服務型鄉鎮政府:緣起及其構建

黨的十七大提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的目標。作為數量最多和最基層的鄉鎮政府，承擔著直接為廣大農民服務的職責，因此，服務型鄉鎮政府建設的進程一定程度上關系到行政管理體制改革的成敗。對服務型鄉鎮政府的內涵、特點和建設路徑進行研究，不僅是深化服務型政府理論研究的需要，對推動行政管理體制改革也具有重要現實意義。

一、緣起：雙重困境中鄉鎮政府的唯一出路

(一)鄉鎮政府的雙重困境

首先，運行困難是鄉鎮政府面臨的第一重困境。自本世紀初開始的農村稅費改革，在解決鄉村治理中部分難題的同時，也使鄉鎮政府面臨一系列的問題與挑戰：一是財政狀況惡化，不少鄉鎮負債累累。農村稅費改革表面上看是政府與農民關系的調整，實際上是各級政府關系的調整，在稅費改革過程中，縣鄉政府和村級組織受到了前所未有的巨大沖擊，其中尤以鄉鎮政府為甚。二是公共服務與社會管理薄弱，公共事業發展緩慢。農村綜合改革的目的和出發點是加強社會管理和公共服務，更好地為“三農”服務。然而改革的結果卻導致多數鄉鎮社會管理和公共服務薄弱：在生產服務方面表現為農業技術、信息服務匱乏，農田水利設施建設停滯，金融服務不足，市場監管不到位；在生活服務方面，公共醫療欠缺、文化娛樂設施稀缺，就業、養老等社會保障投資極少；在社會管理方面表現為投入嚴重不足，部分地區社會秩序混亂，治安狀況堪憂。三是機構改革困難重重，機構臃腫和人員分流困難的問題仍然比較突出。鄉鎮機構改革仍未走出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈，普遍存在著機構龐大、人員臃腫、黨政不分、政企不分、效率低下、官僚主義嚴重的現象；在鄉鎮事業單位中，也存在機構門類繁多，人員數量龐大，人員結構不合理，專業技術人員匱乏等問題。

其次，除上述運行困境之外，鄉鎮政府還面臨著新中國成立以來最嚴重的社會認同危機。這主要表現為學術界關于鄉鎮政府改革取向的探討。目前學界關于鄉鎮政府改革的方案歸納起來主要有四種：第一種方案主張強化鄉鎮政府建設，完善鄉鎮政府的結構和功能，使其變成更加完備的農村基層政府組織。第二種方案以徐勇為代表，提出改鄉鎮為縣級政府的派出機構，主張“除少數中心鎮設立鎮并設立鎮政府外，其余鄉鎮改為鄉，設鄉公所，作為縣在鄉鎮一級的派出機構，主要履行縣級政府委托必不可少的法定任務”。第三種方案以吳理財等為代表，提出“鄉政自治”模式，即把鄉鎮政府改造成“官民合作”的組織。第四種方案以溫鐵軍、于建嶸等為代表，提出鄉鎮自治的改革模式，即縣以下不再設一級政府，取消鄉鎮政府，實行鄉村自治。

(二)鄉鎮政府的唯一出路：建設服務型鄉鎮政府

顯然，鄉鎮政府已經到了歷史的十字路口，它必須面對向何處去的問題。 學界所提改革方案雖然可以解決鄉鎮政府對農村管制過多的問題，卻無法解決其服務過少的問題。盡管農民已不再需要一個管制型的鄉鎮政府，但卻迫切需要一個服務型的鄉鎮政府。要破解當前鄉鎮政府面臨的雙重難題，唯一的出路是繼續加大農村綜合改革的力度，建設服務型鄉鎮政府。即建立堅持以人為本，以服務“三農”為核心職能，以執行性和直接服務為主要履行職能方式，管理與服務相協調的鄉鎮政府模式。

