城中村非正規(guī)住房的形成機(jī)理與管治:以深圳市為例

趙 靜，閆小培

(1.南京曉莊學(xué)院 地理系，南京211171;2.中山大學(xué) 地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣州510275)

0 引言

快速城市化背景下，發(fā)展中國家的城市住房供應(yīng)能力受到極大的挑戰(zhàn)，難以負(fù)擔(dān)正規(guī)住房而居住在非正規(guī)住房中的居民數(shù)量呈上升趨勢［1］。非正規(guī)住房為因貧困而無法參與正規(guī)住房市場的群體提供了居住選擇，已成為許多發(fā)展中國家城市住房市場的重要組成部分。我國的非正規(guī)住房產(chǎn)生于快速城市化和社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，其中以城中村最為典型。城中村是為城建用地所包圍或納入城建用地范圍的原有農(nóng)村聚落，在土地利用、建設(shè)景觀、規(guī)劃管理、社區(qū)文化等方面表現(xiàn)出強(qiáng)烈的城鄉(xiāng)差異［2-4］。利用宅基地?fù)尳ㄗ》砍蔀椴糠殖侵写寰用竦钠毡樾袨?，?dǎo)致快速城市化地區(qū)的城中村存在大量未經(jīng)政府許可、脫離政府監(jiān)管和城市規(guī)劃控制的非正規(guī)住房。城中村內(nèi)房屋權(quán)屬大量沒有辦理登記或者權(quán)證不齊，大量的違章建筑沒有合法報建和登記手續(xù)，卻已經(jīng)建成并入住多年［5］。

國外對非正規(guī)住房的研究較早并已形成較為豐富的研究成果，主要集中在非正規(guī)住房的類型、特征、空間格局、建設(shè)過程、形成機(jī)制、影響及管治等方面［6-11］。改革開放以來，我國城市社會結(jié)構(gòu)變化引發(fā)了社會極化、城市貧困等城市社會問題，非正規(guī)住房研究也逐漸受到學(xué)術(shù)界的重視。但國內(nèi)對非正規(guī)住房的研究缺乏系統(tǒng)性，零零散散的見諸于文獻(xiàn)［12-16］。本研究以深圳市為例，探討城中村非正規(guī)住房的形成機(jī)理及管治對策。根據(jù)《深圳市城中村改造總體規(guī)劃綱要(2004)》，深圳市共有320個原行政村，城中村私宅共有35萬棟，總建筑面積1.06億m2，城中村建筑總量十分龐大，且違法建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。本研究有助于彌補(bǔ)國內(nèi)相關(guān)研究的不足，并為城中村非正規(guī)住房的管治提供理論依據(jù)。

1 城中村非正規(guī)住房的演化過程

城中村非正規(guī)住房是隨著深圳市城市化快速發(fā)展以及相關(guān)政策規(guī)定的出臺而產(chǎn)生和演化的，處于不同階段的城中村非正規(guī)住房具有不同的內(nèi)涵和特征，涉及城中村住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和違法建設(shè)管理等方面的政策規(guī)定是理解城中村非正規(guī)住房的前提。

1.1 形成階段(1982—1988年)

早期的城中村以符合政策規(guī)定、解決自我需求為目的的農(nóng)村型住房形式為主。隨著深圳市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，外來人口的增加產(chǎn)生大量低層次的居住需求，城中村村民開始建設(shè)私房以出租獲益。為了控制城中村村民擅自建設(shè)私房現(xiàn)象的蔓延，深圳市政府逐漸出臺相關(guān)政策進(jìn)行規(guī)制。《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村社員建房用地的暫行規(guī)定(1982)》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)深圳特區(qū)農(nóng)村規(guī)劃工作的通知(1986)》等法規(guī)的頒布，賦予了城中村非正規(guī)住房明確的內(nèi)涵——在特區(qū)內(nèi)自行私建的房屋，并逐漸形成240 m2的量化指標(biāo)。這一階段的城中村非正規(guī)住房主要出現(xiàn)在特區(qū)內(nèi)，搶建行為相對保守，建筑規(guī)模和建筑強(qiáng)度較低。

1.2 快速發(fā)展階段(1989—1998年)

