社會(huì)變遷與行政法學(xué)方法論

〔摘要〕 行政法發(fā)展的過(guò)程是隨著現(xiàn)代化推進(jìn)的過(guò)程逐步深化發(fā)展的，與國(guó)家的演進(jìn)過(guò)程以及國(guó)家目的的發(fā)展緊密勾連，行政法學(xué)需要依存于一定的政治結(jié)構(gòu)，并隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的變化進(jìn)行內(nèi)容上的調(diào)整。行政行為形式理論是可以通過(guò)自我的修正和完善，使其理論具有彈性和開(kāi)放性的能夠適應(yīng)社會(huì)變遷的開(kāi)放體系。方法論上走向開(kāi)放，意味著就不再囿于以邏輯為核心，以規(guī)范為前提的法學(xué)方法，而要借助于行政學(xué)、政治學(xué)、歷史學(xué)、社會(huì)學(xué)等多重社會(huì)科學(xué)資源來(lái)推進(jìn)行政法學(xué)方法的革新。

〔關(guān)鍵詞〕 政治結(jié)構(gòu)；社會(huì)結(jié)構(gòu)；行政法學(xué)體系；行政行為形式理論；行政法律關(guān)系

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕DF31 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2012）02－0063－06

〔作者簡(jiǎn)介〕李佳，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，北京 100088。

“每一種行政法背后，皆蘊(yùn)藏著一種國(guó)家理論。”〔1〕現(xiàn)代社會(huì)可以通過(guò)一系列的歷史特征而加以標(biāo)示，每一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)的特征都反映在法律制度深刻的變革上。〔2〕邁耶所建立的行政法體系，一方面反映了德國(guó)19世紀(jì)市民法治國(guó)家和君主立憲的國(guó)家的特點(diǎn)，國(guó)家具有主權(quán)，享有最高權(quán)力，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和公民間的不對(duì)等關(guān)系；另一方面體現(xiàn)了法治國(guó)的理念，要求國(guó)家權(quán)力必須在法律范圍內(nèi)，受法律的約束，使國(guó)家權(quán)力具有明確性和可預(yù)見(jiàn)性。邁耶通過(guò)法律優(yōu)越原則、法律保留原則確保行政權(quán)力在法律的范圍之內(nèi)，以達(dá)到保障公民權(quán)利的目的。故而這個(gè)行政法體系關(guān)注的中心概念是法律，其設(shè)計(jì)的主要不足是對(duì)高權(quán)侵害行為以外的領(lǐng)域欠缺掌握。因?yàn)槭忻穹ㄖ螄?guó)著重確保人民免受高權(quán)行政的侵害的安全，所以行政法學(xué)關(guān)注的是節(jié)制行政高權(quán)的行使，主要著眼點(diǎn)著力于建構(gòu)高權(quán)行為的法律形式的體系。〔3〕哈貝馬斯指出，古典的規(guī)范類(lèi)型是條件性綱領(lǐng)，國(guó)家可以正當(dāng)進(jìn)行干預(yù)的有確定性的條件及其相應(yīng)的法律后果。但現(xiàn)代行政實(shí)踐方式表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性、情境依賴(lài)性和不確定性，以至于它無(wú)法事先在想象中被充分認(rèn)識(shí)，也無(wú)法事后在規(guī)范上加以最后確定。〔4〕在這種背景下，我們有必要認(rèn)真檢視新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上思考行政法學(xué)理論的應(yīng)對(duì)之道。

