集中采購活動中的風(fēng)險與防范

集中采購制度建立以來，對于提高財政資金的使用效益、政務(wù)公開、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、從源頭上預(yù)防腐敗等方面均發(fā)揮了重要作用。但是，隨著集中采購范圍的不斷擴(kuò)大、采購規(guī)模的飛速增長，集中采購管理和執(zhí)行制度方面存在的一些缺陷也日漸暴露出來，實施集中采購的過程中也存在著一定的風(fēng)險。如何規(guī)避和防范這些風(fēng)險，是急需解決的問題。

一、集中采購風(fēng)險的表現(xiàn)形式

眾所周知，實施集中采購的基本目標(biāo)，一是經(jīng)濟(jì)性和有效性，二是鼓勵競爭，三是加強財政資金的管理，防止其被挪用和流失。因此，集中采購活動過程中，當(dāng)實施集中采購的結(jié)果未能達(dá)到上述預(yù)期目標(biāo)或與目標(biāo)相背離，或集中采購運作過程中因制度設(shè)計和運行失當(dāng)、管理缺陷以及外部事件沖擊等不確定因素導(dǎo)致采購失敗，造成直接或間接的損失，這就是集中采購風(fēng)險。集中采購活動中主要存在以下幾方面的風(fēng)險：

1、政策風(fēng)險。就是由于國家的政局變動、制度改革、政策變化、國民經(jīng)濟(jì)的變動等因素帶來的風(fēng)險，具有不可預(yù)見性，很難防范和控制。

2、人員風(fēng)險。制度的實施靠的是人，如果集中采購工作人員在采購過程中未能正確地履行義務(wù)和規(guī)定的職責(zé)，發(fā)生失職行為；或由于其受本身專業(yè)技能的限制，沒有取得應(yīng)有的集中采購效果；又或者不按照《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國政招投標(biāo)法》及有關(guān)的法律、法規(guī)及相關(guān)的規(guī)定程序?qū)嵤┎少彛厝粠硪欢ǖ娘L(fēng)險。

3、操作風(fēng)險。主要是非規(guī)范操作的風(fēng)險。采購方式的應(yīng)用、招標(biāo)文件的發(fā)布、招標(biāo)程序的操作等方面違反了相關(guān)規(guī)定，不可避免地會造成一定的風(fēng)險。具體可分為招投標(biāo)過程中的風(fēng)險、評標(biāo)、定標(biāo)風(fēng)險、簽訂合同過程中的風(fēng)險等。（1）招投標(biāo)過程風(fēng)險。招投標(biāo)每一過程，比如信息的不公開、不對稱、招標(biāo)方式的選擇不合理、招標(biāo)文件中故意限制或者排斥潛在投標(biāo)人、資質(zhì)審查不嚴(yán)導(dǎo)致不合格供應(yīng)商中標(biāo)以及投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國家利益、社會公共利益或者他人的合法權(quán)益等，均可造成不同程度的風(fēng)險。（2）評標(biāo)、定標(biāo)風(fēng)險。評標(biāo)委員會沒有實行回避制度、評標(biāo)委員會成員沒有客觀、公正地履行職責(zé)，遵守職業(yè)道德，可帶來一定的風(fēng)險。（3）簽訂合同過程中的風(fēng)險。合同文件（包括技術(shù)規(guī)范）中用詞不嚴(yán)謹(jǐn)、重要條款遺漏，將會帶來合同無效的風(fēng)險等。

4、市場風(fēng)險。一般來說就是供應(yīng)商在履行合約、產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務(wù)等方面存在不合規(guī)、不合法行為，產(chǎn)生了履約糾紛，給采購方、采購部門帶來的風(fēng)險。

5、成本風(fēng)險。集中采購所追求的就是成本最小而收益最大。集中采購的成本大致可分為直接的、有形的成本（與集中采購自身活動直接相關(guān)的各種有形費用，即微觀的成本）和間接的、無形的成本（采購過程中產(chǎn)生許多間接的、無法通過貨幣形式表現(xiàn)的費用，如制度的建立完善、改革配套費用以及集中采購不規(guī)范造成的浪費、腐敗等，稱之為宏觀成本）。集中采購活動的成本過大，效益較低，也會產(chǎn)生采購風(fēng)險。

6、監(jiān)管風(fēng)險。由于集中采購管理和執(zhí)行機構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限不明確，缺乏法規(guī)和制度的規(guī)定；監(jiān)督機制不健全、不完善，缺乏具體的監(jiān)管手段，從而導(dǎo)致監(jiān)管失靈，也會帶來一定的風(fēng)險。

二、集中采購風(fēng)險的成因分析

由于集中采購活動是一種涉及采購人、采購機構(gòu)、供應(yīng)商等多方的購買行為，從招標(biāo)信息的公開到履行合同的整個采購過程比較復(fù)雜，所面臨的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境又瞬息多變，采購過程中存在的各種不確定性不可避免地會導(dǎo)致以上風(fēng)險的產(chǎn)生，究其原因，主要是：