《深圳市人民政府關(guān)于嚴(yán)禁在特區(qū)內(nèi)興建單門獨(dú)院私房的通知(1991)》進(jìn)一步規(guī)定“特區(qū)農(nóng)村村民、城市居民、干部、職工一律不準(zhǔn)再興建單門獨(dú)院的住宅”。這一時期的非正規(guī)住房內(nèi)涵仍為擅自建設(shè)的私房，界定標(biāo)準(zhǔn)仍然延續(xù)之前的規(guī)定。這一階段深圳市出現(xiàn)兩次城中村非正規(guī)住房的建設(shè)高潮，分別是1989年特區(qū)內(nèi)實(shí)行土地統(tǒng)征和1992年特區(qū)內(nèi)全部城市化之后。特區(qū)內(nèi)非正規(guī)住房的建筑強(qiáng)度逐漸增加，建筑面積遠(yuǎn)超過政府規(guī)定的240 m2的標(biāo)準(zhǔn)，“握手樓”、“一線天”等現(xiàn)象開始出現(xiàn);特區(qū)外仍以粗放式發(fā)展為主。

1.3 高潮階段(1999—2004年)

《關(guān)于堅決查處違法建筑的決定(1999)》的頒布實(shí)施明確了此后所建的違法建筑一律查處?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定(2002)》對城中村違法私房分6類進(jìn)行處理。其中，“原村民在原農(nóng)村用地紅線內(nèi)所建違法私房符合一戶一棟原則、總建筑面積未超過480 m2且不超過四層”是免予處罰的標(biāo)準(zhǔn)，從而賦予了非正規(guī)住房新的內(nèi)涵:以1999年3月5日為界，之后建設(shè)的都屬于非正規(guī)，以及之前建設(shè)的不符合《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定(2002)》的處理范疇或未經(jīng)處理的部分。這一階段存在兩次城中村非正規(guī)住房建設(shè)高潮，一次是《關(guān)于堅決查處違法建筑的決定(1999)》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定(2002)》(簡稱“兩規(guī)”)的頒布實(shí)施，另一是特區(qū)外全面城市化之后?！皟梢?guī)”對城中村非正規(guī)住房的界定方式引發(fā)了原村民“搶搭末班車”的心態(tài)，形成了搶建風(fēng)潮。1999—2002年，全市城中村私宅共增加6.48萬棟，增長率為26.99%。2004年特區(qū)外實(shí)現(xiàn)全面城市化之后，寶安和龍崗兩區(qū)的城中村村民也開始大量搶建住房。2002—2004年，深圳市城中村私宅共增加4.39萬棟，增長率為14.4%。

1.4 緩慢增長階段(2005年至今)

2005年以后，深圳市城中村非正規(guī)住房進(jìn)入緩慢增長階段。根據(jù)《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法(2004)》和《深圳市原村民非商品住宅建設(shè)暫行辦法(2006)》，對于1999年3月5日以后新建的部分，是否符合報建手續(xù)是城中村非正規(guī)住房的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。隨著深圳市政府加大對違法建筑查處的力度，開展全市范圍的整治市容市貌和違法亂搭建的“梳理行動”，以及2006年開始推行城中村改造，深圳市對城中村住房建設(shè)的管理趨于嚴(yán)格。特區(qū)內(nèi)這一階段新建的城中村住房較少，已進(jìn)入穩(wěn)定期;特區(qū)外在政策約束下也處于緩慢增長階段，但建筑強(qiáng)度較前階段有所提高。

