新生代農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實路徑

他們出身農(nóng)村，卻有著明確的城市夢想，遠離父輩眷戀的土地和故園，他們漸行漸遠；然而，盡管城市在他們手中越來越豐富，但融入光鮮的城市生活，卻有著重重阻礙。新生代農(nóng)民工，一個充滿改變力量的群體，一個需要出路規(guī)劃和空間設計的群體。

去年下半年，全國政協(xié)副主席鄭萬通率領全國政協(xié)委員視察團，先后赴農(nóng)民工輸入大省浙江和輸出大省四川視察，視察的題目是“發(fā)揮新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化進程中的生力軍作用”。

全國政協(xié)委員們深入工廠企業(yè)、職業(yè)學校、居民社區(qū)，廣泛聽取政府部門、專家學者、農(nóng)民工代表、基層群團組織等各方面意見，專門召開會議研究論證，馬不停蹄、上下求索，尋找1億多新生代農(nóng)民工市民化的頂層設計和現(xiàn)實路徑。

明確新生代農(nóng)民工的政治定位

技能培訓不足、維權力度不夠，醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育、住房等保障不到位，農(nóng)民工及其子女在城市“進得去、留不下”……

盡管政府多有舉措，社會高度關注，但顯然，工作仍處于破題階段，并未形成整體推進之勢。隨著視察的深入，委員們發(fā)現(xiàn)，政出多門、力量分散，政策缺位、錯位和貫徹落實不到位等現(xiàn)象普遍，因此也難以形成目標指向一致、集成效應凸顯的政策群、政策鏈。

“這些問題的產(chǎn)生，客觀上是由于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不同步，地域、職業(yè)轉(zhuǎn)換與身份轉(zhuǎn)換不同步造成的，主觀上是因為對新生代農(nóng)民工的政治定位還缺乏根本把握。”全國政協(xié)常委、國家發(fā)展改革委原副主任王金祥指出。

視察團指出，必須明確新生代農(nóng)民工的政治定位，進而形成從理論到實踐、從頂層設計到基層落實、從輸出地到接收地、從具體政策到人文關愛的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度體系，新生代農(nóng)民工融入城市才能取得實質(zhì)性和突破性進展。

隨著國有企業(yè)改革的深入推進，傳統(tǒng)意義上的工人階級隊伍急速分化重組，農(nóng)民工群體開始大規(guī)模地登上舞臺。數(shù)據(jù)顯示，截至2010年年底，農(nóng)民工在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)及環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務業(yè)中已占從業(yè)人員半數(shù)以上。目前，新生代農(nóng)民工占我國2.3億職工人數(shù)的近一半，已經(jīng)成為當代中國工人階級的重要組成部分，并將逐步成為主體。

在視察過程中，視察團團長鄭萬通多次指出，在新的時代背景下，新生代農(nóng)民工群體不僅在很大程度上代表著中國工人階級的現(xiàn)在，也昭示著工人階級的未來。能否以他們?yōu)榛A和依托，重組中國工人階級隊伍，重塑中國產(chǎn)業(yè)大軍，重振中國工人階級雄風，事關黨執(zhí)政興國的戰(zhàn)略任務和社會主義事業(yè)興旺發(fā)達根本目標的實現(xiàn)。

應該看到，與傳統(tǒng)工人階級相比，新生代農(nóng)民工群體具有訴求多元、組織化程度低、組織紀律性不強的特點，其政治信仰、價值取向有待加強，其職業(yè)技能、創(chuàng)新能力還有待提高。

視察團建議，應切實加強對我國工人階級隊伍和新生代農(nóng)民工群體現(xiàn)狀及發(fā)展演變趨勢的戰(zhàn)略研究，出臺有效政策措施，使新生代農(nóng)民工的政治覺悟、理想信念朝著工人階級的先進性來轉(zhuǎn)變，使他們的流動性朝著相對穩(wěn)定的方向來轉(zhuǎn)變，使其松散性朝著組織化的方向來轉(zhuǎn)變，從根本上強化工人階級的領導地位。

暢通制度渠道和產(chǎn)業(yè)通道

解決新生代農(nóng)民工市民化問題，沒有現(xiàn)成的國際經(jīng)驗和歷史經(jīng)驗可以照搬，必須大力破除現(xiàn)有體制機制障礙，在重點領域、關鍵環(huán)節(jié)上形成突破和進展，進而帶動全局。

改革戶籍和土地制度是繞不開的難題。中央已有既定方針，即逐步解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶。但隨著農(nóng)民工市民化快速深入推進，這項改革凸顯出重要性和緊迫性。

戶籍制度改革之所以推進乏力，根本在于附著在制度之上的教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等權益和福利，因此盡快剝離這些利益，成為關鍵環(huán)節(jié)，而途徑就是大力推進城鄉(xiāng)、區(qū)域間公共服務均等化。

視察團認為，在農(nóng)民工落戶問題上，應采取差別化政策：中小城市、小城鎮(zhèn)應盡快取消實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的落戶準入門檻；而大城市和特大城市也應積極研究放寬相關政策，通過“積分落戶”等辦法，暢通新生代農(nóng)民工融入城市的制度渠道。

視察過程中，成都等地推行的“還權賦能”、“確權頒證”等農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新讓委員們眼前一亮。這項創(chuàng)新不僅對推動農(nóng)民市民化進程發(fā)揮了積極作用，也有力推動了抗震救災和災后恢復重建。“對于各地針對農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的探索，只要始終堅持農(nóng)民自愿和維護農(nóng)民利益的根本原則，就應充分鼓勵、支持創(chuàng)新。”全國政協(xié)委員、國家統(tǒng)計局原局長李德水說。

