后退耕還林時期生態補償的難點與問題探析

〔摘要〕 后退耕還林時期生態補償機制建設過程中出現諸多難點與問題。不同經濟發展水平和資源條件的區域對生態補償的依賴程度并不均衡。第二輪退耕補貼周期后林木收益可期，退耕農戶尤為關注林木的采伐利用問題不容回避。現行退耕還林政策盡管規定退耕農戶擁有多種形式的林權，但他們要實踐這些權利并實現預期收益卻受到采伐收益權有限性和補償收益不確定等諸多制約；同樣，受森林公共產品屬性和評估價值體系建立難度的影響與限制，生態補償較難界定主體和建立區域性跨流域補償格局。因此新時期生態補償對象的確立和范圍的擴大、現有采伐利用的突破、市場化規制的引入，補償標準公平性原則的體現等難點問題將為今后退耕生態補償機制建設提供更具應用實踐性的視角，使退耕生態補償機制的完善兼顧公平、效率、弱勢群體保護等核心原則，才能更好維護退耕還林的有效成果。

〔關鍵詞〕 后退耕還林時期；退耕還林；生態補償

〔中圖分類號〕F0622 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）05－0138－04

一、后退耕還林時期的生態補償現狀

國家從2007年開始決定完善退耕還林政策，即進入后退耕還林時期，新一輪補償政策出臺。為了繼續鞏固退耕還林第一階段成果，新階段下的退耕生態補貼時限繼續延長一輪，生態林繼續延補8年，經濟林延補5年。截至2010年，退耕還林工程共完成造林面積99.65萬公頃（含京津風沙源工程中1.39萬公頃），其中退耕地造林0.03萬公頃，荒山荒地造林67.48萬公頃，無林地和疏林地新封山育林32.14萬公頃。全年完成種草面積0.49萬公頃。西部12個省區（含新疆兵團）共完成56.34萬公頃的退耕還林任務，占退耕工程總造林面積的56.53%。〔1〕

四川執行的新的補償標準充分考慮到高寒民族地區退耕還林工程實施的具體特點，按照不同區域實施不同的生態補貼方式，基準仍是以第一輪糧食補貼數量為參照，以糧食衡定價格為假設，結合前退耕還林時期生態社會效益的綜合考慮。除一些生態重要的貧困少數民族區域外，其余地區針對農戶的補助標準比前一階段減少一半。即四川其他地區退耕還林補貼減半，但是在四川省內生態效益發揮緩慢，生態區位尤為重要的甘孜、阿壩和涼山州三州民族地區的57個民族縣，延續前退耕還林時期補貼標準，保持不變。

二、不同生態功能區域實施特點與對生態補償的依賴程度

不同經濟發展水平和資源條件的區域對生態補償的依賴程度不均衡，從四川的情況來看，四川退耕還林地的規劃重點主要集中在長江干流及幾大重要支流流域的生態脆弱一級湖庫周圍和沙化嚴重的陡坡耕地。根據四川實施退耕還林的自然和社會經濟條件可分為川西高原區、盆周山區和盆中丘陵地區三大區域。實施退耕還林工程的重點因其所處位置和生態區位重要性的不同而各不相同，不同經濟發展水平和資源條件，其對生態補償的依賴非常不均衡。

（一）川西高原區

川西高原區是四川退耕還林地規劃的重點區域，退耕還林面積占全省總量的40%左右。其位于江河源頭、河谷兩岸的陡坡耕地，地處青藏高原地區，自然條件差，氣候寒冷，樹木生長周期長，主要規劃的樹種以生態林為主。這類退耕區域的主要特征是位于高原高山區，地廣人稀，經濟條件較差，生態較為脆弱，土地糧食產量低，交通不便，生態林占絕大多數。后退耕還林時期內生態林生態效益的體現還需要更長時間。農戶退耕還林的意愿強烈。這些地區往往都是少數民族聚居地，農戶非常貧困，社會生產力總體低下，基本口糧田的產量低，有些區域半年缺糧；資源豐富，農民對糧食補貼的依賴程度非常高，退耕還林政策補助已占四川省民族地區農民純收入的較大比例，以縣為單位平均20%左右，個別縣甚至高達50%；以退耕農戶為單位平均40%—50%，多的達80%—90%，特別是邊遠高寒山區，退耕農戶的吃飯問題基本上靠退耕還林的政策補助，由此可見非常依賴退耕補貼。一旦停止補助或者補助減半，農戶的基本生活將得不到保障。