建設服務型鄉鎮政府，可以加快鄉鎮政府的職能轉變步伐。轉變職能是農村綜合改革的核心，也是改革成敗的關鍵。當前鄉鎮政府的運行困境雖然是由多方面原因造成的，但最根本原因在于沒有真正實現“轉變政府職能”的目標。通過建設服務型鄉鎮政府，切實把鄉鎮的職能轉變到市場監管、公共服務和社會管理上來，把鄉鎮政府從招商引資等微觀經濟活動中解放出來。這既有助于解決農村公共服務薄弱的問題，也有助于鄉鎮政府走出財政困境。

建設服務型鄉鎮政府，可以明確鄉鎮政府的角色定位，解決鄉鎮政府到底往哪里去的問題。這既是農村綜合改革難以深入的原因，也是學界對鄉鎮產生認同危機的根源。確立建設服務型鄉鎮政府的目標，是明確方向和統一思想，把農村綜合改革引向深入的迫切需要。

此外，建設服務型鄉鎮政府，還是加快鄉鎮機構改革步伐，走出鄉鎮機構改革怪圈的突破口。按照建設服務型鄉鎮政府的目標，合并、撤銷背離服務型政府建設目標的管制機構和微觀經濟管理機構，把其中的人員培訓后安置到新設的服務型機構，或分流到服務型政府建設急需的中介服務機構和服務企業中，既可以緩解財政壓力，也可以有效解決人員分流和安置難題。

二、服務型鄉鎮政府：價值與體制特征

(一)服務型鄉鎮政府的價值基礎

首先，服務型鄉鎮政府堅持以農民核心利益為其價值基礎。服務型鄉鎮政府應堅持把農民的利益作為一切工作的出發點和落腳點。具體地說，就是把農民的根本利益和長遠利益置于政府利益和官員自身利益之上，切實滿足農民的多方面需求，促進農民的全面發展，保障農民的政治、經濟、文化和社會權利。

其次，服務型鄉鎮政府以高效、透明和廉潔為其服務的價值原則。高效、透明和廉潔地為“三農”服務是保留鄉鎮政府建制的根本原因，也是其核心職責。

最后，服務型鄉鎮政府以農民的滿意為價值目標。使命決定目標，由于服務型鄉鎮政府以服務農民為其價值基礎，農民的滿意也就是服務型鄉鎮政府的價值目標。

(二)服務型鄉鎮政府的體制特征

所謂行政體制，是指“行政系統的權力劃分、組織結構、職能配置、運行機制等的關系模式”，服務型鄉鎮政府在體制方面具有以下特征：

首先，服務型鄉鎮政府應具備與其職責相一致的財力和事權。財力是鄉鎮政府提供公共服務的物質基礎。無論是公共基礎設施建設、公共安全服務等純公共產品，還是公共醫療衛生、農業技術和信息服務、農村金融服務等準公共產品，都需要大量的財力投入。同時，服務型鄉鎮政府還必須享有與其責任相稱的，對機構、人員和事務管理的權力。

其次，服務型鄉鎮政府應設置以服務機構為主的精干組織機構。服務型鄉鎮政府機構與目前鄉鎮政府機構的根本區別并不在于規模，而在于職能。服務型鄉鎮政府的機構設置應遵行以下原則：一是服務為主，由于服務將取代管制和決策成為鄉鎮政府的核心職能，相應地服務性機構也應成為鄉鎮機構的主體，即每一個機構都是為了服務“三農”而設立的。二是精干，這不僅表現為規模精簡，更重要的是行為規范、運轉協調、管理統一。即所有機構都應該密切配合、積極合作，為農民提供優質而高效的服務。

再次，服務型鄉鎮政府主要承擔執行性和直接服務為主的服務職能。在政府間公共服務分工體系中，層級越低的政府，就越應該貼近社會，其職能就越應該偏向于社會事業和社會管理。按照這樣的原則和改革思路，經濟監管和經濟發展職能將逐步劃歸縣及以上政府，鄉鎮政府的公共服務職責主要限于以下兩個方面：一是執行高層級政府，尤其是中央政府投資的公共服務項目，為民眾提供直接服務。不僅保證專款專用，而且要保證優質高效地執行這些項目， 發揮其應有作用。二是積極吸引、組織和管理企業、社會團體和個人投資公共服務項目，開辟公共服務投資新渠道，創新公共服務方式。

