著力打造廉潔型常委領導班子

在中國的政治生態和政治權力系統中，黨的各級常委領導班子處于權力的中樞和核心地位，掌握著人財物、信息等各種重大資源的配置權。在一定意義上可以說，建設廉潔型政黨的關鍵在于建設廉潔型常委領導班子，黨的形象主要取決于常委領導班子的形象。

值得肯定的是，常委領導班子這種組織形式，從歷史與現實的政治實踐和權力運行看，其領導效率和工作效率是非常高的，在推進中國革命、建設和改革的事業中起到了重大的組織保證作用。但是毋庸諱言，這些年來在地方的一些常委領導班子中不斷出現嚴重的問題，既有常委委員的瀆職和墮落現象，也有常委主要領導書記、副書記的蛻變和腐敗行為，甚至還出現了個別領導班子的整體腐敗和變質。因此，著力打造廉潔型常委領導班子，不僅具有很強的現實針對性，而且對于改進黨的組織制度和鞏固黨的執政地位具有重要的戰略意義。

打造廉潔型常委領導班子，首先，需要改變常委領導班子集決策、執行、監督三權為一體的高度集權的權力運行模式，降低權力運行所帶來的風險。十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》強調：“以加強領導干部特別是主要領導干部監督為重點，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明。”中紀委、中組部曾選定河北成安、江蘇睢寧、成都武侯三地開展縣委權力公開透明運行試點，試點后還出臺了《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》。這種文件上的要求和實踐上的試點在改革常委權力運行的發展方向上是具有重要意義的，但就其發生的效力來說仍然十分有限。就地方黨委常委而言，拆分“三權合一”的集權模式需要下決心邁出去的關鍵一步是將監督權獨立出來，改變現行的紀檢機關所有重要決定都需得到同級黨委（事實上是常委）批準的做法。黨委和紀委都是由同級黨代會選舉產生的，紀委應向黨代會負責，這符合誰授權向誰負責的政治邏輯。要求紀委由同級黨委領導、向同級黨委負責是不合法理的。因此，對黨章中第八章“黨的紀律檢察機關”的有關條文必須進行修改。

其次，需要厘清黨的全委會、常委會之間權力的性質和限度，加強全委會對常委會權力的管控。就全委會與常委會之間權力的性質來說，常委會是由全委會選舉出來的，其權力是由全委會授予的，常委會必須向全委會報告工作，并接受全委會的檢查。這種授權是委托代理關系，不是移交。委托代理，按照黨規程序，既有在一定時間內管控和終止的邊界，又可根據需要收回。若是移交則是權力的喪失，即自己不再擁有，當然也談不上管控和收回了。就全委會與常委會之間權力的限度來說，盡管黨章規定“黨的地方各級委員會的常務委員會，在委員會全體會議閉會期間，行使委員會職權”，但是必須注意，只要看一下《中國共產黨地方黨的委員會工作條例（試行）》中對全委會職權的規定便知，常委會對其大部分職權是沒有資格承擔或不適宜承擔的。所以，在全委會閉會期間常委會行使的職權只能是全委會授予的部分職權，可稱為相對性職權，那些不能讓渡和授予給常委會的職權，屬于全委會的絕對性職權。可見，在全委會閉會期間常委會行使全委會職權是有限度的，黨章的規定是不嚴謹的，需要修改。根據全委會與常委會之間權力的性質與限度，全委會要審議常委會的工作，常委會必須服從全委會的領導和管控。具體來說，在召開全委會期間，黨委書記除了代表常委會進行總的工作匯報和自己述職外，各個常委委員也要將自己分管的工作進行匯報和述職，全委會的委員必須負責地向這些匯報和述職的人進行提問和質詢，一旦發現失職、舞弊等違紀行為，就需啟動信任投票機制，若有的常委委員信任票不到三分之二，就應免去其常委職務，聽候組織處理。