（二）盆周山區

盆周山區是四川林業發展的重點區域，發展林業的自然條件相對較好。其退耕還林的重點主要分布在水土流失嚴重，墾殖強度大的坡耕地上，退耕面積占全省總量的40%左右。這類退耕區域的特點是經濟條件較好，人均耕地少，土地糧食產量較高，林業資源豐富，林業發展潛力巨大，農戶具有自我經營林業的能力和傳統，林業收入占比高，未來農戶對林業收益的預期高。區域內有眾多國定和省定扶貧縣，也是扶貧攻堅的重點區域。從第一輪退耕補貼結束對退耕林地的收益數據看，僅有面積占10%-30%早期營造的竹、茶和水果類樹種，已產生經濟收益。農戶普遍經濟生活水平不高，其對退耕補助的依賴也較強。退耕經濟林木收益高低與相關市場配套建設密不可分。

（三）盆中丘陵地區

盆中丘陵區退耕還林地規劃重點在水土流失嚴重的“饅頭山”。退耕還林面積占全省總量的20%左右。這類退耕區域的地貌以丘陵為主，水土流失嚴重，資源匱乏，傳統農戶對資源的依賴程度低。經濟水平高，農戶整體素質較高，交通便利，信息暢通，人多地少，林業資源匱乏，外出務工勞動力數量大，人均耕地面積小，糧食產量高，增收渠道多。退耕生態補償不能彌補先退耕地原先糧食的收益，農戶收入結構中外出務工收入占較大比重，因此農戶對金額低的退耕補貼依賴不大，退耕補助在收入結構中所占比重較小。數據顯示退耕后外出務工或就地打工者，獲得的收益高于退耕前的收入，這部分家庭約占退耕農戶總數的55%，退耕前后家庭收入持平的占40%，主要仍是從土地上獲得經濟效益，而沒有變化的占5%。補助到期后，農戶家庭收入受到一定的影響，主要是那些依靠種養殖業的農戶收入將有較大影響，對勞動力轉移的群體影響比較小。

三、后退耕還林時期生態補償面臨的難點

（一）退耕農戶權利的實現存在諸多限制

理論上講，退耕還林政策從法律上規定退耕農戶擁有多種形式的林權，但要實踐這些權利并實現預期收益卻受到采伐收益權有限性和補償收益不確定等諸多制約。

1．采伐收益權

退耕農戶的采伐利用權所獲得的收益受到嚴格限制。《森林法》中規定防護林和特種用途林“只準進行撫育和更新采伐”，以及《退耕還林條例》規定“在不破壞整體生態功能的前提下，經有關主管部門批準，退耕還林者可以依法對其所有的林木進行采伐”。首先，不破壞整體生態功能是一個非硬性前提，很難準確界定這一含義，因此這個模糊的前提將隨時左右退耕農戶將來行使自己的林木收益權。其次，規定嚴格限制了農戶采伐林木的年限和數量，退耕農戶從采伐利用權所獲得的收益可能是遠期而有限的。因為退耕還林的大部分地區發展的生態林撫育更新采伐至少十余年，多則幾十年，將來收益的不可預知性太大。集體林權改革后，政策對農戶個人利用的采伐規定有所松動，房前屋后的個人林木采伐可以不需要批準進行，但大量以出售商品材獲利最大化的采伐還是必須經有關主管部門批準后才能進行。從防止農戶因追求個人利益破壞生態建設的角度來看，嚴格采伐制度非常必要，但農戶利用退耕林木獲取收益的成本和難度更高，極大地受制于現有嚴格的采伐政策。退耕農戶收益的有限性，使得退耕農戶所經營森林資源的市場價值受到嚴重影響，農戶對自己林木獲取利益的難度增大。

