撤銷街道辦會成為趨勢嗎

撤銷街道辦事處的利與弊

撤銷街道辦問題的提出，盡管從國家與社會逐漸分離的趨勢以及“小政府、大社會”的潮流和街道辦本身的尷尬處境來看，有其必然性。但在當代中國社會轉型期，在基層組織和中介機構還沒有真正成長起來，居民自治模式還很不成熟的今天，撤銷街道辦的舉措可以說是利弊參半。

一方面，撤銷街道辦有以下幾個好處：一是層級減少提高辦事效率。社區居委會辦事不用經街道辦這個“二傳手”而直接找區政府就能辦成事，大大縮短辦事流程，理論上可以提高辦事效率。二是財政負擔減少。國家財政更多下撥到社區，使社區有足夠的經費為居民辦好事。三是自治功能增強。撤銷街道辦前，大小事情都要請示街道辦。撤銷街道辦后，社區自治功能明顯增強。

另一方面，撤銷街道辦也存在不利因素：一是街道辦人員分流安置容易產生各種問題。這個問題解決不好就可能引發撤而復設、“新瓶裝舊酒”等類似情況產生，而“讓人員和資源都下沉到社區”的做法肯定不是治本之策。二是社區自治還不完善，基層政府與社區難于銜接。街道辦撤銷后，原來由街道辦承擔的職責與擁有的職權有幾種解決方式：全部回收到區政府、全部下放到社區、在區政府和社區之間分配。無論何種方式，基層政府與社區都難于銜接。全部回收到政府，社區很難開展工作；全部下放到社區，社區又可能行政化，與社區自治功能相違背；在政府和社區之間分配，又難于區分哪些是屬于政府的職能，哪些是屬于社區的職能。三是撤銷街道辦易出現合法性問題。雖然《城市街道辦事處組織條例》已于2009年由全國人大宣布廢止，但目前的法律法規都還有街道辦享有某些執行權的規定，并賦予一些具體職能。

撤銷街道辦就能帶來居民自治嗎

“銅陵模式”引發的爭論要害之一在于，撤銷街道辦是否能夠真正帶來居民自治的發展和進步？撤銷街道辦是作為社會管理創新的一項探索性措施提出來的。那么，就需要問一個問題：導致社會管理不順不暢的那些因素，有多少能夠隨著街道辦事處被撤銷迎刃而解呢？恐怕這才是問題的實質。伴隨著改革開放的不斷深入，社會主體日益多元化，社會結構日益分化和松散化，社會利益關系日益復雜化，社會事務不斷累積，社會矛盾不斷加劇。面對這種急劇的社會變革，政府機構不能與時俱進地回應社會訴求并跟進服務，組織管理不能高效規范地開放運作并吸納民智，規章制度不能及時變革并釋放社會活力，很多公務人員不作為或亂作為，整個社會呈現出控制有余發展不力、內耗太多張力不足、管制強化服務短缺、善后太多預前不夠等現象。這些問題的產生，既有經濟社會快速發展的慣性與體制機制改革的滯后性之間的矛盾所帶來的客觀原因，也有改革缺乏整體設計、政府職能轉變緩慢、制度變革跟不上以及大量政府不作為現象等主觀原因。顯然，這些問題不可能通過撤銷街道辦迎刃而解。

從這個意義上說，“銅陵模式”的實踐價值不可高估。那種以為推廣“銅陵模式”就能帶來社會管理立竿見影的極大變化的觀點，有把復雜問題簡單化甚至庸俗化的嫌疑!何況撤銷街道辦尚需一些條件：

一方面，撤銷街道辦必須具備相應的物質、人文、自然等前提條件。比如，銅陵的社區改革之所以較北京、廣州、深圳等城市更容易實現，一個重要的前提條件就是規模小。

另一方面，撤銷街道辦必須具備一定的現實基礎，主要包括社區自治的成熟度、社會組織的培育度、社區生活的認同感、相關法律制度的配合度以及居民的民主和法治意識的增強等。如果這些現實基礎不牢靠或尚不具備，撤銷街道辦對社區改革的作用可能會適得其反。