1、法制體系尚不健全。集中采購管理體系通常是由法律、法規(guī)、規(guī)章、制度四個層次構(gòu)成。自《中華人民共和國政府采購法》實施以來，隨著各項法規(guī)、制度的陸續(xù)出臺，整個集中采購法律體系正在逐步建立，對集中采購工作的原則、基本方法做出了明確的規(guī)定，并指明了集中采購工作的方向和目標(biāo)。但由于近年來，集中采購業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，現(xiàn)有的法律、法規(guī)體系在集中采購的各環(huán)節(jié)上缺乏細(xì)化和嚴(yán)密性、強制性規(guī)定，因此，具有較大的彈性空間，存在可以人為調(diào)控的因素，從而難以確保法律規(guī)定落到實處；同時，由于一些地方性的規(guī)定和細(xì)則的出臺，容易造成部門封鎖、地方壟斷、多頭管理等混亂局面，從而對采購過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險無法系統(tǒng)、全面和有效地防范和控制。

2、內(nèi)控機制尚存缺陷。從我國推行集中采購制度以來，采購內(nèi)部的各相關(guān)部門、各部門的職責(zé)及管理權(quán)限一直沒有完全得到理順和整合，部門間職責(zé)不清、流程不暢、互相推萎的現(xiàn)象時有發(fā)生；同時，采購活動中，只注重采購范圍(目錄、項目)的內(nèi)部控制，而輕于對內(nèi)部違規(guī)現(xiàn)象的處罰。雖然出臺和制定了一些相關(guān)的法律、制度和章程，但往往難以執(zhí)行，內(nèi)控制度并沒有真正滲透到采購活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面，一旦管理不善，極易造成采購風(fēng)險。

3、監(jiān)督機制尚不完善。一是監(jiān)督主體多元化。目前，財政部門、發(fā)改委和相關(guān)的行政機關(guān)各自制定了相應(yīng)的集中采購行政規(guī)章，分別管轄屬于自己的集中采購項目，監(jiān)督主體呈現(xiàn)多元化，監(jiān)督作用能否真正有效執(zhí)行難以保證。二是監(jiān)督規(guī)則未統(tǒng)一。目前，相關(guān)法律雖賦予各級監(jiān)督部門對集中采購活動進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力，但由于缺乏具體的程序規(guī)定和可行的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督工作實質(zhì)上無法有效進(jìn)行，不能將監(jiān)督真正落到實處。三是專職監(jiān)督部門監(jiān)督乏力。紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督部門，往往只是在招標(biāo)活動中被邀請參與現(xiàn)場監(jiān)督，很難掌握集中采購活動的全過程，容易流于形式，無法充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。一旦采購過程中的任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，都可能面臨著采購風(fēng)險。

4、預(yù)警機制尚未建立。目前，我國對集中采購目標(biāo)的實現(xiàn)沒有統(tǒng)一的科學(xué)指標(biāo)評價體系，尚未建立起集中采購的預(yù)警機制。有些采購機構(gòu)、采購人及管理部門過分強調(diào)集中采購節(jié)資的效果，而對集中采購的政策功能（如采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、保護(hù)中小企業(yè)、支持本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展等）沒有充分考慮，重經(jīng)濟(jì)效益而輕社會效益；對采購方式的使用也沒有科學(xué)的界定標(biāo)準(zhǔn)；對所采購的產(chǎn)品的配備和配置沒有統(tǒng)一的規(guī)定；對采購產(chǎn)品的性能指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、技術(shù)參數(shù)等不能做出正確的判斷，總而言之，缺乏一套科學(xué)合理的集中采購指標(biāo)評價體系，從而難以對集中采購項目做出科學(xué)合理的評價，避免其帶來的風(fēng)險。

5、宣傳教育尚未到位。集中采購涉及的方面多、金額大，在我國起步較晚。目前，從我國實施集中采購的實踐來看，對集中采購宣傳的深度和廣度還不夠。一是還存在對推行集中采購制度認(rèn)識的不足，相當(dāng)一部分人不太了解，認(rèn)為搞集中采購僅是形式而已，沒有多大意義。由于思想認(rèn)識模糊不清，對集中采購過程既不重視也不理解，推行過程中不支持不配合和制度落實上走過場不到位等現(xiàn)象時有發(fā)生；二是對集中采購工作人員的宣傳教育不足，致使其綜合素質(zhì)和能力不高，抵御風(fēng)險的意識不強，采購行為不規(guī)范時有發(fā)生；三是對供應(yīng)商的宣傳教育不夠重視，作為集中采購不可缺少的的當(dāng)事人之一，供應(yīng)商給集中采購活動帶來了競爭和活力，但在實際采購活動中為了爭取更大的利益，供應(yīng)商違反公平競爭原則、相互串通、在采購活動中陪標(biāo)等風(fēng)險問題，一直存在。

