新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實路徑探索

當(dāng)前，中原經(jīng)濟區(qū)已經(jīng)納入國家“十二五”規(guī)劃綱要和全國主體功能區(qū)規(guī)劃，成為國家戰(zhàn)略。國務(wù)院《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》明確提出了中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、戰(zhàn)略定位和政策支持等。建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)是河南省“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略，是中原崛起、河南振興的載體和平臺。基于區(qū)情特點和當(dāng)前的發(fā)展背景，建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)不能再走原來的發(fā)展路徑，必須積極探索走出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)、促進“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的道路。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征

城鎮(zhèn)化是人類文明進步和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要標(biāo)志，是近現(xiàn)代以來推動人類社會前進的引擎。城鎮(zhèn)化是第二三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而使城鎮(zhèn)規(guī)模擴大，城鎮(zhèn)數(shù)量增加的歷史過程。

新中國成立60多年來特別是改革開放以來，河南城鎮(zhèn)化取得了長足的發(fā)展，但由于受全國經(jīng)濟社會管理體制和本身固有的自然、社會經(jīng)濟條件等多因素的綜合影響，城鎮(zhèn)化水平仍比較低，其進程滯后于工業(yè)化，造成了 “三化”發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出等問題。根據(jù)城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律和要求，河南提出了以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，促進“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。所謂新型城鎮(zhèn)化就是以促進產(chǎn)業(yè)和人口向城鎮(zhèn)集聚為核心，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為手段，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為目標(biāo)的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展過程。這一過程主要包含以下四個方面的內(nèi)容：一是促進產(chǎn)業(yè)集聚，推進產(chǎn)城融合；二是促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)農(nóng)民市民化；三是做大做強中心城市，培育區(qū)域增長極；四是將農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)納入城鎮(zhèn)體系，進行一體化布局。

從其內(nèi)涵可以看出，新型城鎮(zhèn)化以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為基本要求，更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動、資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化具有以下6個方面特征：一是由原來主要依賴工業(yè)化向結(jié)合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等多力支撐轉(zhuǎn)變；二是從原來注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張向同時提升城市文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵，使之宜居宜業(yè)轉(zhuǎn)變；三是由原來重城輕鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變；四是由原來粗放式用地、用能向資源節(jié)約、環(huán)境友好轉(zhuǎn)變；五是由原來主要依靠中心城市帶動，向既發(fā)揮中心城市帶動作用又強調(diào)城市群、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變；六是從原來重單項改革突破向戶籍、保障、就業(yè)等綜合配套體制改革轉(zhuǎn)變。

可見，河南加快推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路，進一步明確了新型城鎮(zhèn)化的概念和內(nèi)涵，提升了新型城鎮(zhèn)化的功能、地位和作用，充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求，符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、符合當(dāng)前河南經(jīng)濟社會的發(fā)展階段、發(fā)展任務(wù)的現(xiàn)實要求。這一戰(zhàn)略舉措的實施，必將有力推動中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)中原崛起、河南振興。

二、推進新型城鎮(zhèn)化的客觀必然性

（一）推進新型城鎮(zhèn)化是河南經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求

加快城鎮(zhèn)化進程，可以增加城鎮(zhèn)人口，擴大消費；可以拉動投資，推動工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展；可以創(chuàng)造大量就業(yè)機會，增加居民收入，可謂一舉多得。可見，加快推進新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)河南經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展最大的內(nèi)生動力和堅實支撐，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要突破口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性、持久性強大動力。

（二）推進新型城鎮(zhèn)化是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本途徑

河南是一個農(nóng)業(yè)大省、人口大省，農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展長期滯后，根本原因在于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其所派生的經(jīng)濟社會管理體制尚未打破，由此導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)要素持續(xù)流失、資源配置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足、經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后于城市。通過推進新型城鎮(zhèn)化，逐步建立起改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制，實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，既是推進河南農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急，也是從根本上解決“三農(nóng)”問題，全面建設(shè)小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化的必由之路。

（三）推進新型城鎮(zhèn)化是遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律的必然結(jié)果

進入新世紀(jì)以來，河南城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市建設(shè)取得了很大成績，但城鎮(zhèn)化水平相對較低的狀況尚未根本改變，城市綜合實力不強的狀況尚未根本改變，城鎮(zhèn)粗放式發(fā)展的狀況尚未根本改變。河南城鎮(zhèn)化率與全國平均水平的差距正逐步縮小，但仍低于沿海和全國平均水平；城市規(guī)模小、實力弱的問題比較突出，尤其是大城市和特大城市數(shù)量少，中心城市的競爭力、輻射力和帶動力不強。根據(jù)國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率由30%提高到60%的階段，是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。目前河南城鎮(zhèn)化率正處于加速發(fā)展階段。因此，加快推進新型城鎮(zhèn)化，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)體系，才能不斷提升全省城鎮(zhèn)化水平，為中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)提供持久動力。

（四）推進新型城鎮(zhèn)化是依據(jù)省情作出的重要戰(zhàn)略選擇

目前，河南的基本省情主要特征表現(xiàn)在：人多地少，“三農(nóng)”問題突出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾大，資源環(huán)境壓力重，區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡等。基于此，只有推進新型城鎮(zhèn)化，走集約型城鎮(zhèn)化道路，加快城鎮(zhèn)化由粗放增長向集約高效發(fā)展轉(zhuǎn)變，由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)融合轉(zhuǎn)變，由項目帶動向統(tǒng)籌推動轉(zhuǎn)變，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、文化觀念轉(zhuǎn)型，才能實現(xiàn)城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、相互促進、共同繁榮。

