論社區公共服務的有效供給

〔摘要〕 社區公共服務是社區治理的主要內容，對擴大公民參與，創新社區治理結構，促進社區自治功能歸位具有重要意義。從屬性上看，社區公共服務有行政性公共服務、自治性公共服務、互助性公共服務和市場性公共服務幾大類別。要根據社區公共服務的不同屬性和特征，安排多元化的供給制度，構建高效靈活的供給機制，才能確保社區公共服務效益最大化。

〔關鍵詞〕 社區公共服務；社區治理；供給機制

〔中圖分類號〕D633 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）02－0044－04

〔基金項目〕四川省哲學社會科學“十一五”規劃項目“城鄉基本公共服務均等化的標準與績效評估研究”（SC09B023）；四川大學2009年度校級哲學社會科學研究一般項目

〔作者簡介〕夏志強，王建軍，四川大學公共管理學院教授，四川成都 610064。

自改革開放以來，伴隨著市場經濟的發展，我國在計劃經濟體制下形成的傳統社會格局發生了很大的改變，“單位體制”逐漸解體，“社區體制”逐漸形成，傳統社會逐漸向現代社會轉型。在今天，社區不僅是人們生活的中心，且已經成為社會的基本構成單位。在改革的過程中，社區作為社會的基本構成單位，承接了許多政府在經濟體制改革、社會體制改革中剝離出來的任務，逐步發展成為政府社會管理和公共服務的主要承接平臺。在構建社會主義和諧社會的進程中，發展社區公共服務，完善社區治理機制對于社會秩序的良性運行具有重要的影響。

一、社區公共服務與社區治理

在我國，社區的范圍，一般是指經過城市社區改革后做了規模調整的居民委員會的轄區。所謂社區治理就是指由政府、社區自治組織和其他公、私行為主體，依據相關法律法規或人們共同遵從的規范約定，通過協商談判、資源交換和協調互動，共同對涉及社區居民利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區凝聚力、增進社區成員福利，促進社區和諧的過程。社區治理的行為主要指向社區中的公共事務，而社區公共事務是一個關系社區成員切身利益的范圍廣闊的領域，包括著社區服務、社區安全、社區環境、社區文化、社區物業管理等紛繁復雜的內容。社區治理其核心是滿足社區成員的公共需求，本質上就是社區公共服務。

一般來說，社區公共服務是指城市社區公共服務的提供者通過一定組織和形式，向社區成員提供的在一定程度上具有非排他性、非競爭性和福利性的物品和服務，以滿足社區居民生活和工作的各種需求。從供給的角度看，社區公共服務主要是一種依托公共部門、公共資源或社會公共設施為社區居民提供公共物品的服務，體現了以政府為核心的公共部門的職責。從消費的角度看，主要是滿足社區居民的公共需求，體現的是解決社會公共問題。因此，從總體上看，社區公共服務的本質就是在社區范圍之內的公共事務如何管理、公共利益如何維護的問題。

我國當前正處在利益結構重新分化整合的社會轉型期，各種社會關系和利益關系都在社區集中反映出來，社區成了解決社會問題的平臺。而發展社區公共服務，保障社區公共服務的有效供給在社區治理與和諧社區建設過程中有著至關重要的意義。

第一，發展社區公共服務有利于社區治理結構的創新。在發展市場經濟，推進工業化和城市化的進程中，社區人口異質性不斷增加，社區居民的需求日益多元化和個性化，單獨依靠政府已無法有效回應和滿足這些需求。實踐證明，在政府的主導下，動員市場、社區組織等各方面的力量，發展社區公共服務，特別是動員社區居民廣泛參與，進行自我管理，自我服務，是滿足社區居民多元化需求的有效途徑。這也必然改變我國傳統的單一主體的社區治理結構，形成政府、市場、社區組織等多元化的社區治理模式。例如，武漢百步亭社區對社區公共服務組織形式的有效探索，開辟了“自治型”社區公共服務體系的成功經驗，就是對社區治理結構的一次創新〔1〕。可以說，發展社區公共服務是社區治理結構創新的重要推動力，是滿足人民日益增長的公共需求的一種合理方式。

