協作性公共管理：對中國行政體制改革的意義

孟慶國 呂志奎

協作性公共管理：對中國行政體制改革的意義

孟慶國 呂志奎

一、協作性公共管理的興起及其背景

過去幾十年的公共管理實踐使人們逐步認識到，人類正生活在一個涉及許多組織和群體，而這些組織和群體有責任合作解決公共問題的權力共享的世界里，需由公共部門、私人部門和非營利部門協作提供高質量的公共服務，并協同解決復雜的社會問題。而新公共管理改革倡導市場化、商業化和民營化等在公共部門中的積極利用，其在有效提高管理效率的同時也產生了“機構/部門裂化”和組織“碎片化”等困境。為解決這些問題，從20世紀90年代中后期開始，英國、澳大利亞、新西蘭、美國和加拿大等國家開始思考如何更有效地為公眾提供公共服務，推動以協作性公共管理為主要內容、超越傳統公共行政和新公共管理的政府改革。如奧利瑞所言，在過去10余年間，公共行政中的一個新進展就是協作性公共管理領域的開拓①。協作性公共管理是指為聯合實現單個部門無法更有效或獨自不能實現的某一結果，在兩個或更多部門中組織間的信息、資源、活動和能力等方面的聯系、整合或共享。協作性公共管理的興起和發展，主要有兩方面的背景：

第一個背景是社會變革。“社會變革論”認為，社會變革使得政府治理面對一種全新的社會生態環境，各種“跨邊界公共問題”不斷涌現，有效應對和解決這些跨邊界問題涉及多個部門、多個管轄區甚至整個社會，需要政府多個相關職能部門，甚至包括私人部門、非營利組織和公眾的協同配合。這使得公共部門管理者始終是在一種復雜的組織環境中工作，并促動發展科學制定公共政策、有效實施公共項目和實現公共責任的新戰略，圍繞服務對象的需求和偏好，以資源整合為主線，突破和超越基于地區和部門邊界的公共管理模式，構建跨部門協作治理網絡。而電子政務的發展，是協作性公共管理興起和發展的重要因素。

第二個背景是部門失靈。“部門失靈論”認為，當今政府面臨的許多問題不可能通過傳統官僚制和以邊界為基礎的科層制解決。信息時代需要可以跨部門職能和邊界聯系的組織結構。跨部門協作被認為是解決組織“碎片化”和專業任務分工的普遍方法。跨部門協作更有效率，有助于克服空間分化和職能分割帶來的管理“碎片化”問題。而公共事務的廣泛聯系性和滲透性，使得相應的管理不得不打破科層制的嚴格界限，以協同工作的方式，走向跨邊界、跨部門、跨層級和跨行業協作管理。因而，傳統官僚體制在治理復雜性社會問題上的能力失靈催生了協作性公共管理的興起。

二、協作性公共管理的理論內涵

1.理論基礎。

協作性公共管理建立在資源依賴、交易成本和網絡治理理論基礎之上。從資源依賴角度看，資源相互依賴和共同利益目標是協作性公共管理的前提條件。組織間存在資源依賴，一個部門必須依賴其他部門提供資源才能順利運轉或提供公共服務，產生協作的動機和意愿，需要建立資源共享安排，而這種共享安排有助于強化部門間資源交換與合作關系。從交易成本角度看，跨部門協作的潛在好處體現在管理效能和效率的提升上，比如抵抗外部不確定性的能力、分擔責任和風險、整合部門資源和獲取競爭優勢、節省交易成本、改善組織學習、提供更優質的公共服務和創造單獨行動難以實現的更大價值等。網絡治理理論關注組織間協作，重視建構跨部門協作模型，主要解決單個組織不能或無法有效解決的公共問題。

表 1 協作性公共管理中跨部門協調與整合的實現層次

2.基本觀點。

協作性公共管理主張在公共決策與公共服務過程中，發展互動式、參與式和協作性的管理體制機制，把不同部門或不同轄區的權力、職能、資源和優勢聯結成一個共同的資源與整體化的治理結構。初衷是促使各種公共管理主體，包括政府、社會組織、私人組織以及政府內部各層級與各部門在公共管理過程中更有效率地協調與合作，建設功能整合、有效利用稀缺資源、為公民提供無縫隙服務、創造公共價值的服務型政府。具體包括如下基本觀點：

