重大自然災害保險基金的國際經驗及其借鑒

〔摘要〕 由于生態環境的破壞和地球本身運動規律的作用，世界進入了災害多發期，包括我國在內的世界上眾多國家都遭受了慘重的自然災害損失，因此，如何將重大自然災害的損失減小到最低程度是我們必須研究的問題。重大自然災害基金在減災、救災中有著極其重要的作用，但是目前我國對重大災害保險基金相關問題的研究還存在嚴重不足，本文在分析國外重大自然災害保險制度實踐的基礎上，有針對性地提出完善我國重大自然災害保險基金制度的具體建議。

〔關鍵詞〕 重大自然災害；災害保險基金；國際經驗

〔中圖分類號〕F84064 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）02－0105－04

〔作者簡介〕沙治慧，四川大學公共管理學院副教授，博士；

馬振林，四川大學公共管理學院碩士研究生，四川成都 610064。

一、我國重大自然災害救助制度的不足

2008年汶川地震以后，我國在重大自然災害救援以及災后重建等方面取得了重大進步，這在一定程度上減輕了重大自然災害給人們帶來的損失，但是我國重大自然災害應對制度也存在明顯不足。這主要表現在：

第一，自然災害損失補償不足。目前我國對自然災害的補償支出主要體現在以下方面：其一是“撫恤和福利支出”下設置的“救災支出”；其二是通過撫恤支出、農業支出、科技支出、社會保障補助支出以及政策補貼支出的一部分進行救助；其三，緊急特殊自然災害時，通過中央和地方專項儲備基金進行補助。〔1〕

這樣非專門化的救援支持導致了重大自然災害補償的隨意性和波動性比較大。如圖一所示，1997-2010年間，國家財政對災害損失補償的比重平均僅為35%。2008年汶川地震、2009年北方旱災之后國家重大自然災害補償比例有所上升，但是仍然不高，居民自我負擔比例在2006年之前均高于90%。

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圖一 我國重大自然災害損失中國家和社會損失補償比例

數據來源：1.自然災害直接經濟損失數據來源于民政部歷年民政事業統計公報。2.政府救災支出數據來源：1997-2006年數據來源于民政部歷年統計公報，2007-2010年數據根據當年各季度民政事業統計公報計算。3.社會捐贈數據來源：1997-2009年數據來源于中國統計年鑒2010；2010年數據來源于《慈善藍皮書：中國慈善發展報告（2011）》。

第二，我國重大自然災害保障制度法律規范不健全。為保障救災工作的順利開展，國家出臺了一些政策法規以規范救災和災后重建工作。如2006年《國家自然災害救助應急預案》實施，明確規定了自然災害的響應等級；2010年頒布實施了《自然災害救助條例》，更有利于救災工作的開展。另外，針對一些具體的災害，國家政府根據實際需要，臨時出臺相關措施。比如2008年汶川地震后，國務院出臺了《汶川大地震災后重建規劃》和《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》。但是，我國目前還沒有統一的災害救助法，同時也沒有專項重大自然災害救助法，這種政府文件不利于全國統一的救災體系的建立，這對救災工作的效率是一個極大的阻礙。

第三，中央和地方政府責任不清。災害應對分為災前預防、救災和災后建設三部分，但是我國目前重救災和災后建設，輕災害預防。平時中央政府將災害預防的工作交給地方政府，但是地方政府由于其財力有限，所以傾向于將資金投入到見效快、易產生政績的領域，而災害一旦發生地方政府又寄希望于中央政府的財政支持，比如，汶川地震中，截止到2008年11月3日，各級財政部門投入救災資金91182億元，其中，中央財政投入77568億元，用于應急搶險救災資金37243億元，用于災后恢復重建資金40325億元，地方財政投入13614億元。〔2〕可以看出，我國中央和地方政府在災害應對過程中存在著博弈行為，這不利于重大自然災害的預防和救災時的快速反應。

第四，商業保險補償功能缺失。從近些年的情況來看，我國商業保險的補償功能有限。從1996-2005年10次重大自然災害的情況看，損失最高是1666億元，最低的也是14億元，保險補償最高的是占到了直接經濟損失的963%，最低的是232%。在歐美發達國家，保險補償占直接經濟損失的比例平均在30%，而我國的平均比例在5%左右。〔3〕所以，商業保險在重大自然災害中的作用還有待于提高。