2 城中村非正規(guī)住房的形成演化機(jī)理

2.1 制度力

2.1.1 二元體制環(huán)境。不徹底的城市化進(jìn)程使二元化的體制環(huán)境得以延續(xù)，并對城中村非正規(guī)住房的形成演化造成顯著影響(表1)。深圳市在全面城市化過程中，政府采取征地不征村的方式保留了原村民的宅基地。政府趨利型的土地征用政策使城中村成為城市發(fā)展過程中的“孤島”［17］，并為非正規(guī)住房的形成埋下了隱患。深圳市在全面城市化過程中，集體土地轉(zhuǎn)為國有化的同時返回了約占統(tǒng)征地3%～4%的土地作為原村民的宅基地及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的工商發(fā)展用地，導(dǎo)致城中村具有事實(shí)上的集體土地產(chǎn)權(quán)屬性。原村民盡可能地利用可支配的土地和空間，為城中村非正規(guī)住房的形成與演化奠定了基礎(chǔ)。城市化后集體股份公司主要負(fù)責(zé)城中村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，居委會組織村民自治，由于居委會在經(jīng)濟(jì)上依賴于集體股份公司，逐漸形成了以股份公司為核心的城中村管理體制。特殊的管理體制使得城中村非正規(guī)住房具有相對獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)制和自我利益保護(hù)機(jī)制。深圳市在快速城市化過程中，原村民的安置問題并沒有得到妥善解決，原村民的社會保障仍由股份公司承擔(dān)。城鄉(xiāng)二元社會保障制度造成原村民“以地生財”觀念的延續(xù)，推動了城中村非正規(guī)住房的發(fā)展。

表1 二元體制環(huán)境對城中村非正規(guī)住房形成演化的影響Tab.1 The impact of binary-system on the evolution of informal housing in urban village

2.1.2 相關(guān)政策與監(jiān)管的缺失。深圳市政府針對城中村住房建設(shè)的政策設(shè)計具有滯后性和不連續(xù)性，造成原村民的投機(jī)心理。其中，1986年規(guī)定“在宅基地內(nèi)每棟不能超過3層，3人以下的住戶，其建筑面積不得超過150 m2，3人以上的住戶，其建筑面積最多不超過240 m2”;2001年則重新進(jìn)行了界定，“原村民在原農(nóng)村用地紅線內(nèi)所建違法私房符合一戶一棟原則、總建筑面積未超過480 m2且不超過4層”。在政策出臺前缺乏充分的論證，對政策出臺后的效果預(yù)期不夠，難以達(dá)到控制和管理非正規(guī)住房建設(shè)的目標(biāo)，反而誘發(fā)原村民“搶搭末班車”的心理，引發(fā)城中村非正規(guī)住房建設(shè)的高潮。而且相關(guān)政策法規(guī)缺乏有效的制衡機(jī)制。政府在政策的制定上照顧了已建房者的利益，而對已建房者和未建房者之間的不公平則缺乏考慮，強(qiáng)化了原村民的尋租心理。當(dāng)非正規(guī)住房建設(shè)演化成城中村的普遍現(xiàn)象時，在“法不責(zé)眾”的整體氛圍下，政府的監(jiān)管難度不斷加大，導(dǎo)致非正規(guī)住房的累積效應(yīng)不斷擴(kuò)大。

2.2 市場力

2.2.1 經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動。城中村非正規(guī)住房建設(shè)是原村民在利益驅(qū)動下的理性選擇，穩(wěn)定可靠的收益是非正規(guī)住房產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)動因。快速城市化過程中，原村民失去了賴以勞作的土地，建房出租便成了生活收入的主要來源。非正規(guī)住房建設(shè)雖然可能會遭遇政府的處罰，但只要租金收入足以抵消因罰款而增加的成本，原村民就會違規(guī)建房。城中村住房建設(shè)不涉及土地出讓金、報建和配套等費(fèi)用，是一種低成本的住房建設(shè)模式。在房屋租賃市場推動下，原村民千方百計規(guī)避政府監(jiān)管，形成了大量布局混亂、密不透風(fēng)的“握手樓”、“接吻樓”。原村民在自身能力的約束下，自發(fā)選擇一條風(fēng)險較小而收益可觀的“以地生財”道路，體現(xiàn)了原村民的經(jīng)濟(jì)理性。

2.2.2 低層次居住需求。低層次的居住需求是城中村非正規(guī)住房形成與演化的重要推動因素。深圳屬于典型的移民城市，2009年戶籍人口僅占全市總?cè)丝诘?4.18%。受收入水平的限制，外來人口的住房支付能力普遍較弱，因此多傾向于選擇價格低廉的住房。而針對外來人口的住房供應(yīng)則存在政府與市場雙重失靈的現(xiàn)象。深圳市住房保障對象以戶籍低收入群體為主，暫時無力保障大量低收入外來人口。城市正規(guī)住房供給體系的有限可進(jìn)入性導(dǎo)致低收入外來人口的住房需求只能通過其他方式解決。城中村非正規(guī)住房的形成與發(fā)展體現(xiàn)了對城市住房供應(yīng)體系不足的響應(yīng)。