第二，發展社區公共服務能夠促進社區自治功能歸位。隨著市場經濟的發展和“小政府、大社會”改革的進一步實施，政府的職能發生了重大轉變，政府由“劃槳者”逐步轉變為“掌舵者”，滿足社會公共需求的重任必然由政府、市場和社會共同分擔。社區公共服務正是滿足社會公共需求的重要形式。而開展社區公共服務必須要以社區居民需求為導向，以社區居民廣泛參與為前提。因此，發展社區公共服務，能夠不斷強化社區的自治功能，促進社區自治功能歸位，從而真正發揮社區自治組織自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的作用。

第三，發展社區公共服務能夠增強社區成員的民主參與意識。社區公共服務是以滿足社區居民多元化需求為目的，服務的對象是社區居民，如果沒有居民的充分參與，社區公共服務的功能及其存在的意義就會大打折扣。發展社區公共服務，有利于激活居民自主的參與意識，培育居民“自己的”社會社團，構建社區參與網絡，提高居民政治參與的積極性，增強社區信任和合作，增加居民對社區發自內心的認同與共識，從而促進社區和諧發展。

二、社區公共服務的主要內容

社區公共服務是一個內容復雜，工作量巨大，必須由眾多主體共同參與才能完成的系統工程。要構建好一個有效的社區公共服務供給機制，首先要厘清社區公共服務的主要內容，區分各類社區公共服務的責任主體，才能依據不同服務的內容和性質，構建起高效的生產供給機制。從公共服務供給責任主體上看，可以把社區公共服務分為以下四大類。

一是社區行政性公共服務。它是由一系列行政法規和政策所確立的社區最基本的公共服務，這類公共服務責任主體是城市基層政府及其派出機構，即街道辦事處或由政府主導設立的社區公共服務站（中心）。此類公共服務的供給過程主要是政府的行政執法過程，是政府直接實施社會管理和服務的體現，其主旨在維護基本的社會秩序和保障社會公平正義。社區行政性公共服務的主要內容包括城市規劃、環境保護、市容管理、計劃生育與人口管理、社會治安與消防、公共衛生、勞動就業、社會保障、突發公共事件的防治和社會管理等等。

二是社區自治性公共服務。它是在政府指導下按社區居民意愿所確立的社區公共服務。此類公共服務的提供過程就是社區自治的過程，其主要目的是提高全體社區居民的公共福利水平和強化社區居民間的社會交往。這類公共服務的責任主體是社區自治性組織，目前主要由城市社區居委會承擔。社區自治性公共服務主要內容包括社區民主、民間調解、培育居民慈善組織與組織居民的慈善活動、社區救濟、組織社區公益文體活動、市民精神培養、社區管理等等。

三是社區互助性公共服務。這類服務的責任主體是社區內各類社會組織，主要是由社區民間互助組織和慈善組織自愿提供的社區公共服務。此類公共服務的供給過程就是社區居民互助的過程，其主要目的是幫助社區特定的居民解困增能。按照服務性質和主體不同，又可將社區互助性公共服務分為兩類，一類是由民間互助組織提供的養老助老、失足人員矯正、助殘康復、困難家庭救助、鄰里互助等公共服務項目；另一類是由居民慈善組織承擔的慈善活動、鄰里交往等服務項目。

四是社區市場性公共服務和準市場性公共服務。由于社區中的一些物品和服務（如水電氣供給和物業管理），是通過共同消費的形式存在的，這類服務一般是由公營事業部門和物業管理部門等非營利部門或私人部門通過市場機制采取用者付費的方式有償提供的。這是一種特殊類型的公共服務，必須對其提供過程和結果進行有效監管，否則將影響社區居民的公共生活。這類公共服務主要包括由公營事業部門負責的公共教育、醫療保健、郵政投遞、通訊網絡、公共交通、有線電視、供電供水供氣等服務與維修項目；由物業管理部門承擔的房屋建筑共用部位的維修、養護和管理，共用設施維修、養護和管理，綠化和衛生清潔，小區文體活動設施管理、維修和養護，小區安全等社區公共服務項目。