三、推進新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的建議

（一）構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系

構(gòu)建以中原城市群為主體形態(tài)，全國區(qū)域性中心城市、省域中心城市、縣城、中心鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系，形成合理的城鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu)和職能，不僅有利于充分發(fā)揮大中城市對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的輻射帶動作用，而且有利于城鄉(xiāng)融合。

構(gòu)建新型城鎮(zhèn)體系，一要突出發(fā)展鄭汴都市區(qū)。高起點規(guī)劃、高速度建設(shè)、高水平管理，盡快吸引要素聚集，成為組團式、網(wǎng)絡(luò)化的復(fù)合型城鎮(zhèn)密集區(qū)，提升輻射帶動功能，放大整體優(yōu)勢，增強發(fā)展活力，爭取早日成為河南進入世界的樞紐和世界進入河南的門戶。二要著力培育輻射帶動能力強的地區(qū)性中心城市。按照規(guī)模做大、實力做強、功能做優(yōu)、環(huán)境做美的原則，發(fā)揮比較優(yōu)勢，加快發(fā)展，壯大其他各省轄市規(guī)模，增強聚集要素和輻射帶動地區(qū)發(fā)展作用，使之成為各區(qū)域空間組織的核心。三要注重建設(shè)各具特色的縣級市和縣城。通過建設(shè)各具特色的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，積極培育特色產(chǎn)業(yè)集群，壯大支柱產(chǎn)業(yè)，提高吸引力、競爭力，盡快成為對周圍地區(qū)有較強帶動作用的中等城市。四要積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的小城鎮(zhèn)。各地要從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，選擇那些有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展前景好的小城鎮(zhèn)，高起點規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)、高效能管理，使之盡快成為各具特色的小城市。五要整合發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)。積極推廣新密、舞鋼、潢川建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)驗，按照“規(guī)劃先行、就業(yè)為本、農(nóng)民自愿、量力而行”的原則，鼓勵“遷村并城”、“遷村并鎮(zhèn)”，有條件的“遷村并點”，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，使之成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點、促進農(nóng)村發(fā)展的增長點。

（二）建立三次產(chǎn)業(yè)融合互動的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

建立三次產(chǎn)業(yè)融合互動發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系既是解決河南省當(dāng)前三次產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展問題的突破口，也是化解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的根本途徑。

建立三次產(chǎn)業(yè)融合互動發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，一是搞好區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。根據(jù)城鄉(xiāng)的不同特質(zhì)和發(fā)展優(yōu)勢，合理分工、互促共進，使城鄉(xiāng)之間形成一種相互支撐的經(jīng)濟建設(shè)聯(lián)系。中心城市作為區(qū)域的發(fā)展極，重點發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)；中小城市以生產(chǎn)性功能為主，充當(dāng)中心城市向農(nóng)村擴散經(jīng)濟技術(shù)能量的中介和農(nóng)村向城市聚集各種要素的節(jié)點；農(nóng)村以規(guī)模化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支撐大中小城市對資源和要素的需求，獲取農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益和城市化發(fā)展的整體效益。二是加快三次產(chǎn)業(yè)融合互動發(fā)展。通過建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的勞動力就業(yè)市場、加快城鄉(xiāng)間資本、信息和技術(shù)市場一體化建設(shè)、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的商品市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系，促進生產(chǎn)要素在產(chǎn)業(yè)間合理流動；樹立農(nóng)工貿(mào)一體化的產(chǎn)業(yè)鏈意識，大力扶持農(nóng)業(yè)專業(yè)化組織和產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，構(gòu)建農(nóng)工貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈，加強產(chǎn)業(yè)縱向互動；強化整體規(guī)劃、完善基礎(chǔ)設(shè)施、拓展產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，打造特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)揮園區(qū)的聚集效應(yīng)、擴散效應(yīng)、催化效應(yīng)和輻射效應(yīng)，搭建三次產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展平臺；加快三次產(chǎn)業(yè)的資金融合、技術(shù)融合、產(chǎn)品融合，促進三次產(chǎn)業(yè)橫向互動。最終促進三次產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間的廣泛融合，為新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展提供強大的內(nèi)在動力和產(chǎn)業(yè)支撐，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟共同繁榮。

（三）創(chuàng)立一套促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新制度體系

新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)，實質(zhì)上是城鄉(xiāng)兩個系統(tǒng)在經(jīng)濟、社會、人口、空間、生態(tài)等諸多基本要素交融與協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。而這種交融與協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)發(fā)展的政策和制度相聯(lián)系，科學(xué)、合理的城鄉(xiāng)政策和制度供給直接決定了交融和協(xié)調(diào)的廣度與深度。必須把著力點放在城鄉(xiāng)制度創(chuàng)新上，立足全局、大膽創(chuàng)新，建立一套有利于全面促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新制度體系，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的全面繁榮提供強有力的制度保障。一是搞好確權(quán)，讓農(nóng)民充分享受到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益；二是破解戶籍約束，加快農(nóng)民市民化；三是推進教育、衛(wèi)生、基本社會保障和公共就業(yè)等基本公共服務(wù)的均等化，建立現(xiàn)代民生保障體系；四是創(chuàng)新城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度、公共產(chǎn)品供給制度和城鄉(xiāng)財稅金融制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源有效配置。

【本文是河南省軟科學(xué)研究項目“構(gòu)建中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究”（編號112400410002）的階段性研究成果。】

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）