官場百個成績真不抵一個錯誤嗎

過多的考核指標導致地方政府的工作中心不突出， 不僅降低了“一票否決”的效用，還造成了政府工作職能的扭曲。使得政府在資源有限的情況下，集中地將資源投向與“一票否決”指標相關的工作中。

基層治理中，有一項沿用已久、極具威懾力且屢屢奏效的考核手段，即“一票否決”制。但任何方法的使用都是有限度的，過多過濫地“一票否決”等于事事都重要，事事又都不重要了，其實際效果自然會有偏差、走樣乃至適得其反。“一票否決”的異議其實久已有之，也絕非放之四海而皆準的“靈丹妙藥”，中央一直致力于創新基層管理的方式方法，新形勢下，“一票否決”制該往何處去？

在各級地方政府的行政管理活動中，“一票否決”制大受追捧，其目的是為了突出特定時期的政府工作重點，提高考核指標體系中相應指標的權重，并以制度剛性提高政令的分量和威力，在一定程度上起到“警戒線”、“高壓線”的作用。但“一票否決”制的實踐表明，依靠行政命令為主要方式的制度非但沒能促進工作優化，反而招致種種弊端，使被考核的地方政府及相關領導者不堪重負，發出了“一票否決”過濫的聲音。

“一票否決”的歷史沿革

“一票否決”制原是聯合國安理會特殊的群體表決計票方式。它不同于一般民主程序中多數決定的原則，是一種全體一致的決策方式，只要5個常任理事國有一個否決票，決議就無法通過，此即所謂“一票否決”。其目的在于通過各主體間的互動與博弈，以達到權力的制約和平衡，使決策得到共識，從而兼顧到所有決策主體的利益。

在我國，繼20世紀80年代在計劃生育領域率先實行“一票否決”后，它便憑著赫赫戰功遍地開花，蔓延到公共管理的各個領域，同時也由一種決策方式演變為黨政機關的政績考核或問責方式。不可否認，“一票否決”制在開始推行時發揮了立竿見影的效果，一定程度上解決了“天下第一難”的計劃生育問題，正因為如此，其他難題也紛紛想來搭“一票否決”的快車，仿佛不扣上一頂“一票否決”的帽子，就不足以彰顯其整治的力度和問責的決心。但過猶不及，從基層的實踐來看，其弊端也逐漸顯現出來。

考核指標的設置泛化、缺乏法律依據，過于隨意

政府績效評價體系中，“一票否決”的標準往往沒有法律依據，長官意志大行其道，各種自我授權的“一票否決”炸彈高懸在下級頭上，并層層加碼，使得被考核的地方政府不堪重負。除此之外，對于執法不嚴、有法不依、違法亂紀等法律層面的問題，“一票否決”式的行政手段使得政府工作背離法治的軌道，干擾了法治社會的正常秩序。

“一票否決”的初衷是為了強調某項工作的重要性，而隨著這一管理手段的泛化，越來越多的指標被納入“一票否決”的范圍。過多的考核指標導致地方政府的工作中心不突出， 不僅降低了“一票否決”的效用，還造成了政府工作職能的扭曲，使得政府在資源有限的情況下，集中地方資源投向與“一票否決”指標相關的工作中，即使這些規定不符合當地發展需要和群眾利益，造成了政府職能的扭曲，阻礙了地方公共事業的發展。

考核主體單一，容易引發官僚主義盛行

在“一票否決”制的績效考核體系中，考核的事實基礎來源于下級政府或其部門，而評價主體是上級政府或其部門，這實際上就是政府系統內的自我評價，缺乏群眾的參與和民意基礎，容易催生弄虛作假、欺上瞞下、賄賂舞弊的官僚主義作風，使得“一票否決”流于形式，反而成為了滋生腐敗的土壤。

“一票否決”制寄希望于一把手能夠對主要問題進行重視并加以解決，一旦發生問題，便對主要領導者進行“一票否決”，這其實是對“人治”觀念的一種強化。“一票否決”的范圍往往取決于上級的主觀意志，具有很大的盲目性。“一票否決”的標準又有著嚴格的剛性，既無討價還價的余地，也無調查求是的依據。下級政府在上級政府的指揮棒下疲于奔命，造成政府活動中“為人民服務”觀念淡化，家長意志盛行，對越來越多的社會事務指手畫腳，政府職能不斷擴張，不利于民主法治的進行。

地方政府往往只注重短期目標，缺乏長遠規劃

政府的績效考核一般一年為一個周期，而“一票否決”所涉及的指標是整個考核體系中最為關鍵的指標，因此，如何在任期內不觸碰“一票否決”這條底線就變得格外敏感。大多數領導者會選擇規避風險，沒有長遠規劃和戰略眼光，只為做足表面文章，力求在任期內完成短期目標，泡沫工程、面子工程的鬧劇因此層出不窮。

被考核者為了應付“一票否決”所規定的行政管理指標，勢必會運用行政權力，將所掌握的公共資源不計成本集中使用，造成資源的浪費和配置的低效率。這其實是將其他領域的資金進行宰割，阻礙了區域的和諧發展，與政府目標多元化的導向背道而馳，為社會穩定發展埋下了隱患。

隨著越來越多的內容被納入“一票否決”的范疇，基層干部頭上的“緊箍咒”越來越多，即使各項工作都很出色，也會因為稍有不慎滿盤皆輸，極大地挫傷了基層干部的積極性，使得他們在工作中畏首畏尾，從而可能貽誤地方公共事業的發展。

考核結果成為“惰性行政”推卸責任的工具

“一票否決”之所以應用得如此廣泛，是因為其中隱藏著一個簡單而自私的邏輯：某級政府機構和負責人，將自己的工作分派到下級部門，如果下面沒有干好，就要實施“一票否決”，以推卸自己監管不力、管理松懈的責任。對其上級政府，也可以實施了嚴格的“一票否決”進行搪塞，是一種“懶政”行為的體現。

“一票否決”制的泛濫，使得基層政府或其部門工作不分主次，有限資源分散，以形式主義應付官僚主義，嚴重損害了基層群眾的利益。 在“一票否決”制的影響下，社會的不良現象屢見不鮮：信訪“一票否決”，就雇人進行圍追堵截，對上訪人員洗腦教育，甚至“被精神病”；節能減排“一票否決”，就花錢購買排污設備；安全生產“一票否決”，就隱瞞死難人數；耕地保護“一票否決”，就毫無節制地填海造田，破壞海洋生態，或者掠奪農民的宅基地，強迫農民“上樓”……

事實上，政府工作好壞與否并非提出幾個“一票否決”就能解決。全國政協委員、上海市政協副主席俞云波用一副對聯來形容“一票否決”: “上級壓下級，層層加碼，馬到成功；下級騙上級，層層摻水，水到渠成”。“一票否決”帶來的鬧劇與悲劇嚴重損害了政府機關的公信力。我們應當慎用“一票否決”，遏制“一票否決”的隨意性。像類似重大事故、計劃生育、環境保護等重要工作，都應該由相關的法律法規明確規定其評價體系及問責制度，不應退縮到“一票否決”這種行政手段上來解決。對真正需要“一票否決”的領域，需要建立統一的績效評價標準，避免按照上級部門的要求隨意設置。應加大社會參與力度，實現考核主體的多元化，做到組織評價、專家評價與群眾評價“三位一體”，保證考核的客觀、公正、科學。

（作者單位：中國政法大學）