三、建立健全社區公共服務的有效供給機制

在傳統中，公共服務是由政府來安排的，政府既是提供者，也是生產者。隨著社會的發展，公共需求不斷膨脹，公共服務的內容也不斷增加，導致政府規模越來越龐大，財政開支也與日俱增。而另一方面，由于官僚體制的影響，政府對公共事務缺乏敏感性，對社會多元化的公共服務需求缺乏回應性的痼疾卻未根本改觀。在當今的社區治理中，面對多元化的社區公共需求，必須根據社區公共服務的不同屬性和特征，安排多元化的供給制度，構建更為高效靈活的供給機制，才能確保社區公共服務效益最大化。

（一）需要明確社區公共服務的供給主體

現階段，我國社區公共服務的供給主體主要有三大類：一是政府組織。政府組織由于其代表利益的公共性且具有凌駕于社會之上的權威性，在提供公共服務的過程中具有先天的優勢，所以政府必然是社區中部分基本公共服務的直接供給者〔2〕。特別是社區行政性公共服務，政府責無旁貸。在傳統的認識中，政府不僅可以而且應該直接供給公共服務，且政府包攬公共服務的供給是有效的。但是，這一切都基于一系列完美的假設。正如奧斯特羅姆教授指出，如果有人把城市政府作為公共物品和公共服務的唯一供給主體，實際上是假定城市政府擁有完全信息，知道每個城市群體所需求的公共物品和服務的種類、數量、質量等，而且城市政府還是明智的、有生態學頭腦的利他主義者〔3〕。但公共選擇理論已經證明了這種設想僅僅是“假設”，現實與理想之間的差距表明了“政府失靈”的存在。在現實中，相對于日益增長的社區公共服務需求而言，政府組織自身的能力和擁有的資源十分有限，客觀上也表明政府已無法獨攬社區公共事務的全部事務，市場的介入和非政府組織的參與就成為了必然的選擇。

二是市場主體。市場主體主要是各類企業組織以及公營事業部門等準市場組織。與政府相比，市場在促使公民顯示真實偏好，兼顧需求多樣性方面具有比較優勢，且市場主體具有適應競爭的組織結構和激勵機制，能夠在競爭中高效率利用資源。對于社區市場性和準市場性公共服務，完全可以通過價格機制和私人替代，由市場主體來供給。市場主體參與社區公共服務還有利于提高社區公共服務績效，降低成本，增強回應性。然而，市場主體逐利的本性往往會導致公共利益被忽視和公共責任缺失的威脅。因此，加強對市場主體公共服務的監督是必不可少的。

三是社區自治組織和其他社會組織。隨著公民社會的發育，社區自治組織及非政府組織的出現，極大地彌補了政府和市場的不足。在我國，社區自治組織主要是社區居委會，它既是社區公共服務的重要主體，又是培育社區志愿文化、形成社區信念共同體的基石。社區自治組織提供公共服務的過程實質上就是社區自治的過程，對加強社區居民間的交往，提高全體社區居民的公共福利水平，具有不可替代的作用。同時，民間慈善組織、互助團體等社會組織提供的慈善服務和互幫互助也不可缺少。

在當下社會轉型時期，公共事務領域逐漸從“封閉、單一”向“開放、多元”演進，政府、市場和社會組織在公共事務領域既不應是排斥異己的壟斷者，也不應是事不關己的局外人，而應該是真誠的合作者。因此，社區公共服務的供給，需要通過社區公共服務供給主體之間合作互動，建立多元化的社區公共服務運行機制才能實現〔4〕。

（二）需要建立社區公共服務有效供給機制

由于社區公共服務項目類型多樣，且不同的主體在不同類型公共服務供給中各具比較優勢。要實現社區公共服務的有效供給，滿足廣大居民的公共需求，就需要按照社區公共服務的不同類型，把不同的公共服務職責賦予不同的供給主體來承擔，并構建起相應的投入與融資渠道，建立不同的運作機制，從而形成多元化的供給運行模式。

首先，要提高政府公共服務能力，加強社區行政性公共服務管理。社區行政性公共服務的供給過程就是政府行政執法的過程，是政府直接實施社會管理和服務的體現。要實現行政性社區公共服務的有效供給，必然要求政府強化公共服務理念，大力提高自身的公共服務能力。其中，依法確定基層政府及各職能部門和派出機構在社區公共服務中的職能和責任，建立政府間不同機構的工作協調機制是前提；通過“一站式”辦公和“一條龍”服務等方式優化和規范辦事流程，構建高效便民的公共服務體系是基礎；加大公共財政投入，增加社區公共服務資源是關鍵，提高基層干部的服務能力和服務意識是保障。