一、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷

（一） 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

從18世紀(jì)理性主義時(shí)代開(kāi)始，人類(lèi)一直陶醉在理性主義編織的美麗謊言之中，天真地以為人類(lèi)能掌握自然界和人類(lèi)社會(huì)的因果規(guī)律，科學(xué)能精準(zhǔn)地預(yù)測(cè)未來(lái)，“啟蒙運(yùn)動(dòng)的理性為追求那種使人類(lèi)能征服自然的知識(shí)形式，而主張通過(guò)抽象分析，把對(duì)象鏈接為確定的、普遍的量和組成要素，把自然界看成數(shù)學(xué)上可掌握的、可推論的量化世界。”〔5〕這種充滿(mǎn)了實(shí)證主義色彩的知識(shí)觀，是一種以?xún)r(jià)值中立為外衣，簡(jiǎn)單的、直線的、可計(jì)算性為基礎(chǔ)的工具理性進(jìn)步觀。在這種知識(shí)觀的指導(dǎo)下建立的政治體制也是以追求進(jìn)步為目的，充滿(mǎn)著實(shí)證精神和科學(xué)精神的體制，“與科技官僚、全能?chē)?guó)家的制度化條件緊密扣合起來(lái)而構(gòu)成現(xiàn)代文明國(guó)家的形式。”〔6〕在現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家體制中，總是希望能用科技的精神預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在人類(lèi)能力范圍之內(nèi)，只要能憑借科技專(zhuān)家的理性就能夠正確清楚地認(rèn)識(shí)世界，基于這種正確的知識(shí)，就可以作出正確的風(fēng)險(xiǎn)決定，“‘安全’專(zhuān)家們所能做的只是運(yùn)用各種數(shù)學(xué)測(cè)量技術(shù)，建立起評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的量化模型，測(cè)量事件發(fā)生的可能性高低，努力達(dá)到理性計(jì)算所能及的安全，盡可能避免損失。”〔7〕而對(duì)于專(zhuān)家官僚體制無(wú)法掌握的風(fēng)險(xiǎn)，就被定性為“剩余風(fēng)險(xiǎn)”，剩余風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是不可估計(jì)、不可計(jì)算的，貝克以“組織的不負(fù)責(zé)任性”來(lái)定性這種自我危及的“簡(jiǎn)單的現(xiàn)代化”。

但風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，戳穿了理性主義、科學(xué)主義編織的美麗的謊言。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論是一種社會(huì)變遷理論，但與傳統(tǒng)不同的是，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)挑戰(zhàn)既有工業(yè)社會(huì)的認(rèn)知、發(fā)展基礎(chǔ)與典范，并企圖從此種舊社會(huì)現(xiàn)代化過(guò)程中所衍生的災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)、自危性及建構(gòu)社會(huì)自我翻轉(zhuǎn)、變遷的動(dòng)能。〔8〕風(fēng)險(xiǎn)是不確定的、不可預(yù)測(cè)的、不可計(jì)算的，理性主義所仰仗的因果關(guān)系只是在經(jīng)驗(yàn)觀察的基礎(chǔ)上的一種主觀建構(gòu)，而不是事物與事物之間的客觀存在的聯(lián)系。而國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，也無(wú)法扮演全知全能的角色，全能?chē)?guó)家的萎縮反映在（全球）重大環(huán)境災(zāi)難、科技高度風(fēng)險(xiǎn)威脅、結(jié)構(gòu)性失業(yè)及松懈中的社會(huì)安全制度危機(jī)等風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)中，代表主權(quán)國(guó)家實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的科技官僚、專(zhuān)家政治宣告失能，其傳統(tǒng)政治或?qū)I(yè)上對(duì)社會(huì)或?yàn)?zāi)變的預(yù)測(cè)、控制、復(fù)原能力及手段已無(wú)能為力。“傳統(tǒng)政府治理的有限性，以及其過(guò)去在決策過(guò)程中缺乏社會(huì)參與及監(jiān)督的連結(jié)，而傾向單一權(quán)威式的、中心式的決策思維模式，往往無(wú)法跟上上述復(fù)雜的、網(wǎng)絡(luò)迅速擴(kuò)散的、價(jià)值高度沖突的全球化風(fēng)險(xiǎn)。”〔9〕在這種條件下風(fēng)險(xiǎn)決策就不再僅僅是一種科學(xué)的、專(zhuān)家的問(wèn)題了，風(fēng)險(xiǎn)決策需要借助由政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種因素，借助價(jià)值判斷才能作出。而風(fēng)險(xiǎn)管理也必須采取開(kāi)放的態(tài)度，將國(guó)家的角色定性為協(xié)調(diào)者，通過(guò)與多元的、不同立場(chǎng)的團(tuán)體的溝通作出風(fēng)險(xiǎn)決策，“透過(guò)協(xié)調(diào)的機(jī)制將風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題開(kāi)放給社會(huì)領(lǐng)域并形成公共論壇，由公民社會(huì)中的團(tuán)體代表共同參與決定政策。”只有當(dāng)這種新的“風(fēng)險(xiǎn)議論”形式被發(fā)現(xiàn)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的種種問(wèn)題才得到解決。風(fēng)險(xiǎn)法律要求的是高度的柔軟性和應(yīng)變能力。〔10〕這就要求行政主體的風(fēng)險(xiǎn)決策需要是預(yù)防性的而不是補(bǔ)救性的，國(guó)家應(yīng)提早介入風(fēng)險(xiǎn)事務(wù)，此外，還要求行政主體用非強(qiáng)制的柔性的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，在風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程中不能以風(fēng)險(xiǎn)為名而侵犯人權(quán)。