2．補償收益

退耕還林政策并沒有明確規定農戶在糧款到期之后是否繼續享有與其他生態林經營者一樣的補償權利。到期后“誰來補、怎樣補、補多少、補多久”等問題始終沒有在法律上得到解決。所有這些問題都會使農戶能否獲得補償和獲得多少補償收益具有很強的不確定性。其他生態公益林建設中運用到的國家贖買、碳匯交易補償等新型生態補償創新的模式，并沒有和現在執行退耕還林政策的林地重合。退耕還林補貼到期后尤其是生態林的歸屬問題尚無明確政策規定。即使明確了退耕農戶的補償權，但如果缺乏可持續性的生態補償機制，農戶將無法持續從退耕地上獲取補貼收益，勢必要對林地進行自我開發和利用，危害到生態環境的建設。

調查發現，退耕地區普遍存在產權不清的問題：有的將退耕地劃歸集體所有；有的不許退耕戶進行林下種植和進地割草，形成變相收地。許多退耕地上林木生長狀況不及自留山上自己選擇栽種的林木，而有采伐指標的自留山上林木長勢又比沒有采伐指標的自留山上的林木好。這種表象的根源就在于產權本身。退耕還林政策盡管從理論上規定了退耕農戶擁有的權利，但因采伐和補償收益受到限制，雖然在理論上界定了農戶擁有的權利，但因采伐收益受限和補償收益的不確定性，降低了農戶對林木收入的預期，從而在調動農戶退耕還林積極性和提高農戶林木管護自覺性上的功效也是十分有限的。

（二）森林生態產品不容易界定受益和受損主體

森林作為一種公共產品，其所具有的非排他性使得都能享受到生態產品提供的服務及隨意利用和破壞森林資源，公共產品固有的搭便車現象難以避免。因為不容易界定受益和受損主體，所以難以實行由受益主體向受損主體的直接補償。目前只能由中央政府轉移支付解決。同時生態資源的公共產品特質使得市場缺位，無法在市場中交易，也導致參與生態補償的主體單一化和標準低下。所以中國目前退耕還林工程中還是以各級政府為我國生態效益補償資金的主要提供者，補償資金來源單一，市場化水平極低，整體生態補貼水平偏低，不能更有效激勵造林者。

（三）構架效益評估體系尚有難度

退耕還林工程的實施，投入了巨大的物資和勞力，但對退耕還林取得的效果仍有不少爭議。總體說來，尚未建立起一套效益綜合評估體系。

1．效益評價思路

目前有一些專家提出退耕還林還草工程的效益評價方法可以借鑒水土保持效益評價、小流域綜合治理效益評價和生態系統服務功能評價等方面的研究方法。其主要思路就是綜合評價法和生態價值經濟價值化。前者是以綜合效益為評價目標，生態效益、經濟效益、社會效益分別為評價的內容并各自設立指標來進行評價。而后者采用的方法是當前國際生態學和生態經濟領域研究的熱點，其原則是將生態系統的多種功能以貨幣形式進行估算。〔2〕這兩種評價思路是目前我國效益評估采用的主要方法。

2．評價指標體系

盡管國內外已經開始對生態效益進行貨幣化的理論和實踐的探索，然而要準確評價退耕還林的經濟價值并作出令人信服的科學結論還是有相當難度。政府和非政府組織在各自項目中均采用不同的評價體系，而在實踐中要建立一套各方均能接受的比較科學和具有說服力的效益評價體系就更難，因此啟動國家大范圍內流域內下游對上游的生態補償將會很難。多年來提到的在長江黃河中下游對上游的省際生態補償依然沒有多少進展，就源于沒有看到一個合理的上游生態保護的效益評價結論，因此就沒有一個下游發達地區為上游一個欠發達地區的植樹造林而自愿買單的行為。省內流域上下游的生態補償在一些沿海發達省區還是有過嘗試，因為受益方和保護方能夠相對明確界定，尤其是受益方能夠明確保護方所作的努力將對受益方有利，在這種情形下，受益方才會自愿為保護方提供的生態效益買單。