二、建立重大自然災害保險基金的國際經驗

（一）美國國家洪水保險基金

1.立法與強制保險

美國是世界最發達的國家之一，同時飽受災害的侵襲。為應對災害，國家制定了很多政策，下面主要介紹美國的國家洪水保險基金。1956年，美國國會通過了《聯邦洪水保險法》，1968又通過了《全國洪水保險法》，建立洪水保險基金。1969年又制定了《國家洪水保險計劃》（National Flood Insurance Program，簡稱NFIP），規定全體居民可自愿參加洪水保險計劃。1973年的《洪水災害防御法》將洪水保險計劃由“自愿性”修改為“強制性”。在此后的幾十年中，美國不斷頒布和修訂法律，先后出臺了《洪水災害保護法案》和《洪水保險改革法案》，逐漸完善了洪水保險計劃。

2.基金的運作

美國的洪水保險計劃屬于政府主導的模式，為了推動國家洪水保險計劃，美國政府還專門成立了洪水保險經營和聯邦機構——聯邦保險管理局（Federal Insurance Administration，簡稱FIA），但是9#8226;11事件后，該局和其他部門合并為聯邦保險和減災局，直屬于國土安全部。在NFIP中，經過科學的考察和評估后，認定的洪水風險區和社區必須參加洪水保險計劃，否則將得不到聯邦政府的任何資助，這在一定程度上保證了保費的收入。同時也在一定程度上滿足了保險的“大數法則”，減少了基金的損失。由于NFIP是由政府部門直接管理，其銷售網絡較少，于是政府推出了商業保險公司協助銷售洪水保險的WYO（Write Your Own）計劃，即商業保險公司和聯邦洪水保險管理機構協議成立WYO公司。WYO的主要職責是：銷售洪水保險、辦理洪水保險賠付和墊付賠償金。NFIP不僅沒有給商業保險公司增加額外的負擔，反而使商業保險公司比較容易地參與到了洪水保險的銷售之中來，獲得一部分的提成。對于NFIP來說也提高了對投保人的服務質量。如遇到大的洪水災害，洪水保險基金不夠賠付的，基金管理局有權先向國家財政借款，以后再從洪水保險基金中歸還；如果超過了規定的15億美元的限額，而國會又認為NFIP的請求是合理的，還可以授權提高限額，或是獲得特別的撥款。〔4〕近年來，災害更加頻繁，造成的損失增大，給各個保險公司帶來的損失也很嚴重。同時由于再保險業業務發展不充分，而市場需求較大，最終導致價格高漲。各個保險公司開始借助強大的資本市場分散風險。1992年，芝加哥期權交易所首次發行了巨災期權。在資本市場上籌集保險資金，拓展了籌資渠道。

（二）新西蘭巨災風險基金

1. 背景與立法

新西蘭位于環太平洋火山地震帶上，是地震災害頻發的國家，平均每年發生的地震災害近3000次?？篂木葹囊呀洺闪似胀癖娚畹囊徊糠郑涞卣鸨ｋU制度被譽為全球最成功的典范之一。1944年，新西蘭頒布了《地震與戰爭損害法》，1945年成立地震及戰爭損壞委員會，主要提供的產品是火災保險和戰爭損失保險。在建立地震委員會之前，相關的地震保險是非常昂貴的，但建立地震委員會之后就變成了一種強制性的保險，價格相對便宜。經過一段時間的發展，取消了戰爭保險，而將自然災害包括進來。1994年1月1日地震災害委員會重組，成立了巨災風險基金。

2. 基金的運作

新西蘭地震保險是政府與市場協作的運作模式，主要機構包括隸屬于政府機構的地震委員會（EQC）、保險公司和保險協會。地震委員會（EQC）是根據《地震委員會法》設立的一個法人團體，設有董事5-9人，經財政部大臣提名后由總督指派，任期不超過三年。EQC每年需向政府提交財務報告。基金會目前有56億美元，主要來源于保費收入、投資收益和建立基金會之初政府無償撥發的15億新元。新西蘭的地震保險屬于強制保險，每年每戶繳納60新元，由保險公司代收后轉交給EQC，當居民購買房屋財產保險時，必須強制購買地震保險和火災保險。