（二）資訊社會(huì)

科技的發(fā)展，使得人類(lèi)社會(huì)步入了資訊時(shí)代，資訊社會(huì)是指經(jīng)由新的重要科技之突破，人類(lèi)迄今為止有關(guān)知識(shí)取得、溝通、交流、創(chuàng)新的限制被突破或摒除，人類(lèi)知識(shí)、科技進(jìn)一步發(fā)展的無(wú)限可能性，已被開(kāi)啟，其影響十分深遠(yuǎn)。〔11〕信息科技的發(fā)展帶來(lái)的不僅僅是文化上、經(jīng)濟(jì)上的便利，它對(duì)于既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)也構(gòu)成了極大的沖擊。

不管是市民法治國(guó)，還是福利國(guó)家，行政決策均以一個(gè)預(yù)設(shè)為前提：“國(guó)家掌握所有的資訊，因?yàn)榉晒苤浦砸笕嗣穹模谝欢ǔ潭葍?nèi)乃基于其決定正確性之預(yù)設(shè)，而此預(yù)設(shè)又是以掌握充分資訊為前提的。”〔12〕在舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，國(guó)家壟斷著幾乎所有的信息，政府成了知識(shí)理性的代名詞，人民只能接受來(lái)自國(guó)家給予的信息，處于信息的被動(dòng)接受者的地位。由于人民沒(méi)有信息資源，因此無(wú)法對(duì)行政問(wèn)題作出判斷，只能信賴(lài)并服從國(guó)家作出的決策。但網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展，使得社會(huì)之間的溝通交往方式發(fā)生了翻轉(zhuǎn)性的變化，信息獲取方式也發(fā)生了革命性的轉(zhuǎn)變，在資訊社會(huì)中知識(shí)變得易于獲得，容易掌握，官僚和專(zhuān)家壟斷知識(shí)和信息的可能性已被打破。信息科技的去中心化會(huì)帶來(lái)政治結(jié)構(gòu)的去中心化。第一，從國(guó)家和公民的關(guān)系來(lái)看，國(guó)家不再是唯一的或核心的治理者，而只是由社會(huì)各行動(dòng)者所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中的一個(gè)行為者而已；在該網(wǎng)絡(luò)中國(guó)家機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間系作為合作的伙伴，在互動(dòng)與談判的過(guò)程中均具有各自的利益。國(guó)家管理的模式應(yīng)強(qiáng)調(diào)溝通、反思與經(jīng)由程序而為調(diào)控。〔13〕這樣政府就需要放低姿態(tài)，將自己放在與人民平等的基礎(chǔ)上，同人民交換信息，共同作出決策，資訊科技的發(fā)展推動(dòng)了公眾參與。“學(xué)者多認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)及其他現(xiàn)代科技的發(fā)展，便可以擴(kuò)大公民參與行政機(jī)關(guān)透過(guò)非正式裁決、解釋性規(guī)則及政策闡述等過(guò)程來(lái)制定決策。”〔14〕第二，從國(guó)家內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，政府需要革新傳統(tǒng)的縱向科層式權(quán)力結(jié)構(gòu)，趨向于扁平化的行政管理結(jié)構(gòu)，以便于完成信息的搜集、回饋，快捷地作出反應(yīng)。另外，由于民間有可能掌握比政府更多的信息，那么民營(yíng)化的方式來(lái)完成公共任務(wù)可能在某些領(lǐng)域具有優(yōu)勢(shì)，這就推動(dòng)了合作國(guó)家的形成。