2.3 社區(qū)力

2.3.1 利益共同體的形成。城中村非正規(guī)住房在演化過程中形成了不同類型的利益共同體，強(qiáng)化了不同利益主體之間的關(guān)聯(lián)(表2)。以集體股份公司為核心的城中村管理體制，促使了“村集體-原村民”利益共同體的形成。集體股份公司管轄下的城中村具有共同價值觀和社會身份認(rèn)同，村集體對非正規(guī)住房的建設(shè)往往采取默認(rèn)與寬容的態(tài)度。原村民普遍存在從眾心理，導(dǎo)致非正規(guī)住房建設(shè)在一定程度上已演化為原村民的集體行動，形成“原村民-原村民”利益共同體。原村民和外來人口構(gòu)成了城中村非正規(guī)住房的主要供需雙方，形成“原村民-外來人口”利益共同體。外來人口依賴城中村解決其居住需求，而這種居住需求又是城中村村民違反政府相關(guān)規(guī)定、進(jìn)行非正規(guī)住房建設(shè)的動力源。合作建房者通過非法購地建房、與原村民合建等方式參與到非正規(guī)住房建設(shè)過程中，形成了“原村民-合作建房者”利益共同體，導(dǎo)致非正規(guī)住房建設(shè)網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜化和利益主體的多元化。不同類型利益共同體的形成推動了非正規(guī)住房的發(fā)展，并導(dǎo)致城中村非正規(guī)住房問題的復(fù)雜化。

表2 城中村非正規(guī)住房形成演化的利益共同體Tab.2 The stakeholders of the informal housing supply in urban village

2.3.2 理性與博弈。城中村非正規(guī)住房的形成與演化體現(xiàn)了原村民的生存理性。征用土地后對村民的補(bǔ)償、農(nóng)村土地和廠房出租后的集體分紅、農(nóng)民私房出租的租金等，都是在快速城市化背景下土地帶給村民最直接的經(jīng)濟(jì)收益，這些城中村發(fā)展過程中獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)特征延續(xù)了原村民“以地生財”的觀念［18］。受文化水平和生存技能的限制，原村民在正規(guī)就業(yè)市場缺乏競爭力，住房建設(shè)和出租能夠規(guī)避市場就業(yè)的門檻和風(fēng)險，而且豐厚的出租收益為大部分原村民帶來相對富足的生活。因此，原村民仍未擺脫依賴土地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，利用宅基地建設(shè)住房成為獲取收益的最直接方式，體現(xiàn)了原村民的理性邏輯。

“法不責(zé)眾”的博弈心態(tài)是非正規(guī)住房存在與發(fā)展的重要影響因素。深圳市城中村非正規(guī)住房的規(guī)模較大，如果單純以法律手段來解決可能引發(fā)原村民的強(qiáng)烈反抗和社會沖突，因此，政府對城中村非正規(guī)住房一度采取忍讓和回避的態(tài)度。例如，深圳對城中村違法私房的界定標(biāo)準(zhǔn)一改再改，反映了政府在與原村民博弈過程中的態(tài)度不堅定，也增加了原村民的博弈心態(tài)。

綜上所述，城中村非正規(guī)住房的形成與發(fā)展是政策力、市場力和社區(qū)力之間相互作用的結(jié)果，處于不同發(fā)展階段的非正規(guī)住房各種動力的大小和方向存在差異(表3)。城中村非正規(guī)住房在形成發(fā)展的初期，政府的管治力度較小，因此，政策力相對較弱，市場力和社區(qū)力也處于發(fā)育過程中;租賃需求的增加和非正規(guī)住房的發(fā)展導(dǎo)致市場力和社區(qū)力逐漸增強(qiáng)，而政策力則處于相對較弱的狀態(tài);隨著非正規(guī)住房問題的凸顯，政府的管治力度逐漸加強(qiáng)，政策力逐漸增強(qiáng)，非正規(guī)住房開始緩慢增長或停滯。

表3 城中村非正規(guī)住房形成演化的動力狀態(tài)與特征描述Tab.3 The evolution dynamics and characteristics of the informal housing in urban village