事實上，當街道辦撤銷后，很多原本該由政府職能部門承擔的工作都要下放到社區。居委會門口的牌子會越來越多。整理臺賬、迎接檢查考核更是占去了大部分工作時間。真正能用于社區服務、給居民排憂解難的時間就屈指可數了。撤銷街道辦建立大社區的銅陵市，整合后的新社區也設置了社區黨工委、社區居委會、社區服務中心等多個機構，等于給原來簡單的社區居委會疊床架屋，這樣的改革是否有效，顯然還有待觀察。

關鍵在于堅持社會管理職能創新的正確方向

目前，各地社會管理職能創新的諸多做法，有一種傾向很是令人擔憂：按照所謂多做加法、少做減法的改革思路，很多地方借口創新，繼續對政府管理機構“加肥”、“加長”，增加人員編制，延伸組織體系，擴大事業單位，招聘財政開支的社工和各種“助管”、“協管”等人員，變相地膨脹政府機構，加強社會控制。而“銅陵模式”恰好不是這樣，它是從政府自身的體制機制尋找問題的原因，并依循這種思路進行改革，雖然尚未涉及深層次的政府體制，但已經向著正確方向邁出了可喜的一步。從這個意義上說，“銅陵模式”是政府社會管理職能創新的有益嘗試。

隨著我國經濟社會的快速發展和社會自治程度的不斷提高，原有的社會管理模式越來越不適應，表現出明顯的滯后性，需要不斷地進行理論、體制機制創新和管理方式的創新，以主動回應“小政府、大社會”的行政改革新潮流。“銅陵模式”在這方面的探索價值是值得肯定的。其實，當前我國社會管理存在的問題不是政府弱小而是政府太強勢，不是政府管理資源缺乏而是管理資源利用率低，不是政府機構少不夠用而是管理體制滯后管不好，不是政府控制不夠而是政府放松管制不夠等等。如果從這個角度來反思“銅陵模式”，會發現撤銷街道辦并不是想當然的事，銅陵市各級政府還有許多事情需要做，其中最重要的是實現政社分開，探索如何增強社會自我管理、自我服務、自我教育的力量，將減少政府成本與提高社會運行效率統一起來，將減少行政層級和社區服務去行政化結合起來，將政府自覺限權和公眾參與社區治理結合起來，理清政府管理服務和居民自治的邊界和關系，合理劃分基層行政管理和服務機構的職責權限等等。總之，街道辦的去留有其自然的規律性，當其完成了歷史使命就會壽終正寢。我們所要做的還是堅持社會管理職能創新的正確方向，把握政府運行的規律，積極引導政府機關朝著合乎時代特征和社會變革要求的方向進行改革和創新。

改革不可以一陣風、趕熱鬧，更不能簡單地停留在機構上的加減撤并，而是要以一個系統工程統籌設計，尤其要著眼于政社分開、轉換政府治理理念與治理模式，放松社會管制，完善社會規制。有關部門應該跟蹤“銅陵模式”的演進，更多地從宏觀上進行政府社會管理職能創新的方向性引導、政策性規劃和整體方案設計!

(作者系北京對外經濟貿易大學教授、博士生導師)

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安徽“銅陵模式”：撤銷街道辦建大社區

2010年7月，銅陵市主城區銅官山區率全國之先，試點撤銷了全區6個街道辦事處，將原49個社區合并為18個大社區，社區事務實行居民自我管理。目前，整個銅陵市已開始推行銅官山區的改革經驗，在全市全面撤銷街道辦，銅陵市也因此成為我國第一個全部撤銷“街道”的地級市。2011年7月底，銅官山區被民政部列為“全國社區管理和服務創新實驗區”，其改革模式也被總結為“銅陵模式”。改革后，街道原有的經濟發展、城管執法等主體職能收歸區級職能部門，而社會管理、服務事務等職能全部下放到了社區。

北京市于2011年11月8日公布了《北京市“十二五”時期體制改革規劃》，提出進一步優化政府的組織結構，其中明確擴大區縣、鄉鎮政府管理權限，管理重心下移，明確探索撤銷街道辦事處改革試點。