關(guān)于地方債成為我國地方財政新來源的思考

摘要：依據(jù)國際通行經(jīng)驗，地方債是地方政府進行基礎(chǔ)建設(shè)的重要融資工具；從現(xiàn)實條件看，發(fā)行地方債是應(yīng)對金融危機、解決我國地方政府債務(wù)困局的戰(zhàn)略選擇。但是，看似與通行經(jīng)驗和現(xiàn)實背景相容的制度安排在實踐中卻面臨著多重制度的沖突。本文將通過地方債發(fā)行的合理性的理論闡述，發(fā)達國家地方債的成熟經(jīng)驗介紹以及我國在進一步發(fā)展地方債時所面臨的自身制度沖突三個方面進行探討，最后本文認為執(zhí)行層面的問題解決才是下一步理順我國地方債制度的關(guān)鍵因素。

關(guān)鍵詞：地方債 地方財政

一、引言

2009年2月17日，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》，次日，財政部下發(fā)了《年地方政府債券預(yù)算管理辦法》2009年3月30日，新疆成為首個發(fā)行地方債的省級政府，標(biāo)志著我國地方政府債券開閘放行。此后，財政部又接連制訂下發(fā)了《關(guān)于做好發(fā)行2009年地方政府債券有關(guān)工作的通知》、《財政部代理發(fā)行地方政府債券財政總預(yù)算會計核算方法》等制度性文件，對地方債券的發(fā)行方式、使用范圍、監(jiān)督管理等工作做出了明確的規(guī)定。地方債破冰，是當(dāng)前我國擴大內(nèi)需，保持經(jīng)濟增長的重要舉措之一；推進地方債發(fā)展更具有建立合理的財政管理體系，提高資源配置效率的戰(zhàn)略意義。

二、發(fā)行地方債的理論解釋

根據(jù)公共財政理論，公共財政是政府為公共產(chǎn)品提供資金保證的財政分配模式。在公共財政模式下，無論是全國性公共產(chǎn)品，還是地方性公共產(chǎn)品，政府要履行其提供公共產(chǎn)品的職責(zé)就必須首先為其融資。那么融資的來源是什么？

從時間的維度分析，對效益只局限于某一個財政年度的公共產(chǎn)品，如行政服務(wù)，通過與其時間相匹配的稅收來籌集是地方政府的最佳選擇。而對受益期及于多個財政年度的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)建設(shè)，由于其初始投資大，前期回報慢，受益期限長的特點，因此其成本就需要在整個受益期內(nèi)進行分割，由各受益期的人們分別承擔(dān)。地方債務(wù)融資，特別是中長期債務(wù)融資的一個重要特征就是其發(fā)行期和償還期有間隔，這正好符合將成本負擔(dān)向后遞延分擔(dān)的要求。

從空間維度分析，區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)，具有特定的服務(wù)和受益對象，即只有生活在某一地區(qū)內(nèi)的公民才能從中受益，只有該區(qū)域的地方政府才更了解地方公民的偏好。所以，由地方政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)具有比較優(yōu)勢（Stigler，1957;Oates，1972）。該理論的精髓在于詳細的解釋了為何應(yīng)賦予地方政府合適與合意的自主決策權(quán)與相對獨立的財權(quán)，而上述條件的存在又形成了地方政府具有舉債權(quán)的法理基礎(chǔ)。

三、發(fā)達國家地方債的成熟經(jīng)驗概述

本文選取了同樣進行了分稅制改革的美國、日本、法國三個國家作為樣本進行概括總結(jié)，得出三個成熟的地方債發(fā)行國家所具備的共同特點。

1.地方債用途明確。在美國，地方政府利用債務(wù)融資彌補財政赤字被嚴(yán)格禁止，地方政府債券融資主要用于以下方面：基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資，主要是農(nóng)業(yè)、能源、交通等資本項目建設(shè)；兼有公共投資和商業(yè)投資特點的公共設(shè)施項目投資，包括文教、衛(wèi)生、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；支持并補貼私人活動，如私人住房抵押貸款、學(xué)生貸款等；用于履行政府的養(yǎng)老金福利責(zé)任。日本《地方公債法》在規(guī)定“地方政府的財政支出必須以地方公債以外的收入作為財源”的基礎(chǔ)上，規(guī)定某些支出（原則上是建設(shè)性支出）可以以地方公債作為財源。在法國，各級地方政府無論是采取向銀行借款還是對外發(fā)行地方債券的形式，所籌集的資金都只能用于投資或建設(shè)地方公共工程，不能用于彌補政府經(jīng)常性預(yù)算缺口。