地震災害委員會負責災害的損失賠償。當地震災害發生后，首先由地震災害委員會負責支付2億新元。如果2億新元難以彌補地震災害損失，就需要啟動再保險方案。再保險方案共分為三層。第一層，若地震損失在2億新元到75億新元之間，再保險公司承擔40%，剩下的60%由地震災害委員會再支付2億新元；第二層，若損失在75億新元到205億新元之間，則啟動超額損失保險合約；第三層，若損失在205億新元以上，巨災基金耗盡仍不足賠付，則由政府承擔無限賠付責任。

為保證償付能力，EQC會把40%左右的保費收入用來購買再保險。再保險的金額達到25億美元，而損失賠償標準是15億美元。另外，還要通過投資來保證基金的管理與穩定，財政部負責審核投資策略。從2001年起，基金的70%在國際證券市場上投資。〔5〕

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（三）土耳其巨災保險基金

1. 背景與立法

土耳其位于世界地震和火山活躍地帶，其國土95%以上會發生地震。由于自然災害的侵襲，危及人民的生活和社會的穩定，政府財政苦不堪言。從1998年起，在世界銀行和歐洲發展銀行的幫助下，土耳其政府開始研究制定地震風險應對機制。1999年8月17日，土耳其發生了馬爾馬拉（Marmara）地震。1999年12月，土耳其政府頒布了《強制地震保險法》。參照美國加州地震保險局和新西蘭地震委員會的模式，設立巨災保險基金（Turkish Catastrophe Insurance Pool，TCIP）。

2．基金的運作

土耳其的地震保險屬于政府與市場相結合的模式。TCIP是一個向土耳其房屋所有人提供地震保險的部門，公私合營，沒有任何公務員。土耳其通過頒布法令強制所有城市居民和小企業主購買地震保險，設定保險限額為25萬美元。若財產價值超過此限額，居民和小企業主則自行選擇投保商業保險與否。土耳其的地震保險從銷售到賠付，全部都是通過私人保險公司實施。但是其保費收入需要轉交入TCIP，然后由TCIP向國家再保險公司分保。土耳其政府和世界銀行簽訂了協議，只要地震損失達到某個特定的層次，世界銀行就要為土耳其提供專項貸款。從土耳其的巨災保險基金實施以來，已經建立了大約2億美元的儲蓄，并且具有10億美元的償付能力，大大緩解了政府的財政壓力。巨災保險基金已經向約200萬的土耳其房屋所有者提供保障，成為了土耳其最大的保險計劃。

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圖四 土耳其地震保險制度模式

（四）挪威自然災害基金

1．背景與立法

挪威面積30萬7千平方公里，是自然災害比較頻發的國家，主要的自然災害有山體滑坡、洪水、暴風雨、風暴潮、地震等。挪威的法律規定，山體滑坡、洪水、暴風雨、地震和火山等五種自然災害屬于強制保險的范疇。居民在購買火災保險的時候，以上五種風險作為財產保險的附加險售出。巨災保險的保費附加在火災保險保費之中。因為是強制險，在一定程度上保障了保費收入。巨災保險賠付的限額為實際損失的85%，設置了15%的免賠額。〔6〕目前限額是125億挪威克朗（21億美元），目前的免賠額是每位被保險人每次事故8000挪威克朗（1500美元）。〔7〕

2．基金的運作

為了配合強制保險的實施，1980年，挪威議會立法成立了挪威自然災害基金（Norwegian Natural Perils Pool，NNPP），基金會由隸屬于政府的一個專門委員會來管理?；鸸芾砦瘑T會有8位成員在年度議會選舉中產生，四年一屆?；鸬倪\作完全采用商業化的方式。挪威境內所有經營火災保險業務的公司均是NNPP的成員單位，目前為止有70家左右的保險公司是基金會的成員。各保險公司制定并收取巨災保險的保費，負責理賠事項。法律規定，凡是巨災保險責任范圍內的所有損失都必須告知基金管理委員會，由委員會根據各保險公司費率的高低及市場份額在成員公司之間進行分攤。針對每次巨災，委員會都會制定統一的理賠方案，以保障各成員單位理賠的一致性。

NNPP的成功經驗主要是：一是災害造成的損失在各成員保險公司之間進行分攤；二是在基金會與各成員保險公司之間立了一個應對自然災害損失的契約；三是建立了應對風險的再保險機制。