（三）合作社會(huì)

社會(huì)法治國(guó)家使國(guó)家背負(fù)了太多的功能，國(guó)家的任務(wù)過(guò)于膨脹超出了國(guó)家的能力范圍，國(guó)家無(wú)力承擔(dān)過(guò)度給付的財(cái)政負(fù)擔(dān)，“一方面，難以再有適度福利國(guó)家的財(cái)政支撐，以及人民個(gè)人因過(guò)度法律化而導(dǎo)致的喪失自由，而另一方面，官僚機(jī)制的不斷發(fā)展，終于產(chǎn)生相當(dāng)高度之困窘、狹隘。”〔15〕這種現(xiàn)狀催生了一種新的國(guó)家模式——合作國(guó)家。Crook等人對(duì)國(guó)家形態(tài)的這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程有一段饒有趣味的形象描述，“十七世紀(jì)霍布斯所著的‘利維坦’一書(shū)，表現(xiàn)了無(wú)論國(guó)家的職責(zé)和性別如何，其作為王權(quán)的戰(zhàn)士之角色。而在二十世紀(jì)，則國(guó)家的角色便和這個(gè)比喻相當(dāng)不一樣。國(guó)家的功能己經(jīng)改變了，它變成一位行政人員、一位供給者，而不再是一個(gè)戰(zhàn)士。更有進(jìn)者，在它的性別上，也變得很模糊。有些人很強(qiáng)調(diào)她的母性特質(zhì)，例如說(shuō)現(xiàn)代國(guó)家是‘保姆國(guó)家’，便是一個(gè)很貼切的說(shuō)法。它結(jié)合了一位哺育嬰兒的母親，和圣母瑪利亞堅(jiān)定而無(wú)微不至的溫暖性格。而到了1990年之后，這個(gè)國(guó)家的圖像又要變得更為復(fù)雜了。因?yàn)檫@個(gè)保姆己經(jīng)上了年紀(jì)，并且有些人認(rèn)為她已經(jīng)有霸道婦人的性格。然而她的雙乳已經(jīng)干枯，并且也有骨質(zhì)疏松癥的現(xiàn)象。她的表現(xiàn)已經(jīng)大不如前，因此有些人主張她應(yīng)該退休了，或是卸下她的部分責(zé)任。”〔16〕行政的外在環(huán)境的改變，使得國(guó)家行為之方式不得不跟著修正。國(guó)家不再只是唯一的問(wèn)題解決者，它在日增的社會(huì)分工環(huán)境下，常常需要在公、私領(lǐng)域，與其他行為主體一起合作。此一合作不再是單方強(qiáng)制性，而是行政與人民雙方共同致力追求之方向。〔17〕合作國(guó)家的產(chǎn)生是對(duì)于給付國(guó)家的反動(dòng)，政府將原本屬于政府的生存照顧的責(zé)任交由私人承擔(dān)或者與私人共同承擔(dān)，國(guó)家只需承擔(dān)保障監(jiān)督的責(zé)任，這樣的做法可以將私部門(mén)的彈性和資源帶入行政機(jī)構(gòu)，提高行政效率。合作的方式可以消弭國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)行動(dòng)主體之間的距離，使得國(guó)家不再是高高在上的高權(quán)中心，可單方?jīng)Q定公共利益的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式，而是通過(guò)諸多的和社會(huì)行動(dòng)主體之間合作模式，使資源參與到行政決定過(guò)程中來(lái)。特別是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和資訊社會(huì)的背景下，合作機(jī)制的重要性將進(jìn)一步被凸顯出來(lái)，“行政機(jī)關(guān)就復(fù)雜的或高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域的管理，尤其在重大技術(shù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)于事前的規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)的衡量、可能性的決定等，以及新的決策的準(zhǔn)備的程序等，必須與相關(guān)的社會(huì)主體以共識(shí)的方式加以完成，否則將難以有效治理。”〔18〕

