被開發(fā)商和地方政府一起分割了［12］。

3 對策建議

根據(jù)上述分析，城中村改造的過程是多方利益主體博弈而最終趨于和諧的動態(tài)過程［19］。因此，改造的關鍵在于產(chǎn)權制度創(chuàng)新，即協(xié)調(diào)和均衡城市政府、村民及村集體、開發(fā)商等主要參與主體之間公平合理的土地發(fā)展權收益分配，以制度創(chuàng)新為前提、以政策為指導、以合理分配為準繩，促進城市的持續(xù)與和諧發(fā)展。

3.1 產(chǎn)權制度創(chuàng)新與重構

明晰農(nóng)村集體土地所有權主體，明確集體土地所有權的行使，改革農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度和管理體制，是城中村改造的首要前提，是實現(xiàn)城市土地資源優(yōu)化配置的根本保障，也是關系到中國城市化進程中深化土地使用制度改革、保護村民切身利益、推動社會經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定和建設社會主義和諧社會大局的必然選擇。因此，在城中村改造中，應在“充分尊重和保障集體土地發(fā)展權收益”思想的指導下，處理好地方政府、村集體、村民三者之間的利益，在法律上賦予集體土地所有權和國家土地所有權以平等性。

3.2 實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的一體化，充分發(fā)揮市場機制的作用，能帶來效率的改進，提高社會總福利水平［20］。根據(jù)十七屆三中全會精神，農(nóng)村集體土地允許流轉已勢在必行。一是要強化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，從偏重城市的非均衡發(fā)展向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的均衡發(fā)展轉變，通過城中村改造，做好市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市域一體化的基礎設施規(guī)劃和村莊規(guī)劃;二是依據(jù)以市場規(guī)則來配置集體土地資產(chǎn)，通過農(nóng)地產(chǎn)權制度的重構來有效約束地方政府的征地行為，逐步實現(xiàn)集體建設用地和國有建設用地“同地、同價、同權”的土地市場一體化，以便有效保護農(nóng)民土地發(fā)展權的增值收益，真正實現(xiàn)“兩種產(chǎn)權、一個市場”的管理，提高社會總福利水平;三是實現(xiàn)“農(nóng)村變城市，農(nóng)民變市民”的目標，探索統(tǒng)一、動態(tài)的城市行政管理體制，把郊區(qū)農(nóng)村融入城市發(fā)展之中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

3.3 通過土地證券化解決土地收益分配問題

利用證券化市場的功能使土地資本實現(xiàn)專業(yè)化經(jīng)營——土地證券化，既可以使得土地權能分離，又可以實現(xiàn)土地的資產(chǎn)價值［1］。具體而言:一是實現(xiàn)城中村居民從實物資產(chǎn)擁有向虛擬資產(chǎn)擁有的轉變，管理經(jīng)營成本低，減少違章建筑強拆的風險;二是土地證券化解決城中村改造的資金瓶頸，有利于城市規(guī)劃布局的科學性;三是化解城中村改造中的社會不穩(wěn)定因素，維護村民的長期利益。

3.4 建立與完善社會保障制度

由于福利與社會保障制度的缺陷，使得城中村居民無法擺脫土地作為其賴以生存的基本生產(chǎn)資料的功能，因此，提供公共產(chǎn)品和服務是城市政府的根本職責。在城中村改造進程中，城市政府應將“失地”、“失房”的村民納入城市居民的社會保障范疇，建立和完善社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和基本生活保障等社區(qū)保障制度;同時，加強村民文化素質(zhì)教育和職業(yè)技能培訓，努力提高村民的自主創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新能力，把村民就業(yè)納入城市管理的范疇，最終實現(xiàn)城市經(jīng)濟社會的和諧進步。此外，應積極引導社會投資，通過新建、配建、收購等多種形式的保障性住房來解決大量城市流動人口、低收入家庭、夾心層的住房問題。