（四）退耕林木的采伐依舊受限

退耕林木的采伐利用問題，尤其是生態林的采伐利用更不容回避。進入后退耕還林時期，生態林的采伐問題更加迫在眉睫，尤其是一些速生生態林樹種已逐步進入采伐年齡。根據《退耕還林條例》第五十條規定及《國務院關于完善退耕還林政策的通知》，生態林采伐至少需要在16 年以上，導致了速生生態林樹種采伐在目前情況下受到限制，非速生生態林樹種在第二輪補貼周期結束后如何采伐無定論。也就是說，隨著第二輪補貼的到期，生態林的管理和利用問題無法避免，在某些立地條件好，退耕還林效果好的地區，二輪補貼周期下來，特定樹種生態林已經成材。如前所述，退耕農戶從采伐利用權所獲得的收益可能是遠期而有限的，其砍伐的數量和時間受到森林法和現有采伐指標的限定，實際上農戶無法自主經營自己的生態林，因此無法確定生態林帶來經濟效益的時間和大小。因此，后退耕還林時期應該要建立完善相關配套的采伐管理制度，依法合理適度地進行采伐利用。

（五）補償標準制定缺乏綜合考慮

確定補償標準的困難在于退耕還林生態系統的復雜性，難以對其生態服務價值進行準確定價。目前，國內外研究者針對確定補償標準問題主要存在兩種主要觀點：一是認為補償應當依據生態服務功能價值的量和數量，但是定量化評價指標體系和具體計算方法還難以統一，而且由于生態效益的復雜多樣性以及價值衡量主觀性，計算出來的價值量相當大，且各不相同，一時還難以為社會所接受。二是采用機會成本補償模式。目前在計算生態補償標準時，由于只計算了農民原來種植糧食的機會成本，而對農民發展機會成本的損失考慮則較少〔3〕，所以生態補償的標準制定較低，使農戶利益受損，補償標準的制定缺乏綜合考慮，僅僅從農戶損失糧食產量的角度來估計其經濟損失是不夠的，應當從改善民生的角度適當提高補償標準。制定科學合理的生態補償標準首先需要省內主管部門建立專業化的評估機構和人員隊伍，確立環境資源的價值評價體系，制定合理的生態補償價格。其次，為制定科學補償標準應不僅關注農戶的機會成本，也關注生態系統所提供的生態服務來定價，因為從公平性看，根據生態服務價值來確定補償標準更合理。目前補償標準的制定采用一刀切，缺乏公平合理性，沒有充分考慮農戶發展機會成本、生態服務價值化以及區域間不同經濟發展水平和自然地理條件。

三、后退耕還林時期生態補償存在的問題

（一）退耕補償政策缺乏靈活性和適應性

全國各區域間社會經濟條件、自然環境條件差異大，退耕地立地質量、產出水平千差萬別。不同區域、不同地理位置的森林所發揮的生態功能有所不同，而不同類型的森林所發揮的生態功能也不一樣，即使發揮同一種生態功能的森林由于樹種結構不同、林層結構不同、密度不同，其發揮的生態效益也有多與少。〔4〕僅從四川看，有些區域農戶種植收益高而補貼不高，導致農戶不愿意“退還”。而有些區域農戶耕地收入低，退耕面積大，補償的金額相對較多，讓他們形成極大的退耕補貼依賴，無法激勵其尋找更好的增收途徑。農戶對退耕補償的依賴程度呈現區域性不均衡特征，即不同經濟發展水平和資源條件的區域對生態補貼的依賴程度均不同。退耕補償采用“一刀切”的標準，雖然高度統一，公開透明，易于操作，但補償標準的制定明顯缺乏科學性和客觀性，會導致不同區域生態補償過多和嚴重不足，因而影響生態補償的公平性。這樣不僅使財政資金低效率使用，農民還會因補償不足，缺乏參與工程的積極性，從而影響退耕還林工程的效率。

