我國養老保險體制改革的方向

目前我國60歲以上老年人約占總人口的12%，其中65歲以上老年入占總人口的比例已超過8%，均已達到了國際上公認的老齡社會標準。一方面是老齡人數節節攀升，一方面是養老金缺口漸漸拉大，這一尖銳的矛盾，不得不令人擔心：當我們進入老年時，誰來為我們養老？

如何實現養老制度的統一性

基本養老保險制度被地域分割、身份分割，導致該制度在適用地域和適用對象方面喪失了統一性。這是體制改革過程決定的，與工資制度也有很大關系。

我國體制改革的主要特點是非集中化，即通過財政分灶吃飯，調動地方政府的積極性來發展經濟。這種做法在經濟上是成功的，但在社會政策領域是不成功的。城鎮職工養老保險體制改革當時搞了兩個方案，讓地方政府任選一個，導致了養老制度的碎片化。到目前為止，很多省份（直轄市、自治區）連養老金的地市級統籌都沒有實現，具體做法上也有不少差別。地區之間不僅社會統籌和個人賬戶的比例不同，繳費比例不一樣，收繳部門也五花八門。有的是稅務部門代收，有的是財政部門代收，有的是社會保險機構收繳。

另外，養老保險制度和工資制度有密切聯系。如果工資制度本身有問題，養老問題就難以規范。首先是地區之間的工資水平差距大，比如北京、上海、深圳等發達地區的養老金就比其他地區高很多。但現在，由于交通條件和信息條件的改善，地區之間的一般物價水平的差別并沒有這么大。其次是同一地區的正式工和派遣工、城市工和農民工，工資待遇上的差別也很大。雖然各地都出臺了最低工資標準，實際執行情況并不好。即使統一了養老制度和繳費比例，按照某些人群的實際繳費計算，將來可以拿到的養老金還是達不到當地的最低生活標準。況且，由于用工制度不規范，短期合同、長期雇用的情況也不少，一些雇主根本不給農民工繳納養老保險費。

統一養老保險制度只是解決養老問題的第一步。真正實現“老有所養”，還有很多工作要做。即使是實現城鎮職工基本養老金的全國統籌，也需要對目前的財政預算制度進行徹底的改革。這樣才能通過一般性的轉移支付，解決地區之間養老繳費與實際養老負擔不平衡的問題。同時要規范用工制度，以解決部分地區、部分人群養老繳費過少，以及應繳未繳問題。

我們設想，根據“低水平，廣覆蓋”的原則，能不能先搞一個全國統一的養老保險最低繳費標準和最低養老金標準，在基礎制度和絕對水平上統一起來。發達地區工資高，按比例多繳的部分可以變成補充養老保險。按比例繳費達不到最低繳費標準的地區，可以考慮用財政轉移支付辦法來補齊。

如何實現公平養老

現行的社會養老保險種類包括：城鎮職工基本養老保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民養老保險，但三者間的養老金水平并不平衡。

在我國目前的經濟發展階段，還有很多人沒有穩定的工資收入。所謂公平養老只能做到“老有所養”，不可能統一養老金的發放標準。從國際經驗看，還是要堅持“在同一繳費標準下，根據繳費多少來發放養老金”的原則，不能搞絕對平均主義。政府需要特別關注的，是城市地區沒有參加養老保險繳費的人群，以及農村地區由于各種原因導致“養兒防老”無法實現的老年人群。在政府強制推行計劃生育政策的情況下，也應當承擔一部分養老責任。

如何實現養老金賬戶的保值增值

從個人角度看，實現養老金賬戶的保值甚至增值都是有可能的。但是從整體上看，養老金賬戶的保值還有可能，增值是十分困難的。西方國家養老保險改革中之所以要設計個人賬戶，是因為家庭儲蓄率偏低，養老金替代率偏高，政府在養老問題上承擔的社會責任過重。個人賬戶整體增值的前提，是存在一個投資穩定增值的證券市場。

與增值問題相比，我認為更重要的是保值。因為從中國經濟的發展趨勢和國際環境來看，養老資金不被通貨膨脹侵蝕就已經不錯了。雖然通貨膨脹并不是中國政府愿意看到的局面，但是物價的上漲卻是不可避免的，其根本原因是成本推動。