最后，服務型鄉鎮政府堅持民主化、法治化和多元合作的運行機制。運行機制是政府體制的靈魂。服務型鄉鎮政府的運行機制最核心的特征有以下幾點：一是民主化的管理機制。服務型政府首先是民主政府，即人民當家作主的政府。服務型鄉鎮政府既是民享的政府，同時也是民治政府。農民在決策、執行、監督等各個管理環節都應該起到決定性作用。二是法治化的權力運行機制。服務型鄉鎮政府必須堅持依法行政，這不僅是防止中央和省級政府投資的公共服務資金被挪用和浪費的需要，而且也是切實規范鄉鎮政府權力，防止其自利性擴張，保證其真正在服務型政府的軌道上運行的需要。三是多元合作的公共服務機制。在服務型鄉鎮政府模式中，政府雖然仍在提供公共服務中起主導作用，但其他各種主體，如服務型企業、非政府組織和公民個人都可以成為公共服務的合作供給者。

三、服務型鄉鎮政府的構建路徑

(一)落實科學發展觀，構建服務型鄉鎮行政文化

服務型鄉鎮政府必須有服務型行政文化的支撐，構建服務型鄉鎮行政文化最重要的在于真正樹立和落實科學發展觀?？茖W發展觀是我國經濟社會發展的重要指導方針，也是構建服務型鄉鎮行政文化的根本指針。當前，應從以下幾個方面著手：

首先，落實以人為本思想，確立以農民為本的意識，真正樹立服務農民的思想。以人為本是科學發展觀的核心，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨。鄉鎮要始終把實現好、維護好、發展好農民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，尊重農民主體地位，發揮農民首創精神，保障農民各項權益。

其次，落實發展是第一要義的要求，摒除政府本位，堅持以農村社會為本，樹立服務于農村科學發展的意識?？茖W發展是對單純追求經濟增長式發展模式的超越和揚棄。這要求鄉鎮工作人員必須摒棄以往單純追求經濟增長的做法，不僅要服務于現代農業的健康發展，而且要為農村政治、社會、文化和生態文明的發展服務，統籌兼顧農村科學發展的各個方面和環節。

再次，踐行黨全心全意為人民服務的宗旨，摒除以管理為中心的思想，樹立以服務為中心的理念。所謂以服務為中心的理念，指鄉鎮工作人員的核心職責是服務而非管理，所有鄉鎮工作人員都應樹立服務責任意識、績效意識和依法服務意識，都必須自覺實現從管理者向服務者的角色轉變。

(二)深化行政管理體制改革，提升鄉鎮政府服務能力

當前，服務能力低下是制約服務型鄉鎮政府建設的重要因素。雖然鄉鎮政府服務能力低下的原因是多方面的，但其中最根本的是體制性原因。要構建服務型鄉鎮政府，必須加大行政管理體制改革的力度，徹底解決鄉鎮政府服務能力不足的問題。

首先，科學定位鄉鎮政府角色，重新界定鄉鎮政府職能。服務型鄉鎮的主要職責應該被界定為：其一，嚴格按照國家法律和政策規定，落實和管理中央和省級政府投資的公共服務項目，如公共基礎設施、基礎教育、公共醫療、基本社會保障等，保證這些項目優質高效完成，確保國家各項支農、惠農政策落到實處。其二，提供與其財權和事權相應，主要面向本轄區公民的公共服務和社會管理。主要包括治安、排污、垃圾處理、農技、農業信息、市場監管等。其三，組織和協調公民和社會組織進行自我服務和自我管理。組織和監督村民根據一事一議的原則，發展鄉村道路、農田水利、基礎設施和其他公共事業建設。