國務院發(fā)展研究中心一項調(diào)查顯示，約84.5%的新生代農(nóng)民工沒有從事過農(nóng)業(yè)，30%多在農(nóng)村沒有承包地，40%多沒有宅基地，92.3%不愿再回農(nóng)村。同時，據(jù)測算，未來20年，我國仍將有2億～3億農(nóng)民進入城市。

沒有產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民工進城就會成為空話。視察團形成的視察報告，將暢通產(chǎn)業(yè)通道進行了重點闡釋，認為應從產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域格局和城鎮(zhèn)化模式上進行戰(zhàn)略性規(guī)劃。報告認為，中小企業(yè)、中西部地區(qū)和中小城市，是解決我國新生代農(nóng)民工市民化問題的主渠道，并針對三個渠道，列出了相應的扶持措施。

對中小企業(yè)，應逐步形成政策支持體系，深化增值稅、營業(yè)稅改革，合理調(diào)整中小企業(yè)社保資金繳納政策，對吸納新生代農(nóng)民工就業(yè)較多的行業(yè)、企業(yè)實行稅費減免和財政補貼。

對中西部地區(qū)，本著加強就業(yè)吸納能力，應出臺差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和區(qū)域扶持政策，引導更多勞動、資金和技術密集型企業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，鼓勵有資金、會經(jīng)營、懂技術的新生代農(nóng)民工向中西部“回歸”。

對中小城市，應著力提高其產(chǎn)業(yè)集聚和人口承載能力，通過推進城鄉(xiāng)公共服務均等化和產(chǎn)業(yè)布局合理化，實行向中小城市、小城鎮(zhèn)傾斜的產(chǎn)業(yè)、用地和財稅政策，引導農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移、就近發(fā)展，努力走出工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化協(xié)同推進的新路。

建立成本分擔機制和公共服務體系

當前農(nóng)民工市民化成本約為8萬元/人，以2.5億農(nóng)民工為基數(shù)計算，總成本將達20余萬億元。分解到20年，則每年所需資金為1萬億元，約占2010年8.3萬億元財政收入的12%。

這是國務院發(fā)展研究中心的一項測算，結果很明顯，解決這個問題的條件已初步具備。“現(xiàn)在的關鍵是要通過研究論證，明確中央政府、輸出地和輸入地政府、企業(yè)和農(nóng)民工的各自責任，建立合理的成本分擔機制。”全國政協(xié)委員、中國經(jīng)濟體制改革研究會會長宋曉梧指出。

視察報告列明了相關責任：中央政府應加大對農(nóng)民工公共衛(wèi)生、計劃生育、子女義務教育、就業(yè)扶持以及住房保障等方面的支出補助力度，并且應更多地以常住人口而不是戶籍人口作為財政分成和轉(zhuǎn)移支付依據(jù)，健全中央財政對農(nóng)民工集中地區(qū)穩(wěn)定、長效的轉(zhuǎn)移支付制度。同時，享受了人口紅利的輸入地政府，也應更多地承擔農(nóng)民工市民化成本，主動加強對農(nóng)民工主要來源地的經(jīng)濟援助和對口幫扶。

調(diào)查顯示，目前，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險的比例分別僅為18.2%、29.8%、38.4%和11.3%，公共服務不均等，成為制約農(nóng)民工市民化的最重要因素。

“應以戶籍人口為統(tǒng)計對象，建立全國統(tǒng)一、真實可靠的城市人口信息系統(tǒng)和新生代農(nóng)民工檔案庫，在此基礎上按照低標準、廣覆蓋、可接續(xù)原則，著力推進農(nóng)民工社保、住房、醫(yī)療等制度建設，最終形成城鄉(xiāng)一體的公共服務體系。”全國政協(xié)常委、人力資源和社會保障部原副部長季允石說。

視察報告詳細列舉了一系列措施：優(yōu)化城鄉(xiāng)之間義務教育、職業(yè)教育和技能培訓間的教育資源配置，堅持“兩為主”原則，簡化手續(xù)、降低門檻，確保農(nóng)民工隨遷子女就地入學；采取“培訓券”等多種方式，加強新生代農(nóng)民工職業(yè)培訓特別是高級技能培訓，增強其就業(yè)競爭能力；盡快將已與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動關系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險；將農(nóng)民工納入廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房等政策享受范圍，多渠道、多形式改善農(nóng)民工居住條件……

系統(tǒng)化的工作需要多方協(xié)同形成支持網(wǎng)絡。“工青婦等群團組織在聯(lián)系服務新生代農(nóng)民工方面具有天然優(yōu)勢，應著力將基層組織活動與農(nóng)民工利益訴求緊密結合，善于運用互聯(lián)網(wǎng)等新手段提高新生代農(nóng)民工工作針對性和實效性。”全國政協(xié)常委、共青團中央書記處常務書記王曉指出，應積極促進與農(nóng)民工工作相關的社會組織規(guī)范化發(fā)展，切實發(fā)揮其自治、自律、他律、互律作用。

“對農(nóng)民進城問題，從法律層面加以引導、扶持和規(guī)范十分必要！”全國政協(xié)委員、北京市金杜律師事務所管委會主席王俊峰認為。據(jù)他考察，英國、日本、德國等國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，都出臺過專門法律，引導農(nóng)民進城、遏制“城市病”以及農(nóng)村凋敝等現(xiàn)象發(fā)生。王俊峰建議，應積極借鑒這些國家成功經(jīng)驗，加快立法進程，對農(nóng)民工權益維護、土地節(jié)約集約利用、城鄉(xiāng)一體的社會保障體系建設、各級政府工作職責等作出明確法律規(guī)定。