個人賬戶對中國來說沒有什么意義。由于中國家庭的儲蓄傾向很高，不需要通過個人賬戶來強制儲蓄。加之中國證券市場還不成熟，搞了個人賬戶也無法保值增值。從社會層面來看，過多強調個人賬戶，還會對社會統籌造成沖擊，不利于養老保險體系的穩定。個人賬戶和社會統籌是有區別的。養老金的社會統籌具有一定的再分配的作用。雖然是大家按工資一定比例繳納養老金，最后領取的養老金也差不多，但是有代際調劑作用；個人賬戶則沒有這種功能。社會統籌部分的繳費如果大于養老金支付，剩下的錢也需要保值增值。這主要靠社?；鹄硎聲耐顿Y運作，包括國債、股票等的組合投資。由于中國經濟發展勢頭不錯，目前保值增值的前景還不錯。

我國養老保險制度改革的方向

受“二戰”后的樂觀情緒影響，西方國家福利制度的主要問題是福利標準過高，導致了兩個消極后果。一是“福利陷阱”。即享受政府救濟的人的實際收入，比一部分努力工作的人繳稅后的收入還高。其結果是“養懶漢”。二是經濟上不可持續。養老保險的基本做法，是工作的一代人繳費，給已經退休的人發養老金，即所謂現收現付。但是上世紀60年代以后，人口出生率迅速下降。工作的一代人數量減少，退休的人越來越多，養老保險的赤字越來越大。

上世紀80年代以后，西方國家開始對養老制度進行改革。其主要做法一是延長工作年限。德國、英國的漸進模式值得借鑒：每年增加6個月的工作年限，10年后退休年齡從60歲提高到65歲，社會心理上比較容易接受。二是取消支付標準上的優惠，多數國家取消了養老金與物價指數簡單掛鉤的做法。例如遇到1973年的中東戰爭，物價飛漲，如果養老金也同步提高，很多國家的財政就無法承受。三是嚴格執行養老金的支付標準。比如原來就有“繳費年限不夠不能領取全額養老金”的規定，但執行中過于寬松。除此之外，為了增加公眾在養老問題上的責任感，普遍引入了“個人賬戶”，同樣是雇主、雇員繳費，但記在雇員名下，以鼓勵個人儲蓄、投資，補充養老。

我們改革過程中吸取西方經驗的主要問題是沒有弄清人家改革的實質，過于強調技術上的模仿和形式上的一致。我們是發展中國家，超過一半的勞動人口沒有工資性收入。過分強調個人賬戶，不利于“低水平、廣覆蓋”的社會保障網的建立。但社會領域的改革是“路徑依賴”的，個人賬戶既然搞了，也不好隨便取消。不過我們應當把更多的精力放在社會統籌和社會救濟上。

要把農民工等有工資收入但標準較低的群體逐步納入養老保險，并逐步建立帶有社會救濟性質的老年保障網。對于城市、農村目前沒有被各類養老保險種類覆蓋的老人，應當根據其實際經濟狀況，決定是否發放“國民養老金”。其資金來源不是養老保險統籌繳費，而應由政府另行籌資解決。

農民工的社會保障問題該如何解決

社會保障問題和工資制度是緊密聯系在一起的。如果農民工的工資問題沒有解決好，社會保障和養老問題也無法規范。只有把工資問題說清楚、弄公平了，才能實現養老制度上的統一。農民工的工資問題本質上是個“身份歧視”問題。這一點在西方國家工業化初期都是存在的，但經過工人運動和人權運動的努力，目前西方國家普遍建立了“同工同酬”制度。身份歧視不僅政治上不正確，而且違法。近年來，我國人力資源和社會保障部推行的最低工資標準，本質上就是要消除身份歧視。不管是城市戶口還是農村戶口，最低工資都不能低于政府頒布的最低標準。在此基礎上，逐步將農民工的工資規范化，農民工的社會保障和養老問題也就不難解決了。

不能因為農民工的流動性，忽視他們作為中國公民應當享有的權利。這就是所謂國民待遇問題。外國移民在美國有5年工作記錄的可以申請綠卡，在英國有7年納稅記錄的可以申請公民身份。中國農民在城里干了十幾年，就因為是農村戶口，不能夠享受城市居民的各項權利。這種做法肯定不對。根據十七屆五中全會的精神，我們建議將有5年以上城市工作記錄的農民工，納入當地的社會保障制度。即參加包括工傷、醫療、養老、失業、生育在內的社會保險，并享有最低生活保障和義務教育等社會救助和公共服務的權利?！笆濉逼陂g，政府相關部門會逐步推出相應的政策措施。我國的《社會保險法》已經在2011年11月1日通過，總的形勢令人鼓舞。