2.地方債償還機制明確。在美國，當(dāng)收入來源不足以償付債務(wù)時，地方政府可以提高稅率，若仍不能償還則可與債權(quán)人直接協(xié)商。若仍不能擺脫危機，就依照聯(lián)邦破產(chǎn)法，由發(fā)債政府設(shè)計和解協(xié)議并提出自愿破產(chǎn)請求。在日本，中央政府不允許地方政府破產(chǎn)，憲法規(guī)定，即使地方政府財務(wù)狀況嚴(yán)重惡化也仍然需要償付債務(wù)。在現(xiàn)有的預(yù)警體系下，實際赤字率、綜合實際赤字率、實際償債率、未來債務(wù)負擔(dān)率4項指標(biāo)中一項突破限額，就需要在中央政府的嚴(yán)格監(jiān)管下制定財政重組計劃。在法國，各級地方政府的自律性很強，很少出現(xiàn)地方政府因?qū)ν庳搨斑^濫”和濫發(fā)債券形成地方財政破產(chǎn)的情況。但是，一旦出現(xiàn)地方政府不能到期償還、政府運轉(zhuǎn)不靈的情況，則由法國總統(tǒng)代表各省省長直接執(zhí)政，原有的地方政府和地方議會宣告解散，其債務(wù)由中央政府先為代償，待新的地方議會和政府經(jīng)選舉成立后，通過制定新的增稅計劃逐步償還原有債務(wù)和中央政府先行代償?shù)膲|付資金。

3.監(jiān)督體制嚴(yán)格。美國主要通過兩個機構(gòu)負責(zé)對地方債進行監(jiān)管，一個是美國證券交易委員會市場監(jiān)管部的地方債辦公室；另一個是美國地方債規(guī)則委員會。美國證券交易委員會主要根據(jù)反欺詐原則進行事后監(jiān)管，而美國地方債規(guī)則委員會作為地方債的行業(yè)自律組織，承擔(dān)了制定地方債規(guī)則的主要責(zé)任。在日本，會設(shè)立專門的地方監(jiān)察委員會負責(zé)對地方政府財政收支及行政行為進行審計監(jiān)督，監(jiān)察委員會委員會將審計結(jié)果整理形成一份報告提交國會，對于審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題提出建議，雖不直接形成處理意見，但通常監(jiān)察委員會所提建議一般很受重視。在法國，中央政府對各級地方政府的負債和財政運行情況的監(jiān)控，主要有以下五個方面：議會的監(jiān)控，審計法院的司法監(jiān)督，財政部的監(jiān)控和管理，財政部派駐各省、市鎮(zhèn)的財政監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)控，金融監(jiān)控。在嚴(yán)格的監(jiān)管體制下，地方政府對舉借外債十分謹慎。

四、我國發(fā)行地方債的現(xiàn)實制度沖突

（一）法理基礎(chǔ)缺失

1995年年開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！边@個禁止性規(guī)定致使我國地方政府到目前為止依然缺乏發(fā)債的自主性，發(fā)債的決策權(quán)仍掌握在中央政府的手中，結(jié)果造成對發(fā)行責(zé)任歸屬的權(quán)責(zé)不明。

（二）分稅制財政體制不完善

我國現(xiàn)行的分稅制財政體制是一種中央偏向、不徹底的制度安排，很不完善。財政部財科所所長賈康認為“現(xiàn)在省以下的體制困擾，實際上就是陷入分成制和包干制。”形成這一結(jié)果的原因在于在94年劃分地方稅和中央稅之后，地方政府缺乏穩(wěn)定的稅源，事權(quán)與財權(quán)，財力不匹配。本來被寄予厚望、旨在增加地方政府財力的轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行的也很不規(guī)范。最后地方政府不得不依賴土地批租和銀行信貸來彌補財政的不足，但十幾年來，隨著以化解不良資產(chǎn)為核心的技術(shù)改革(注資、減稅和剝離不良資產(chǎn))和產(chǎn)權(quán)改革的逐步到位、國有銀行的風(fēng)險約束已經(jīng)硬化。土地財政，則帶有明顯的順周期性和不確定性，約束越來越多，而地方政府發(fā)債一般要以預(yù)算收入和產(chǎn)權(quán)作為保障與現(xiàn)實情況形成了矛盾。

（三）缺乏明晰規(guī)范的債務(wù)決策責(zé)任制

長期以來，“官員出數(shù)字，數(shù)字出官員”，經(jīng)濟增長已成為中國地方官員晉升的主要考核指標(biāo)，由此導(dǎo)致了官員們對于GDP數(shù)字的過分迷戀，并形成了全國范圍內(nèi)的“晉升錦標(biāo)賽”。要想在與兄弟城市的競賽中脫穎而出，就必須交出更為漂亮的成績單。而大舉借債投資基礎(chǔ)設(shè)施和上馬熱門項目，甚至大搞“形象工程”，就成為了一些地方官員的必然選擇。對地方官員而言，誰借得越多，誰在任期內(nèi)的政績就越可能大，至于未來償債的包袱，則往往留給后任去操心。正是這種扭曲的機制，增加了我國地方債務(wù)的風(fēng)險敞口。此外，由于當(dāng)前的地方債仍然是以中央擔(dān)保和審批為基本內(nèi)容，因此思維慣性理所當(dāng)然的認為中央財政仍舊將承擔(dān)最后兜底的風(fēng)險。