3 城中村非正規(guī)住房的管治建議

3.1 理順城中村管理體制

以股份公司為核心的村集體組織的管理模式，導(dǎo)致政府制定的各種針對城中村住房建設(shè)的監(jiān)管措施在實(shí)際執(zhí)行過程中被層層化解。其結(jié)果是相關(guān)政策法規(guī)沒有得到有效落實(shí)，導(dǎo)致非正規(guī)住房規(guī)模的增加以及“建—拆—再建”的惡性循環(huán)。應(yīng)理順城中村住房建設(shè)的管理體制，改變過分依賴村集體股份公司的管理模式，將城中村納入政府統(tǒng)籌管理并形成多部門參與的管理體系，實(shí)現(xiàn)對城中村住房建設(shè)的有效監(jiān)管。

對城中村非正規(guī)住房實(shí)施有效管治的前提是控制其進(jìn)一步的增長與蔓延，在控制增量的基礎(chǔ)上解決已有的非正規(guī)住房問題。非正規(guī)住房的核心特征是產(chǎn)權(quán)的模糊與不安全，因此控制非正規(guī)住房增長的關(guān)鍵是明晰產(chǎn)權(quán)。政府可借助普查數(shù)據(jù)和遙感監(jiān)控等手段摸清現(xiàn)有的非正規(guī)住房規(guī)模，在此基礎(chǔ)上明確城中村非正規(guī)住房的產(chǎn)權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)，并對城中村非正規(guī)住房建設(shè)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管。

3.2 分類處理已有的非正規(guī)住房

城中村非正規(guī)住房在規(guī)模和實(shí)際發(fā)揮的功能上都已成為城市正規(guī)住房市場的有效補(bǔ)充。在政府暫時無法為外來人口提供大量廉租住房的約束條件下，將符合條件的非正規(guī)住房逐步納入規(guī)范管理，能夠緩解低端住房市場的供給壓力。因此，對現(xiàn)存的非正規(guī)住房應(yīng)采取差異化的處理方式，對于嚴(yán)重影響城市發(fā)展、存在安全隱患的要進(jìn)行清理，其他大部分非正規(guī)住房則在提高居住環(huán)境的同時，維持其低成本供應(yīng)的特征。短期內(nèi)，非正規(guī)住房的經(jīng)營和管理仍以原村民為主，政府通過制定相關(guān)政策進(jìn)行監(jiān)管，并對非正規(guī)住房進(jìn)行物質(zhì)環(huán)境改造和服務(wù)設(shè)施配套。在條件成熟后，可通過回購、簽訂長期租約等方式，將非正規(guī)住房轉(zhuǎn)化為保障性住房。

3.3 尋求城中村村民的認(rèn)同與支持

城中村村民是非正規(guī)住房的供給主體，控制城中村非正規(guī)住房的增長并將其納入政府統(tǒng)籌管理，前提是了解和保障城中村村民的需求，獲取城中村村民的認(rèn)同和支持。城中村村民在快速城市化過程中喪失了賴以生存的土地，非正規(guī)住房建設(shè)和出租能夠規(guī)避市場就業(yè)的門檻和風(fēng)險，因此，城中村村民仍未擺脫“以地生財”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。政府應(yīng)通過保障城中村村民的就業(yè)、子女教育等問題解決其后顧之憂，使城中村村民脫離“搶建—制止搶建—再搶建”的惡性循環(huán)，并引導(dǎo)和幫助城中村集體股份公司提升經(jīng)營和管理水平，為城中村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供支撐。

3.4 構(gòu)建相關(guān)利益主體的參與機(jī)制

長期以來，城中村改造中試圖通過規(guī)范城中村村民的住房建設(shè)行為來解決非正規(guī)住房問題，而對其他利益主體缺乏應(yīng)有的重視。在大量低收入外來人口的居住需求的推動下，這種以“堵”為主的管治方式難以真正解決城中村非正規(guī)住房問題，往往造成城中村改造計劃的擱置。綜合考慮不同利益主體的訴求，構(gòu)建相關(guān)利益主體的參與機(jī)制是實(shí)現(xiàn)有效管治的基礎(chǔ)。應(yīng)通過制定相應(yīng)的規(guī)則和措施，疏導(dǎo)不同利益主體的需求，尤其是低收入外來人口的居住需求，使其可以在正規(guī)住房供給體系中獲取可負(fù)擔(dān)住房。

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