3.5 科學規(guī)劃，規(guī)范征地制度

在伴隨著經(jīng)濟社會轉型的城市化進程中，城中村改造將是城市系統(tǒng)復雜的、綜合性的、長期的漸進變革過程。各級地方政府必須遵循制度的漸進性，因地制宜，科學規(guī)劃，合理布局，規(guī)范運作，完善城市物質(zhì)、制度和社會文化等維度的綜合建設，對城市整體布局與地域結構進行重新規(guī)劃和調(diào)整，實現(xiàn)城市空間的可持續(xù)利用和城市土地資源資產(chǎn)價值的最大化。另外，應科學嚴格界定“公共利益”和政府行為的約束邊界，健全和完善土地征用地制度，加強土地利用規(guī)劃管制和土地征用的監(jiān)管力度，提高村民在征地過程中的參與度，積極推行征地補償標準和安置方案的聽證會制度，規(guī)范土地征用的程序，以保證城中村改造的規(guī)范、有序和有法可依。

［1］陳淑云，王志彬.土地證券化與“城中村”問題的求證［J］.改革，2006，12(12):95-99.

［2］李培林.巨變:村落的終結——都市里的村莊研究［J］.中國社會科學，2002，22(1):168-179.

［3］魏立華，閻小培.中國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市非正式移民聚居區(qū)——“城中村”的形成與演進［J］.管理世界，2005，21(8):48-57.

［4］謝志巋.化解城市化進程中的“城中村”問題［J］.特區(qū)理論與實踐，2003，13(8):35-39.

［5］黎云，陳洋，李郇.封閉與開放:城中村空間解析——以廣州市車陂村為例［J］.城市問題，2007，26(7):63-70.

［6］阮梅洪.宅基地價值化——一個義烏樣本的觀察與思考［M］.上海:同濟大學出版社，2010:5-8.

［7］萬舉.轉型中的土地產(chǎn)權沖突與融合［M］.北京:經(jīng)濟科學出版社，2010:75-77.

［8］劉夢琴.城中村產(chǎn)生與延續(xù)機理的制度分析［J］.廣東社會科學，2010，27(3):157-162.

［9］崔藝紅.城中村產(chǎn)生的經(jīng)濟根源［J］.經(jīng)濟縱橫，2009，25(9):45-47.

［10］廖海燕.我國城市化進程中的城中村改造問題研究［J］.特區(qū)經(jīng)濟，2010(4)133-135.

［11］張俠，趙德義，朱曉東，等.城中村改造中的利益關系分析與應對［J］.經(jīng)濟地理，2006，26(5):496-499.

［12］萬舉.國家權力下的土地產(chǎn)權博弈——城中村問題的實質(zhì)［J］.財經(jīng)問題研究，2008，30(5):11-16.

［13］周其仁.中國農(nóng)村改革:國家和所有權關系的變化(上、下)［J］.經(jīng)濟研究，1995(3):178-189;1995(4):147-155.

［14］周誠.論我國土地產(chǎn)權構成［J］.中國土地科學，1997，11(3):1-6.

［15］王小映.土地制度變遷與土地承包權物權化［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2000，16(1):43-49.

［16］徐漢明.中國農(nóng)民土地持有產(chǎn)權制度研究［M］.北京:社會科學文獻出版社，2009:299-305.

［17］王永慧，嚴金明.農(nóng)地發(fā)展權界定、細分與量化研究——以北京市海淀區(qū)北部地區(qū)為例［J］.中國土地科學，2007，21(4):25-29.

［18］敬東.大都市郊區(qū)化與城市土地利用控制［M］.上海:同濟大學出版社，2008:170-172.

［19］運迎霞，常瑋.博弈·和諧·共贏——“城中村”改造經(jīng)驗借鑒及其策略研究［J］.城市規(guī)劃設計，2006(3):64-49.

［20］錢忠好，馬凱.我國城鄉(xiāng)非農(nóng)建設用地市場:壟斷、分割與整合［J］.管理世界，2007，23(6):38-44.