（二）退耕補償標準降低影響農戶對工程的滿意程度

現行補償標準長江流域及南方地區每畝退耕地每年補助現金105元；黃河流域及北方地區每畝退耕地每年補助現金70元，這與每畝土地種植糧食等作物相比顯然過低。專項補助標準按照已安排退耕地每年每畝105元核定資金總量，遠遠不能滿足農業基礎建設所需的實際成本。退耕還林是一項應該由國家提供公共品的政策，卻由退耕農戶充當公共產品的提供者。在私人承包土地的背景下，退耕農戶難以從其他私人那里獲得收益，無法引入市場機制啟動受益方對保護或受損方的區域賠償，生態林所產生的正外部性得到的收益被無償使用。因此退耕生態補償的數額應高于原本種植農作物所獲得的收益，保證農民的經濟收入不致發生顯著下降，才能激勵退耕農戶栽種的積極性，通過激勵退耕農戶個體達到既定的宏大生態環保目標。然而實際中，退耕補償越低于原本種植農作物所獲得的收益，農戶的滿意度越低；退耕補償越是高于種植農作物所獲得收益，農戶的滿意度越高。但是，第二輪補貼期內大部分地區補貼金額減半，令農戶對其滿意度再次降低。

（三）退耕補償的年限確定缺乏區域性差別

新一輪的補助停止后，如何保證農戶不復耕，保持現有成果仍令人擔憂。高寒貧困少數民族縣農戶對退耕還林的意愿非常強烈，惡劣生存環境導致農戶極度貧困，兩輪補貼期限過后，退耕林木仍然沒有成材，因此更談不上帶給農戶經濟利益的問題。不同退耕區域的退耕自然條件、社會經濟條件、林產品市場發育條件等均不同，但是補貼的年限卻沒有差別，才會導致最終退耕還林實施效果的不同。我國森林法規定生態林不能隨意砍伐，必須經林業部門批準后限額采伐。退耕還林政策要求退耕林中80%必須是生態林，農民從退耕林木上尤其是生態林上實現經濟利益更加困難。如果退耕農的溫飽問題解決不了，農戶鋌而走險，毀林復耕將成為必然，這也是從多個退耕縣農戶調查中反饋的結果。因此，國家應適當考慮不同區域補助期限的調整，足額補償退耕農戶犧牲賴以生存的土地而造成的經濟損失。

（四）補償主體和資金來源單一

解決基本溫飽問題是退耕農戶最低層次的生理需求；生態建設中保持水土、凈化空氣等社會效益的實現是較高層次的社會需求。退耕農戶的生理需求理應首先得到滿足，然后再考慮生態建設這一社會需求。國際上生態補償途徑有財政補貼、生態補償稅費、保證金、基金捐款、優惠信貸等多種方式。在中國，生態建設主要是由政府買單，當然也出現了許多新型生態補償模式。退耕還林工程生態補償模式是以國家為生態補償的提供主體，建設期和經營期長，所需資金大，中央政府和地方政府面臨巨大的財政壓力。實施退耕還林還草改善生態環境，具有很強的正外部效應，影響到千里之外的河流中下游地區，因此，理論上應按照“誰開發，誰保護；誰破壞，誰恢復；誰使用，誰付費”的原則確定補償主體，但在實踐過程中，因技術因素難以確定受益主體，導致生態補償的覆蓋面不足，補償主體仍僅是政府，很難市場化地實現由受益方向保護方直接實施的經濟補償。目前，退耕還林生態補償資金主要來源于政府部門專項撥款、補助等；相關部門和企業無償享受生態產品而沒有直接向保護者支付補償。因此，現行退耕還林生態補償不能減輕政府的財政負擔，也不利于調動社會力量開展生態環境的保護與建設，不能從更廣范圍來籌集充足的補償資金，將危及退耕還林工程的持續性。同時，退耕還林生態補償牽涉到多方權益，形成博弈，很難達成一致，不能真正體現生態補償的公平性。〔5〕

〔參考文獻〕

〔1〕國家林業局.2010年全國林業統計分析報告〔EB/OL〕.http://www.forestry.gov.cn/.

〔2〕劉黎明，李蕾，賴敏.西部地區生態退耕的“效益問題”及其評價方法探討〔J〕.生態環境，2005， 14(5):794-797.

〔3〕吳垠.完善四川生態補償機制的思考〔J〕.四川改革，2010，(2).

〔4〕邊玉花.退耕區“后補貼時代”亟待解決的問題及對策研究——基于京津張經濟、技術合作基礎上的分析與思考〔J〕.農業經濟，2010，(4).

〔5〕王愛民，姚清亮.退耕還林:林木收益權的法律局限和預期收益分析〔J〕.農業技術經濟，2005，(6).