二、行政法學(xué)理論的回應(yīng)

隨著國(guó)家模式和社會(huì)形態(tài)的演進(jìn)，傳統(tǒng)的高權(quán)管制手段的一些前提性條件已經(jīng)不復(fù)存在了，行政任務(wù)的不斷擴(kuò)張，傳統(tǒng)的高權(quán)式的行政手段已經(jīng)不能滿(mǎn)足行政任務(wù)的需要，一方面，傳統(tǒng)的行政行為拘泥于以行政處分為核心的行政行為形式框架之中，不能很好地涵蓋適應(yīng)實(shí)踐需求的新的管制手段，另一方面，傳統(tǒng)的手段過(guò)分看重行政行為的單方性、確定性和強(qiáng)制性，“而疏于對(duì)現(xiàn)代監(jiān)管形式的參與性、非強(qiáng)制性和不斷試錯(cuò)性的研究，更鮮有學(xué)者關(guān)注到監(jiān)管工具和監(jiān)管問(wèn)題的匹配問(wèn)題。”〔19〕這就導(dǎo)致了“行政主體在面臨實(shí)際管制問(wèn)題時(shí)常常因?yàn)檎也坏胶线m的‘武器’而沮喪不已，甚至‘束手無(wú)策’。特別是在環(huán)保、福利、職業(yè)衛(wèi)生等新興的規(guī)制領(lǐng)域，傳統(tǒng)行政行為形式理論所提供的有限‘彈藥庫(kù)’呈現(xiàn)嚴(yán)重的入不敷出景象。”〔20〕那行政法學(xué)理論應(yīng)該如何回應(yīng)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)呢？

按照庫(kù)恩（Thomas S. Kuhn）的觀點(diǎn)，科學(xué)是一個(gè)不連續(xù)的過(guò)程，看待問(wèn)題的舊方式總是不斷地被新的方式所修正，并且可能產(chǎn)生一種新的看待問(wèn)題的方式。這種轉(zhuǎn)變被庫(kù)恩稱(chēng)作“范式轉(zhuǎn)變”，范式規(guī)范著研究者的價(jià)值取向和觀察世界的角度，決定著問(wèn)題的提出、材料的選擇、抽象的方向、合理性標(biāo)準(zhǔn)的確立及問(wèn)題的解決，〔21〕但是隨著時(shí)代的發(fā)展，和舊范式不兼容的一些因素開(kāi)始出現(xiàn)，這些因素累計(jì)到一定程度，就表現(xiàn)為范式危機(jī)。對(duì)于此種危機(jī)的解決有三種不同的途徑，〔22〕（1）證明出現(xiàn)的這些不兼容的因素（anomaly）是可以通過(guò)通過(guò)理論修正或者邊際調(diào)整來(lái)消除的，依然維護(hù)舊范式。這種危機(jī)是一種表面性、暫時(shí)性的危機(jī)。（2）危機(jī)背后的問(wèn)題是不可消除的，但沒(méi)有出現(xiàn)新的替代性范式。采取的解決方式是掩蓋問(wèn)題、擱置危機(jī)。（3）一種新的范式取代了舊的科學(xué)范式。科學(xué)革命經(jīng)歷的傳統(tǒng)范式→范式危機(jī)→修正傳統(tǒng)范式或設(shè)計(jì)新范式→新范式取代傳統(tǒng)范式的過(guò)程。Giljie和Grimen將庫(kù)恩的范式這一演變過(guò)程用下表概括

