地方人大常委會(huì)如何貫徹實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制

為完善領(lǐng)導(dǎo)干部行為規(guī)范，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，我國逐步建立了對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)制。地方各級(jí)人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)，在貫徹實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制中負(fù)有重要責(zé)任。

一、問責(zé)制及其與地方人大常委會(huì)的人事任免和監(jiān)督工作

（一）問責(zé)制的概念、特點(diǎn)和意義

問責(zé)制是許多法治國家或地區(qū)建立的制度，如西方國家普遍實(shí)行的引咎辭職制、我國香港和澳門特別行政區(qū)建立的高官問責(zé)制等。

在我國，關(guān)于問責(zé)制，主要有廣義和狹義兩種理解。從廣義上說，是指對(duì)違法違紀(jì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部追究的各類責(zé)任，如人大罷免、人大常委會(huì)免職或撤職、政紀(jì)處分、黨紀(jì)處分、引咎辭職或責(zé)令辭職、刑事責(zé)任等的總稱。

從狹義上說，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)是指對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或不正確履行法定職責(zé)，給國家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或惡劣影響的，由有關(guān)機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限規(guī)定對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究。根據(jù)2009年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的暫行規(guī)定》，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的方式分為責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職和免職；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)，同時(shí)需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制與黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分和刑事處罰，在責(zé)任的性質(zhì)、適用對(duì)象和范圍上有所區(qū)別：前者主要是一種政治責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，后者主要是紀(jì)律責(zé)任或法律責(zé)任。但它們有密切聯(lián)系，共同構(gòu)成對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任體系。

長(zhǎng)期以來，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)直接主管的工作不負(fù)責(zé)、不履行或不正確履行職責(zé)，而沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這既助長(zhǎng)了行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的不負(fù)責(zé)任意識(shí)，損害了干部隊(duì)伍的良好形象，也削弱了政府在人民中的威信和感召力。

推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，從制度上明確問責(zé)的性質(zhì)、問責(zé)的對(duì)象和范圍以及問責(zé)的方式和程序，與法律規(guī)定的政紀(jì)處分、黨紀(jì)處分等制度形成互補(bǔ)，相互促進(jìn)。另外，可以強(qiáng)化各級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，建立和加強(qiáng)對(duì)行使權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制，使權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤，也有利于提高政府執(zhí)行力和公信力。

（二）對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)與地方人大及其常委會(huì)的工作關(guān)系密切

在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職和免職的方式中，對(duì)其中的“免職”，不宜理解成狹義的“免去職務(wù)”，而應(yīng)理解還包括“撤職”或“罷免”，而“罷免”、“撤職”和“免職”都屬于人大及其常委會(huì)的職權(quán)范圍。

按照規(guī)定，引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外，還應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)黨委組織部門的意見。

可見，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)，要遵守上述規(guī)定，要按照干部管理權(quán)限進(jìn)行，而根據(jù)有關(guān)規(guī)定，對(duì)問責(zé)的主體主要有問責(zé)建議機(jī)關(guān)和問責(zé)決定機(jī)關(guān)。這里的“問責(zé)決定機(jī)關(guān)”包括各級(jí)黨委、人大及其常委會(huì)和政府。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在貫徹實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制中肩負(fù)重要責(zé)任。

二、在依法行使監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)工作中貫徹落實(shí)問責(zé)制

（一）地方人大及其常委會(huì)是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的決定機(jī)關(guān)之一

根據(jù)《憲法》《監(jiān)督法》和《地方組織法》，與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)相關(guān)的方式主要有：一是罷免。縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大舉行會(huì)議時(shí)，主席團(tuán)、常委會(huì)或1/10以上代表聯(lián)名，可以提出對(duì)本級(jí)人民政府組成人員的罷免案。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大舉行會(huì)議時(shí)，主席團(tuán)或1/5以上代表聯(lián)名，可以提出對(duì)鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的罷免案。地方各級(jí)人大有權(quán)罷免上述人員。二是免職。地方各級(jí)人大常委會(huì)在本級(jí)人大閉會(huì)期間，決定副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)的個(gè)別免職；根據(jù)省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)的提名，決定本級(jí)人民政府秘書長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)的免職。三是撤職。地方各級(jí)人大常委會(huì)在本級(jí)人大閉會(huì)期間，決定撤銷個(gè)別副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)的職務(wù)。四是辭職。縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員，可以向本級(jí)人大或常委會(huì)提出辭職，由本級(jí)人大或常委會(huì)決定是否接受辭職；鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)，可以向本級(jí)人大提出辭職，由大會(huì)決定是否接受辭職。