三、集中采購風(fēng)險的防范與對策

1、完善法制體系。一是要加快集中采購法律體系建設(shè)，盡快制定與政府采購法配套的單行辦法或具體規(guī)定、實施細(xì)則，包括采購具體程序管理、采購活動文件管理、采購合同管理、采購質(zhì)疑與投訴管理、采購監(jiān)督檢查、采購人員專業(yè)崗位任職要求、集中采購機構(gòu)考核等等。二是要形成以《中華人民共和國政府采購法》為核心、以財政部相關(guān)辦法為主干、以集中采購招標(biāo)、投標(biāo)等環(huán)節(jié)控制為重點的統(tǒng)一的采購制度體系，在法制化的基礎(chǔ)上，實施集中采購。三是要出臺一套完備的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)范集中采購行為，一當(dāng)采購當(dāng)事人在采購過程中違規(guī)操作，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律風(fēng)險，受到嚴(yán)厲的處罰。

2、健全內(nèi)控機制。目前，必須盡快完善各項規(guī)章制度建設(shè)（包括公開社會服務(wù)承諾、公開辦事程序、采購人員工作紀(jì)律、評委工作紀(jì)律、廉潔自律規(guī)定、違規(guī)現(xiàn)象的處罰制度等），建立健全相互監(jiān)督、相互制約的內(nèi)部監(jiān)督機制。特別是要不斷完善集中采購決策、實施過程中的內(nèi)控管理措施。在集中采購決策(立項)階段，要嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行審核、審批，保證集中采購的規(guī)范性，要將集中采購活動及時向社會公布，并隨時接受社會公眾的監(jiān)督；在實施階段，要把好招標(biāo)文件編制關(guān)，杜絕限制性條款的設(shè)置；把好供應(yīng)商資質(zhì)關(guān)，以利于貨物質(zhì)量有保證；把好開標(biāo)、評標(biāo)關(guān)，嚴(yán)禁暗箱操作和虛假招標(biāo)；把好合同簽訂關(guān)，確保合同的真實有效；把好廉政建設(shè)關(guān)，規(guī)范采購工作人員的行為。也就是說，在集中采購活動的各個環(huán)節(jié)，應(yīng)充分發(fā)揮出內(nèi)部監(jiān)督的制約作用。

3、強化監(jiān)督機制。現(xiàn)有階段，必須建立完善的監(jiān)管體系，加大對集中采購工作的全程監(jiān)管，做到“三到位”。一是保障到位。政府職能部門、行政主管部門、紀(jì)檢、監(jiān)察機關(guān)作為集中采購工作的監(jiān)督管理部門，在集中采購的全過程中應(yīng)履行好各自的功能職責(zé)，構(gòu)建職責(zé)明晰、適應(yīng)集中采購工作要求的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管和操作機構(gòu)管理體制，實施有效的監(jiān)督。二是監(jiān)管到位。各監(jiān)管部門之間要相互配合加大開展聯(lián)合執(zhí)法檢查的力度，及時跟進(jìn)對集中采購活動各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，維護(hù)集中采購工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。三是處理到位。要加大對違反集中采購法律法規(guī)和規(guī)避集中采購監(jiān)管行為的查處力度。對不執(zhí)行集中采購制度，擅自進(jìn)行違規(guī)采購的部門、單位和人員，要嚴(yán)格處罰，該罰款的罰款，該處分的處分，對構(gòu)成犯罪的采購人員，還要依法追究刑事責(zé)任，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)格執(zhí)法。

4、建立預(yù)警機制。目前，必須盡快建立一套較為完善的集中采購工作評價指標(biāo)體系，構(gòu)建集中采購活動的預(yù)警機制。對集中采購活動的評價，可以包括以下方面的內(nèi)容：一是采購的必要性，也就是說該不該采購、總額是否適度等；二是采購的方式是否適當(dāng)，在集中采購的成本和效益之間，投入產(chǎn)出之比是否最大化；三是資金節(jié)約率是否夠高，即對整個采購活動的投入及預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行綜合評價，是否最大限度地節(jié)約了采購資金；四是在采購項目的購買標(biāo)準(zhǔn)上，是否超標(biāo)準(zhǔn)配備；五是集中采購成本分析，即從經(jīng)濟(jì)效益和社會效益方面綜合各種因素分析評價采購活動是否創(chuàng)造最佳效益等。

5、加強宣傳教育。一是要加大對各級有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、干部和群眾的宣傳教育力度，努力提高其自身整體素質(zhì)，增強其貫徹落實集中采購相關(guān)法律法規(guī)的自覺性和依法采購的思想；二是要加強對采購專業(yè)工作人員的法紀(jì)教育。注重開展警示教育活動，增強其廉潔自律的意識和依法行政的意識；同時，應(yīng)加強對其相關(guān)的職業(yè)道德約束和道德教育，通過多種形式的輿論宣傳，創(chuàng)造一個良好的集中采購人員執(zhí)業(yè)氛圍。三是要加強對供應(yīng)商的誠信教育，使信用觀念和信用意識牢牢植入其頭腦中，從而構(gòu)建出誠實守信的集中采購市場環(huán)境。