時(shí)代理論的階段科學(xué)共同體

科學(xué)的前范式階段事實(shí)的非系統(tǒng)整理，解決科學(xué)問(wèn)題的不清晰方式各種競(jìng)爭(zhēng)的學(xué)派

范式范例科學(xué)研究的開(kāi)端

常規(guī)科學(xué)解決難題教科書(shū)，大學(xué)研究領(lǐng)域等

不規(guī)則事物（Anomalies）不可能或者難于預(yù)測(cè)對(duì)范式缺乏信心

危機(jī)范式被沖淡（watered down）各種爭(zhēng)議和反對(duì)意見(jiàn)

革命新范式科學(xué)共同體被消解

新范式階段新的一致新的職業(yè)、期刊等

表格來(lái)源： Aarnio，Reason and Authority: A Treatise on the Dynamic Paradigm of Legal Dogmatics， Ashgate Publishing Ltd.， 1997，p.249.

如果將庫(kù)恩的范式理論套用到行政法學(xué)中，行政行為形式理論是自?shī)W拓#8226;邁耶以來(lái)行政法學(xué)的主導(dǎo)范式，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化條件的變化，這個(gè)范式面臨著危機(jī)，無(wú)法適應(yīng)日益復(fù)雜之行政現(xiàn)象與多元利益，究竟應(yīng)該用三種解決辦法中的哪一種來(lái)應(yīng)對(duì)這種危機(jī)呢？

行政行為形式理論所具有的弊端固然可以透過(guò)新理論的創(chuàng)設(shè)，或擴(kuò)大行政訴訟的種類(lèi)，或準(zhǔn)用類(lèi)推適用民法方式、或透過(guò)私法實(shí)務(wù)判決與解釋之“造法”等方式解決之，但顯然已引起“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”或治絲益棼之批評(píng)。〔23〕德國(guó)學(xué)者提出了行政法律關(guān)系理論作為行政法學(xué)的新范式替代行政行為形式理論的舊范式。法律關(guān)系論者認(rèn)為，整體的法秩序是由無(wú)數(shù)的法律關(guān)系所組成，法律關(guān)系是由法律規(guī)范所形成的兩個(gè)或多個(gè)主體之間的關(guān)系。〔24〕生活事實(shí)的關(guān)系主體，受法的規(guī)制下，以權(quán)利義務(wù)所組成彼此互相關(guān)聯(lián)的法主體間的關(guān)系。法律關(guān)系的基本思想，在于對(duì)于具體相關(guān)生活事實(shí)從事法的整體觀察。〔24〕法律關(guān)系理論以公權(quán)理論為其理論支點(diǎn)，其理論關(guān)注點(diǎn)在于在法律規(guī)范的生活事實(shí)當(dāng)中的主觀公權(quán)利的變動(dòng)關(guān)系。“重視行政與人民之法律地位，也是法律關(guān)系理論與傳統(tǒng)理論的最大不同之處。” 〔25〕在法律關(guān)系理論的視野下，國(guó)家與人民的關(guān)系不再是權(quán)力關(guān)系，而是法律關(guān)系，而且不限于雙面的法律關(guān)系，而是多個(gè)主體之間的關(guān)系。此外，法律關(guān)系理論重視對(duì)于生活事實(shí)的整體觀察，是一種狀態(tài)取向的法學(xué)理論，具有柔軟、多元、開(kāi)放、動(dòng)態(tài)等特質(zhì)。按照學(xué)者的歸納，法律關(guān)系理論具有三個(gè)理論優(yōu)點(diǎn)：第一，建構(gòu)一個(gè)符合民主國(guó)家，國(guó)家與人民同臣服于法規(guī)范之下的法律關(guān)系秩序；第二，增強(qiáng)行政法學(xué)作為規(guī)范科學(xué)對(duì)于法規(guī)范的理解；第三，提供法學(xué)完整觀察行政事實(shí)的體系。〔26〕盡管法律關(guān)系理論具有上述優(yōu)點(diǎn)，但是它似未成熟至對(duì)通說(shuō)理論構(gòu)成“范式轉(zhuǎn)換”效果之程度，仍然不具有作為替代行政行為形式理論的“范式”的資格。Schmidt Amann 認(rèn)為：“以行政法律關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)建整個(gè)行政法律制度未免失之偏頗，因?yàn)樾姓申P(guān)系可以明了問(wèn)題，但不能解決問(wèn)題。行政法律關(guān)系既不能替代法定活動(dòng)形式，也不能取代法律賦予的主觀權(quán)利。有關(guān)行政法律關(guān)系的爭(zhēng)論并沒(méi)有涉及行政法的阿基米得定律。”〔27〕的確如此，由于法律關(guān)系理論過(guò)于抽象化，并沒(méi)有形成一個(gè)完整的理論體系，雖然其強(qiáng)調(diào)行政事實(shí)的面相，但是該抽象體系若要成為具有可操作性的，能夠應(yīng)用于生活中的具體法律關(guān)系還有很長(zhǎng)的理論路程要走。鑒于這種情形，法律關(guān)系理論的提出者Acherberg教授提出了以行政行為形式論與行政法律關(guān)系論共同構(gòu)成其理論支點(diǎn)的二肢理（Zwei-Beine-Theorie），他形象地將行政行為比喻為“站立的腳”，而將行政法律關(guān)系比喻為“走動(dòng)的腳”，認(rèn)為行政行為形式和行政法律關(guān)系各有利弊，二者之間應(yīng)該是互補(bǔ)關(guān)系，共同構(gòu)成行政法學(xué)體系。〔28〕實(shí)際上，行政法律關(guān)系理論為行政行為形式理論提供了新的視野，能夠幫助行政行為形式理論發(fā)現(xiàn)其理論不足，借用法律關(guān)系這一有力工具，擴(kuò)充、深化行政法學(xué)認(rèn)識(shí)對(duì)象，完善、修正、補(bǔ)充既有的行政法學(xué)體系，但是法律關(guān)系理論確實(shí)沒(méi)有成熟到可以作為行政行為形式理論的替代范式。“德國(guó)多數(shù)學(xué)者可謂仍維持以傳統(tǒng)行政行為形式論為行政法學(xué)核心內(nèi)容，僅于認(rèn)識(shí)方法論上，采納法律關(guān)系論之態(tài)度或觀察問(wèn)題之方法，認(rèn)為可經(jīng)由強(qiáng)化對(duì)未形式化行政行為之分析檢討，以修正或補(bǔ)充傳統(tǒng)行政法學(xué)之不足。”〔29〕