五、總結(jié)與思考

分析上述所列的我國地方債發(fā)行制度沖突大致可以分為兩個層次：第一個層次是制度設(shè)計層面，第二個層次在于制度執(zhí)行層面。其中，設(shè)計層面的問題解決方面，國外的先進經(jīng)驗已為我們提供了很好的借鑒作用，但在執(zhí)行層面上，因為我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的特殊國情決定了我國不能照搬現(xiàn)有國外的成熟經(jīng)驗加之設(shè)計層面的問題只有在執(zhí)行層面的困境解決后才能順利執(zhí)行，因此本文認為執(zhí)行層面的問題解決才是下一步理順我國地方債制度的關(guān)鍵因素。因此本文就執(zhí)行層面上作出了如下的思考。

（一）政府投資決策責(zé)任制

只有明確政府責(zé)任范圍，理順地方政府“應(yīng)做什么”這類基本職能之后，才能確定地方政府“怎么做”、如何融資和管理等事項。具體說來，中國需要在以下方面明確和規(guī)范政府的責(zé)任：(1)政府支出責(zé)任。地方政府應(yīng)該按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，退出一般競爭性領(lǐng)域，使其投資收縮在公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性投資項目上，界定好政府職能?，F(xiàn)行財政體制格局下的財政收入向上集中而財政支出責(zé)任下移的狀況應(yīng)當(dāng)有所改變，上下級政府間的事權(quán)應(yīng)合理劃分。(2)政府債務(wù)償還責(zé)任。分門別類地理清本屆政府處理歷史遺留債務(wù)和新發(fā)生債務(wù)的責(zé)任，理清本級政府和上級政府的債務(wù)償還責(zé)任，為今后地方政府舉債和償債提供依據(jù)。(3)政府投資責(zé)任。設(shè)計科學(xué)的干部考核機制，深化投資體制改革，實現(xiàn)投資決策的科學(xué)化，將投資決策的科學(xué)性列入地方官員離任審計的重要內(nèi)容。

（二）風(fēng)險預(yù)警機制

風(fēng)險預(yù)警機制依賴于信息披露制度的完善。地方債的信息披露主要包括三個方面一是對地方政府債務(wù)的概念、種類和范圍予以明確界定。任何主要依靠預(yù)算或最近一直依靠預(yù)算的政府企業(yè)和單位債務(wù)都應(yīng)包含在這一概念之中。二是實現(xiàn)地方政府債務(wù)披露過程系統(tǒng)化。目前債務(wù)信息的報告分散，國內(nèi)與國外債務(wù)管理分離，而且不同種類的內(nèi)債和外債由不同單位管理。同時，盡管縱向信息披露程序在各級政府的債務(wù)處（科）之間固定下來，但并沒有標(biāo)準(zhǔn)化的橫向債務(wù)報告程序。債務(wù)信息的可獲得性和可靠性依賴于各個單位和處室的合作意愿。三是將地方債務(wù)收入和支出納入預(yù)算管理。我國地方政府預(yù)算并不反映債務(wù)情況。為控制地方政府債務(wù)規(guī)模，強化債務(wù)風(fēng)險約束，應(yīng)建立地方政府債務(wù)預(yù)算，將地方公債資金納入預(yù)算管理。地方債務(wù)預(yù)算應(yīng)對當(dāng)年公債發(fā)行額度、用途、期限、利率、使用方式和還本付息等做出詳細說明，并由本級人大審批和監(jiān)督。以防止地方政府的短期行為和不當(dāng)決策。

在信息披露完善的基礎(chǔ)上，風(fēng)險預(yù)警機制才能得以開展實行。我國地方債規(guī)模量化指標(biāo)可以比照國債指標(biāo)體系建立，如可以包括地方債依存度、地方債借債率、地方債償債率等指標(biāo)并予以定期公布與監(jiān)控。

（三）擔(dān)保與償還機制

明確擔(dān)保和償還方式，消除投資者誤區(qū)。如有投資者認為地方債是國債，也有部分投資者認為如地方無力償還，則國家負責(zé)償還(即中央政府為地方政府作擔(dān)保)。地方政府在發(fā)行地方債的時候，向投資者明確說明擔(dān)保和償還方式，消除投資者誤區(qū)，使投資者放心購買地方債。目前，在財政部代為發(fā)行地方債的公告中，只說明由財政部代發(fā)代收，地方政府向財政部償還，至于地方政府以何種收人向投資者償還以及以何種方式向投資者擔(dān)保，未見說明。因此，在以后發(fā)行公告中，這些內(nèi)容應(yīng)予以明確，方便投資者評估相關(guān)風(fēng)險，理性投資。

本文認為，地方債的嘗試在我國當(dāng)前環(huán)境的實施過程中會由于固有思維與制度的阻礙而出現(xiàn)很多的困境，但從長遠角度看，地方債是助推我國地方財政健全化的有效工具，在理順制度執(zhí)行這一難關(guān)后其利將大于弊。

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