一是消除政府系統不同部門間的封閉分割狀態。基于特定政策和任務，對不同部門實施優化組合和整合，并促進這些部門有效溝通與合作協調（見表1）。

二是倡導政府、社會組織和社會企業跨界合作互動的理念，破除縱橫條塊分割管理，在不同部門間建立了一種整體性的思考和交流方式，實現跨部門資源交換與能力整合，以推進公共管理系統的整體有序運轉。

三是通過文化、價值觀、信息和培訓進行協同工作，最大限度地減少損害彼此利益的邊界和不同政策，將某一特定政策領域或網絡中的不同利益相關者有效組織在一起以創造公共價值為終極目的的集體行動網絡，實現1+1〉2的協同效應。

四是構建跨部門協作機制或成立部門間協調機構。通過共同領導、整合結構和聯合團隊，以及資源整合和政策整合進行協同，更有效地利用稀缺資源。

五是公共服務的協作提供機制，建立“一站式”服務中心，共享公共服務界面，多部門合作提供整體化的公共服務。

六是新的公共責任和績效評估機制。通過共同的結果目標、績效指標和監管推進協作，并建立沖突和爭端解決機制。

近年來，國外學者對協作性公共管理的討論熱烈，目前該領域的研究主要圍繞政府間協作、政府內部協作和政府外部協作三個方面展開（見表2）。協作性公共管理代表了當前公共管理的發展趨勢，或者說，未來的公共管理將是一種“協作性公共管理”模式。

三、協作性公共管理對我國行政體制改革的意義

協作性公共管理的興起和發展將是對“條塊”分割體制下政府部門現有的管理理念、職能體系、組織結構和業務流程的一次挑戰和變革，對于加快推進我國行政體制改革和建設服務型政府具有重要的指導意義。我國各地區、各部門差異較大，不同層級政府和部門之間要實現高效運轉，必須依靠協調合作來實現。我國歷次行政體制改革注重機構整合，通過機構重組，調整部門設置。跨部門協作可以成為推進我國行政體制改革的一種策略，從協作性公共管理角度來審視我國行政體制改革的現狀與前景，對于拓寬改革的內涵和思路具有重要意義。

1.加大政府部門職能整合力度，解決部門職能分割問題。

表 2 協作性公共管理的分類框架

從部門看，我國行政體制改革主要解決部門之間職能分工與協作的關系。政府部門職能體系是分工與協作的整體，部門職能分工管理不是絕對的，每一個部門的權力和職能也是有限的，難以完全獨自掌控管理活動的全過程，其管理職能的履行和管理目標的實現，必需依賴其他部門及其職能的履行。為協調部門間關系，一種策略是加大部門職能整合力度，整合相近和相似職能，變部門間扯皮為部門內部協調，最大限度地減少因地區、部門、行業、職能分割帶來的公共政策、公共服務“碎片化”問題，特別是部門間的推諉扯皮。為解決職能交叉、機構重疊、政出多門和副職過多等問題，建議按照黨的十七大關于建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構、組織結構和運行機制，加大機構整合力度，建立健全職能有機統一的大部門體制，變多部門分割管理為一個部門相對集中管理。

2.建立健全部門間協調配合機制，解決部門間協調困難的問題。

協調部門間關系的另一種策略是建立部門間協調工作機制，修補管理空間“碎片化”問題。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出：“理順部門職責分工，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任。健全部門間協調配合機制”。歷次機構改革，主要是通過劃清部門職能邊界和裁并機構解決部門職責交叉問題，對于加強政府部門間協調配合的重視和研究不夠。但國內外實踐證明，部門再大也有邊界，只要存在分工，部門間必定出現協調配合問題。在歐美等國，協調不同機構的行動，可以削減機構或建立跨部門協作小組，將這些機構進行整合。建議政府機構改革要整體配套，除通過合并部門推行大部門制以外，還必須建立部門間職能分工與協作機制。從這個意義上說，跨部門協作是我國行政體制改革中值得開拓的空間。在“十二五”期間，建議我國政府機構改革應該將健全跨部門合作協調機制作為一項重要內容，推進跨部門合作協調制度化和常態化，整合部門行政資源，提高綜合統籌能力。