行政法律關(guān)系理論尚不足以動(dòng)搖行政行為形式理論的根基，行政行為形式理論可以通過(guò)自我的修正和完善，使其理論體系具有彈性和開(kāi)放性的能夠適應(yīng)社會(huì)的變遷開(kāi)放體系。方法論上走向開(kāi)放，意味著就不再囿于以邏輯為核心、以規(guī)范為前提的法學(xué)方法，而要借助行政學(xué)、政治學(xué)、歷史學(xué)、社會(huì)學(xué)等多重社會(huì)科學(xué)資源來(lái)推進(jìn)行政法學(xué)方法的革新。但這也并不意味著可以直接不加轉(zhuǎn)化地借鑒各種社會(huì)科學(xué)的方法，需要以行政法自身的學(xué)科任務(wù)與體系建構(gòu)為基礎(chǔ)，吸納各種資源以修正傳統(tǒng)的行政行為形式理論具有的偏狹之處。行政法學(xué)需要將其研究對(duì)象放置在宏觀的國(guó)家結(jié)構(gòu)和社會(huì)背景中加以研究，而不是將行政從其生長(zhǎng)的土壤中拔出，將其放在單純的法律世界中，視其為獨(dú)立的規(guī)范現(xiàn)象予以研究。行政法必須透過(guò)對(duì)行政現(xiàn)實(shí)的充分開(kāi)放、借助和行政現(xiàn)實(shí)的緊密結(jié)合，來(lái)發(fā)揮規(guī)制、調(diào)控行政現(xiàn)實(shí)的功能。價(jià)值選擇為行政法在保留其規(guī)范性的同時(shí)，打開(kāi)了通向外部知識(shí)的窗口。“現(xiàn)代行政中，法律不再具有獨(dú)占政策實(shí)現(xiàn)之能力，更多的政策判斷、利害調(diào)整毋寧系在行政活動(dòng)之獨(dú)自過(guò)程中完成，而法律不過(guò)作為提供行政裁量之價(jià)值框架，而此所謂價(jià)值，除法律本身所選擇之特定政策目的外，憲法價(jià)值當(dāng)然更同時(shí)作為立法、行政政策形成之基本決定方針。”〔30〕此外，現(xiàn)代行政活動(dòng)具有多樣性、復(fù)雜性以及不確定性等特征，這使得不能僅僅通過(guò)憲法或法律所決定的價(jià)值充分判斷行政活動(dòng)的適法性，也就是說(shuō)，“單純法釋義學(xué)方法恐已無(wú)法應(yīng)付現(xiàn)代型之行政裁量，而有必要借助于其他‘鄰接學(xué)科’之方法補(bǔ)充對(duì)行政裁量統(tǒng)制之能力。”〔31〕