其次，要大力發揮社區自治組織的力量，促進社區自治性公共服務發展。社區自治性公共服務是依據社區居民意愿確立的社區公共服務，對于這類服務項目，政府不宜直接組織實施。通過發揮社區居民委員會等自治組織的力量，可以更好地滿足社區居民的這類公共需求。在制度安排上，這類公共服務應由社區居民大會或社區居民代表會議來決定服務的內容及方式，由社區居委會負責具體組織實施。這類服務的供給過程就是社區自治的過程，是實現社會治理的良好途徑，還可彌補政府能力的不足。因此，政府應為社區自治性公共服務項目提供資金支持，通過購買公共服務、定額補貼、包干使用的方式支持社區自治組織開展服務。社區自治組織也可以自主融資，以彌補資金不足，增強服務能力。

其三，要大力培育和扶持社會組織，廣泛開展社區互助性公共服務。社區互助性公共服務項目的服務對象主要是社區內的老人、兒童、優撫對象、殘疾人、低保對象等困難人群。民間的社會機構主要是不以營利為目的公益性組織，其公益性宗旨尤其體現在對于社會弱勢群體的關懷上。實踐證明，它們在社區互助性公共服務方面有較大的活動空間，且比政府和市場更有效。基于此，需要充分發揮民間社會組織在社區互助性公共服務方面的優勢，大力開展社區互助性公共服務，幫助社區特定的居民解困增能，促進社區和諧。同時建立環保社區社會組織，促進城市生態社區建設。〔5〕而培育和扶持民間社會組織發展，一是要營造有利于社會組織健康發展的良好環境。特別是要優化政府對社會組織的管理，在依法登記的基礎上簡化社會組織的審批程序，創新扶持社會組織的政策措施；二是要大力培育和發展各類社區服務實體、慈善公益組織和專業性社會工作機構等，鼓勵它們依法按照公共服務宗旨和范圍開展各類互助性活動；三是要大力發展志愿者隊伍，動員組織社區內有技術特長的志愿者積極投身社區互助服務活動；四是要正確引導和激發社會組織參與社區建設的積極性，使社會組織在參與社區公益性事業中逐步成長壯大。

其四，要建立市場化運行機制，提高社區市場性公共服務效率。在社區公共服務多元供給主體中，政府是責無旁貸的主導者，保障居民對社區公共服務的基本需求并保證基本公共服務的供給。政府作為主導者并不意味著它要直接生產供給公共服務，而是要充當安排者，決定公共服務由誰去做、為誰而做、做到什么程度和水平、怎樣付費等問題。至于公共服務的生產和提供，完全可以通過合同承包、補助、憑單、特許經營等形式由私營部門或社會組織來完成〔5〕。也就是說，政府要與企業或非營利組織等市場主體建立互信互惠的合作關系，不斷拓展合作空間，并利用市場機制來提高社區公共服務效率，滿足公共需求，并減輕政府負擔。

就社區公共服務而言，政府要通過政治過程作出決策，確定社區公共服務的供給數量和質量標準，然后以市場機制為杠桿，通過多種方式調動公營事業部門、私營部門等市場主體參與社區公共投資項目，在競爭中完成社區公共服務的供給。核心是要建立規范的制度和工作流程，明確適用采取市場化方式運作的社區公共服務項目、范圍、資金來源和使用要求，建立嚴格的審批程序、監督考核以及責任追究制度等。通過公平公開競爭、定向委托、合同管理等市場化運作機制，將具備購買服務條件的項目交由市場主體或社會組織實施。在市場化運行過程中，政府要加強對項目實施全過程的管理和監督，切實降低成本，確保公共服務質量，提高社區居民的滿意度。即使是對物業管理類等完全市場化的服務項目，因涉及社區居民的公共利益，政府也需對服務的價格和質量加以監管。

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（責任編輯：石本惠）