地方人大及其常委會(huì)作為對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的決定機(jī)關(guān)之一，有權(quán)按照干部管理權(quán)限行使人事任免權(quán)，依法決定對(duì)由其選舉、決定任命的相關(guān)人員的問責(zé)。

地方人大及其常委會(huì)行使的監(jiān)督權(quán)，如聽取和審議“一府兩院”工作報(bào)告或?qū)ｍ?xiàng)工作報(bào)告、對(duì)計(jì)劃和預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免或撤職案的審議和決定等，可以引起問責(zé)的后果。

（二）地方人大及其常委會(huì)要切實(shí)履行作為問責(zé)決定機(jī)關(guān)的法定職責(zé)

地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要切實(shí)履行作為問責(zé)決定機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，正確理解黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的性質(zhì)和特點(diǎn)，分析黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制與現(xiàn)有政紀(jì)處分、黨紀(jì)處分、刑事責(zé)任追究的關(guān)系，并了解《監(jiān)督法》規(guī)定的監(jiān)督方式、《地方組織法》規(guī)定的人事任免方式和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的適用方式之間的銜接關(guān)系，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的基本原則、方式和程序。

根據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的暫行規(guī)定》第二十一條，對(duì)經(jīng)各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉或決定任命的人員實(shí)行問責(zé)，按照有關(guān)法律規(guī)定的程序辦理。這說明，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的暫行規(guī)定》的規(guī)定，對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)的人事任免和人事監(jiān)督也是適用的。地方各級(jí)人大在決定罷免地方人民政府組成人員時(shí)，地方各級(jí)人大常委會(huì)在本級(jí)人大閉會(huì)期間，決定撤銷地方人民政府個(gè)別副職領(lǐng)導(dǎo)人員或決定地方人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員的免職時(shí)；地方各級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)的提名決定本級(jí)人民政府秘書長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)的免職時(shí)；以及地方各級(jí)人大或常委會(huì)決定是否接受地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員提出的辭職時(shí)，都要遵循法定的程序并參照《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的暫行規(guī)定》中規(guī)定的原則。各級(jí)人大代表或常委會(huì)組成人員、主任會(huì)議或?qū)ｉT委員會(huì)、工作委員會(huì)在參與監(jiān)督和人事任免過程中，如遇到涉及問責(zé)的情況，可以按照規(guī)定的程序，反映情況或提供線索，由有關(guān)機(jī)關(guān)或部門按照權(quán)限和程序進(jìn)行調(diào)查，由問責(zé)決定機(jī)關(guān)處理。

另外，各級(jí)人大及其常委會(huì)在依法行使人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政紀(jì)處分的決定中，也要注意其與問責(zé)制、人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作的銜接和協(xié)調(diào)。一般情況下，對(duì)經(jīng)地方各級(jí)人大選舉或常委會(huì)決定任命的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員給予處分，依法由上一級(jí)人民政府決定，但擬給予經(jīng)縣級(jí)以上地方人大選舉或常委會(huì)決定任命的縣級(jí)以上地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員撤職、開除處分的，應(yīng)當(dāng)由地方人大根據(jù)本級(jí)人民政府的建議進(jìn)行罷免。其中，擬給予縣級(jí)以上地方人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員撤職、開除處分的，也可先由人大常委會(huì)根據(jù)本級(jí)人民政府的建議決定其撤職。按照管理權(quán)限，對(duì)地方各級(jí)人民政府工作部門正職領(lǐng)導(dǎo)人員給予撤職、開除處分的，應(yīng)先由地方人大常委會(huì)根據(jù)本級(jí)人民政府的建議決定其免職。

（作者系國家行政學(xué)院法學(xué)部教授）