三、對我國的啟示

通過對美國、新西蘭、土耳其和挪威等國家應對自然災害的模式可以看出，單純依靠政府的財政補償是不可持續的。為拓展災害救助所需資金來源渠道，幾乎所有的國家都采用了災害保險的形式，并建立相關的災害保險基金。認真研究幾個國家的災害保險制度，對建立我國重大自然災害保險基金有一些借鑒意義。

（一）建立完善的災害應對法律體系

完善的災害應對立法應該包括綜合的災害應對法律和專項災害應對法律。這些法律制度既要包括應對重大自然災害的人員行動程序也包括救災基金的運行程序。重大自然災害保險制度（巨災保險）推行比較成功的國家都建立了綜合的或者單項的法律、法規，用法律的形式來保障制度的運行。如美國國會在1956年就通過了《聯邦洪水保險法》，規定洪水保險應得到政府的支持。1968年又通過了《全國洪水保險法》，將洪水保險定為強制性保險；日本也在1966年頒布了《地震保險法》，認定住宅必須投保地震、火山、海嘯等自然災害風險，并建立了政府和商業保險公司協作的地震保險制度；在歐盟現有的27個成員國中，挪威、土耳其、法國等建立了強制的巨災保險體系；法國于1982年也建立了The French Nat System。法律帶有一定的強制性，是某種制度實施的依據，有利于保險制度的順利推行。我國有關自然災害方面的法律在一定程度上有了些改善，但是關于重大自然災害保險方面的法律仍是一片空白。

（二）管理模式多樣化

從政府與市場關系的角度來看，國外重大自然災害保險的管理模式有三種：一是政府主導型模式。此種模式下，政府通過稅收、法律支持等方法建立強制性的巨災保險制度。典型代表是美國和挪威。如在美國的國家洪水保險計劃中，保險公司也參與巨災的經營和管理，主要承擔的責任是保單的銷售，政府才是最后巨災風險責任的承擔者。挪威的巨災風險是隸屬于政府的一個機構來管理的，并強制規定投保五種自然災害。二是市場主導的模式。其實這種模式也即是前面提到的純商業保險公司運作，投保人自愿投保購買巨災風險保單，政府只是起到協助的作用。英國是這種模式的典型代表，主要原因是英國的保險市場非常成熟，在市場機制下可以良好運轉。三是政府市場協作模式。此種模式的一般操作方法是：商業保險公司充分發揮其技術優勢，設計費率和保單，運用其營銷優勢銷售保單；同時商業保險公司還需承擔部分賠付責任，政府往往是最后的再保險人，通過制定財稅優惠政策，體現兜底的角色。這種模式的典型代表是新西蘭、日本和土耳其。

（三）災害風險分擔的方式多樣

從現在國家災害風險分擔的角色來看，主要由商業保險公司、再保險公司、資本市場和政府承擔。但在不同的國家，巨災風險的分擔方式并不一樣。對于美國而言，重大自然災害保險主要由政府提供，因而沒有設立專門的再保險公司分擔風險，災害造成的損失基本上都由政府財政埋單。然而隨著自然災害風險頻度的提高，美國開始借助強大的資本市場分擔風險，即風險證券化。于是在資本市場出現了很多保險衍生品，如巨災債券、巨災期貨等。英國主要通過再保險公司分擔風險。日本創造了一種由政府和民間再保險公司共同分擔風險的二級再保險模式。保險公司收取保費后交給地震再保險公司（再保險公司由各原保險公司參股成立），再保險公司根據一定的因素設定理賠額度，同時不足額的由政府提供。

（四）重大自然災害保險基金的資金來源多樣化

任何一種保險制度的實施都需要充足的資金支持。建立重大自然災害保險基金，需要有穩定的資金來源渠道。通過比較上述幾個國家的巨災保險基金，不難發現基金的來源主要有以下幾個渠道：一是保費收入，這是保險基金最主要的資金來源，每個國家都通過這種方式積累基金。其中新西蘭每年還要收取例外的強制保費。二是投資收益，這和其他的基金投資獲益類似。三是資本市場融資，通過發行巨災債券、巨災期貨等募集資金。四是本國政府和國際組織提供的貸款或是借款。五是政府財政的撥款。為保障本國巨災基金的穩健運行，各國都在積極拓展資金的來源渠道，充實保險基金，提高償付能力。

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〔7〕http://www.weather.org.cn/jzb/jzdetail.asp?fileclass=Zid=13569.

（責任編輯：何 頻）