其次，深化財政體制改革，合理分配各級政府的公共服務支出責任，減輕鄉鎮財政負擔，增強鄉鎮公共服務財政能力。財力與責任相一致是劃分服務職責和構建服務型政府的基本原則。要構建服務型鄉鎮政府，必須重新劃分各級政府間的公共服務支出責任，加大中央和省級政府的公共服務支出，減輕鄉鎮財政支出的責任。中央政府應繼續擴大在發展基本公共服務方面的職責，擴大基本公共服務覆蓋面，尤其加大基本公共服務支出向農村、落后地區和弱勢人群傾斜的力度，盡快實現十七大提出的基本公共服務均等化和“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的基本目標。省級政府應加大對轄區縣、鄉公共產品投入，解決轄區內城鄉間公共產品不均等問題。鄉級政府不再對基礎教育、公共衛生等公共服務負主要支出責任，而是將有限的財力投入到其應負責的方面。與此同時，還必須完善財政轉移支付制度，以使中央和和省級政府的財政轉移支付能真正解決鄉村公共產品不足的難題。

最后，轉變鄉鎮機構改革思路，構建以服務型機構為主體的鄉鎮機構。一是徹底轉換現有機構。一方面把大量管制型機構、事務機構轉換為服務型機構，大量壓縮決策機構及其服務機構，達到為鄉鎮機構“瘦身”的目的；另一方面將富余人員進行深度技能培訓，同時與社會力量進行合作，培育全額財政供養型、政府資助型和政府與民間合作型等各類服務型鄉鎮政府急需的服務機構，以實現迅速提升鄉鎮服務能力的目的。二是對鄉鎮機構的管理權限和管理方式進行改革。尤其是對隸屬于“條條”管理的上級派出機構的管理進行改革。大量壓縮縣級政府在鄉鎮的派出機構，同時改革條條管理機構的管理權限，使鄉鎮政府對這些機構工作人員有一定的監督和管理權，以使其真正樹立為鄉鎮發展服務的觀念。

(三)以服務“三農”為核心，打造協調高效的鄉鎮運行機制

首先，必須建立以政府、企業、個人和社會中介組織協調合作的公共服務供給機制。服務型鄉鎮政府建設過程應該是一個政府與社會雙向互動的過程，即一方面政府主動作為，政府應切實提高認識，改善服務態度，提高管理能力，轉變工作導向；另一方面，社會自身而不是政府，是鄉村公共服務的主要承擔者，鄉鎮政府“主要以‘重要的參與者’、議程設定者和促成公共問題解決方案的中間人的身份發揮作用”。在當代中國農村打造多方合作的公共服務供給機制必須首先解決以下問題：一是在繼續強調鄉鎮政府主導地位的同時，限制其“單邊主義”傾向，樹立與社會合作意識。二是大力培育和發展公共服務型社會組織，促進現有第三部門向服務型組織轉變。當前，一方面要創造農村非政府組織發育的條件和空間，鼓勵和扶助其發揮自我服務和服務社會的功能；另一方面，使現有非政府組織走向獨立化，并促使其向服務型組織轉變。三是規范農村公共服務市場，保證各種公共服務供給主體在法制的軌道上合法經營、公平競爭、協調合作。

其次，建立以民眾為考核主體，以公共服務質量為考核內容的鄉鎮政府績效考核機制。服務型鄉鎮政府是為民眾服務，對民眾負責的政府，在其考核上也應該建立以民眾為主要考核主體，以公共服務質量為考核內容的考核機制：一方面，繼續大力發展基層民主，提高農民的政治參與的能力和熱情，同時，改革基層干部人事制度，建立鄉鎮干部直選制度，使農民成為鄉鎮干部真正的選舉、監督和考核主體；另一方面，創新鄉鎮干部的考核指標體系，設置以公共服務質量為核心，涵蓋經濟發展、社會管理各種要素的新指標體系，徹底把鄉鎮干部從追求高經濟增長的高壓下解放出來，使其有精力和動力投入到公共服務創新中去。

最后，建設法治鄉鎮，構建鄉鎮依法行政機制。一方面，鄉鎮政府必須進一步強化法治觀念，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，把政府各項行政行為納入法制化的軌道；另一方面，法治鄉鎮絕不僅僅意味著政府官員要獨善其身，更重要的是要培育法制農民，建立農村法治環境。這不僅要求加大法制宣傳和教育的力度，增強農民法制意識和知法、懂法、守法的能力，而且要求徹底改造農村政治文化，從根本上營造法治鄉村的文化土壤和社會根基。