3.完善跨部門網絡化協同工作框架，整合提升電子政務的服務能力。

“十二五”規劃綱要提出：“以信息共享、互聯互通為重點，大力推進國家電子政務網絡建設，整合提升政府公共服務和管理能力。”我國目前的電子政務仍存在部門之間、各應用系統之間相互不能聯通、信息不能共享問題。從公眾的角度來看，信息技術的全部潛能只有通過橫向整合跨不同職能部門的公共服務才可有效實現。協作性公共管理主張從結構整合的角度推動電子政府的組織設計，整合和優化跨越多個政府部門邊界的行政業務流程，把涉及到處理同一項業務的各個部門整合在流程上，使完成該項業務所涉及的各個職能部門、所需要的各個功能環節和人員以及各種資源通過信息技術整合成為一個無縫隙的協同工作流程，其主要目標是促進各政府組織更好地協作，減少“信息割據”，構建整體化的電子公共服務網絡，提升電子政府的協同服務能力。

4.構建參與式社會管理格局，解決社會管理主體與資源整合的問題。

協作性公共管理倡導“參與式治理”，社會組織和公民積極參與政府決策和社會公共事務管理。胡錦濤同志2011年2月19日在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上指出：“支持人民團體參與社會管理和公共服務，發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。“十二五”規劃綱要提出：“堅持多方參與、共同治理，統籌兼顧、動態協調的原則，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，創新社會管理機制，形成社會管理和服務合力。”這些要求政府樹立協作治理的理念，形成政府與其他社會主體共同參與社會管理的體制機制，重視從社會體制中開發和培育社會管理的“合作”力量，廣泛動員和引導各類社會組織參與社會管理和服務，通過吸納和整合社會資源，不斷擴大社會組織參與社會管理的空間，積極培育和提升社會組織的參與能力和自我管理能力，發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。同時，構建社會利益協調機制和社會矛盾化解機制，發揮好社會力量在社會管理中的協同、自治、自律、他律、互律作用，形成社會管理和服務的整體合力，使社會管理成為一種更具建設性、包容性和合作性的民主管理形式。

5.構建社會多元主體合作提供公共服務的機制，解決公共服務的供給效率與質量問題。

“十二五”規劃綱要提出：“改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。”協作性公共管理主張構建公私部門合作伙伴關系，作為改善公共服務提供效率和質量的一種制度安排。在城市基礎設施領域可以引入市場化和社會化機制，按照提供者、生產者和消費者相分離的原則，政府可以把公共服務的生產職能以法規、合同或購買服務等方式委托給私人部門或事業單位，搭建政府、企業和公益性社會組織共同提供服務的協作平臺。政府部門在公共服務提供過程中的主要職責是確定某種公共服務項目的數量和質量標準，強化對公共服務供給過程與效果的監管和評估。

6.構建區域合作協調機制，解決區域資源整合與共享發展的問題。

地區分割加劇了政策不協調問題。“十二五”規劃綱要提出：“充分發揮不同地區比較優勢，促進生產要素合理流動，深化區域合作，推進區域良性互動發展，逐步縮小區域發展差距。”泛珠三角、長三角、京津冀區域、環渤海經濟區域的發展表明，區域經濟一體化在國民經濟和社會發展中的作用重要。這意味著我國未來發展更加注重跨省區域協作，經濟空間格局將從“行政區經濟”轉向跨省區邊界的區域經濟，要求相應的區域治理模式從基于行政區劃界限的“行政區行政”轉向跨行政管轄邊界的區域協作性公共管理，以解決地區分割管理問題。在現階段，要突破傳統的“競爭壓力型”體制各自為政的思維方式，樹立“合作發展型”的區域公共管理思維，形成地區間合作機制、援助機制和利益補償機制。

（作者系清華大學公共管理學院教授；公共管理學院博士后）

①奧勒雷,蘿絲瑪麗,杰勒德,凱瑟琳,賓漢,麗莎·布勞姆格林.協作性公共管理研討會介紹[J].公共管理評論,2006.66(附刊1 12月):6-9.