在復(fù)雜多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，行政法學(xué)理論是如何修正傳統(tǒng)的體系以回應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，使行政法學(xué)逐步向社會(huì)現(xiàn)實(shí)開(kāi)放，能夠有效認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)和處理各種復(fù)雜、多元的法現(xiàn)象，并在法律上提供適切的解決當(dāng)前問(wèn)題所需要的手段，是我們需要認(rèn)真去思考的一個(gè)問(wèn)題。我們需要從對(duì)社會(huì)變遷和政治環(huán)境的調(diào)整角度思考行政法學(xué)的展開(kāi)的宏觀背景，同時(shí)借助行政法學(xué)和相關(guān)學(xué)科的重新定位就是為行政法學(xué)借助內(nèi)、外部資源打開(kāi)通道，行政法學(xué)采用開(kāi)放的法學(xué)方法，行政法學(xué)理論體系也是一個(gè)開(kāi)放的理論體系，在這個(gè)理論體系中，沒(méi)有唯一的、固定的答案，答案是在行政法治的實(shí)踐過(guò)程中通過(guò)行政個(gè)案去探索的。當(dāng)然，這種開(kāi)放也是一種有邊界的開(kāi)放，否則行政法學(xué)就會(huì)在方法論無(wú)限制的開(kāi)放中失去自我，行政法學(xué)需要規(guī)范的框架性約束，如果完全否認(rèn)法律對(duì)于行政活動(dòng)的規(guī)范性，那么“規(guī)范的內(nèi)容可隨著每一次個(gè)案現(xiàn)實(shí)的特性加以填充與變更，那么這種藉由規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的結(jié)合而帶來(lái)的法的‘實(shí)質(zhì)化’，必然帶有‘意識(shí)型態(tài)化（Ideologisierung）’的危險(xiǎn)，因?yàn)樵诓粩鄬?duì)現(xiàn)實(shí)充分開(kāi)放的情境之下，法為現(xiàn)實(shí)提供應(yīng)然判準(zhǔn)的功能不免喪失殆盡，取而代之的將反而是利用現(xiàn)實(shí)不斷影響法的意涵，從而利用現(xiàn)實(shí)之名偷渡各種意識(shí)型態(tài)、將意識(shí)型態(tài)滲透法規(guī)范。”〔32〕筆者認(rèn)為此種憂慮是有道理的，框架性約束依然為行政機(jī)關(guān)和法官預(yù)留了很大的自主空間，對(duì)于法律規(guī)范性的強(qiáng)調(diào)并不意味著法學(xué)方法論需要回到概念法學(xué)的時(shí)代，在強(qiáng)調(diào)行政法學(xué)應(yīng)該走向開(kāi)放，需要借助社會(huì)科學(xué)的方法的時(shí)候，我們應(yīng)該保持頭腦的冷靜，不要讓行政法學(xué)失去了安身立命之所在。

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（責(zé)任編輯：何進(jìn)平）