第三，需要改進常委班子民主生活會的運行方式，提高常委會內部的自我凈化能力。1980年2月，中共十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》規定，“各級黨委或常委都應定期召開民主生活會，交流思想，開展批評和自我批評。” “民主生活會”的名稱首次開始使用。1981年8月中央組織部發出了《關于進一步健全縣以上領導干部生活會制度的通知》。上世紀80年代，基于對“文革”進行全面反思和剛剛開始改革開放的社會大背景，多數黨委常委的民主生活會成員之間還是敢于直言批評的，這對于端正思想路線和工作作風，加強集體領導，增強領導班子的團結，嚴格黨的組織紀律，糾正不正之風，都起到了較好的作用。然而，時過境遷，經過三十多年時間的延續，民主生活會的作用因制度磨損與惰性而呈現出衰退甚至無效的癥狀。有的將之簡單地歸結為正副書記作風不好，班子成員思想認識、黨性覺悟不高，想通過上級組織檢查指導、教育引導解決，結果仍是收效甚微。在新形勢下重新發揮民主生活會的效能，出路在改革。在制度完善上要科學定位會議的功能，科學設計會議的程序，避免會議成為“奉承會”、“撓癢會”，走過場；在主題確立上要以問題為導向，針對班子成員在領導作風、工作作風、生活作風方面存在的突出問題發表意見和建議，旨在改正缺點和錯誤；在參加人員上要“摻沙子”，改變“圈子內人員的卡拉OK”方式，規定有若干黨代表參加，參加的黨代表不是列席旁聽，而是具有發言權和批評權；在會議主持上，須體現民主生活會人人平等的原則，主持人由班子成員輪值或抽簽產生，書記不再居高臨下對班子成員逐一講評；在會議結果上，應形成會議紀要，上報上級黨組織和通報本級全委會委員。

第四，需要建構對常委領導班子有效的問責機制，區分集體決策失誤和個人執行失誤的不同責任，落實對集體決策失誤責任的追究。目前的領導體制，政府實際上接受黨委和人大的雙重領導，更多的是在常委的領導下開展工作。黨委決定，政府去實施，是政府工作的基本模式。正因為這種機制的存在，黨委書記才成為集各種大權于一身的超級掌權者，也成為腐敗的重災區。可是，一旦出了問題，上級只問執行者，不問決策者，這種問責既不公平，也沒有可信度，當事人不服氣，公眾也不滿意。按照權責對稱的法則，決策方面出了問題，當然由決策者承擔責任，執行方面出了問題，自然由執行者承擔責任，這才是合理的、正確的。在常委會集體決策，常委委員分工執行的權力運作體制下，決策形成的責任是第一位的責任，而決策的實施與執行形成的責任屬于責任的再分配，是第二位的責任。因此，建構問責機制，需要重點建立黨委常委的集體辭職制度，若常委會集體的決策對黨和社會帶來了極其嚴重的后果，常委會必須承擔責任，集體辭職。黨的全委會須重新選舉常委會進行接替。相對來說，常委個人分工的責任比較好解決。集體決策正確，執行有誤，責任在分工負責的常委；集體決策錯誤，分工負責的常委一經發現就有責任停止執行或使錯誤造成的后果降到最低。個人犯了嚴重錯誤，必須認真追究，嚴肅處理，決不能搞姑息，甚至調異地繼續升官。

第五，需要常委委員帶頭實行家庭財產公開，讓廣大黨員和群眾相信掌握黨的各級組織核心權力的干部是純潔的。在公眾的一般觀念中，常委會是黨內外的最高權力機關，在黨外領導著人大、政府、政協、兩院（檢察院和法院），在黨內領導著黨代會、全委會、紀委會以及組織部、宣傳部、統戰部等重點部門，盡管這些觀念是不準確的，但人們卻是這么認為的，至少看到了常委會的位高權重。常委領導班子既有黨內權，又有黨外權。在權力來源上，它的權力來自黨內授權，由黨內選舉而來，要對黨負責；通過常委分工，在人大、政府擔任“主官”的權力，則由人民選舉而來，必須對人民負責。這樣，常委會的權力既具有黨性，又具有人民性，是黨性和人民性的統一。在權力使用上，常委班子決定重大問題，無論這重大問題屬于黨內還是黨外，都涉及到授權與用權的對應問題，或涉及到黨權與民權的統一問題。這種對應與統一要求常委權力必須實現向黨負責和向人民負責的一致性，換言之，黨內的重大決定不得違背人民的利益，否則就是對黨的宗旨的背叛。基于這樣的理由，必然要求掌握核心權力的常委班子成員不能有絲毫的超越法律和政策規定之外的任何私利，要求他們向黨員和人民公開自己的家庭財產，向黨員證明“立黨為公”的純潔性，向人民兌現“執政為民”的承諾。再一個理由是，從歷史上看，中國共產黨是依賴于“四種作用”來保持自己的合法性基礎的。黨歷來強調黨委的領導核心作用，領導干部的表率作用，黨支部的戰斗堡壘作用，黨員的先鋒模范作用。其中領導干部尤其是常委委員的表率作用極為關鍵。遲福林在參加全國政協十一屆五次會議期間接受《新京報》記者采訪時說，財產公開需要一個過程，但不是技術問題，立法更不是難點，而是決心問題。①他可謂點到了問題的要害。決心來自哪里？來自于常委委員的表率作用。如果在這樣一個全社會充分關注的官員家庭財產公開問題上，處于黨內權力核心的常委成員不起表率作用通過自己公開去主動解決，那么共和國的公民拿什么來信任你的權力和權威、你的宣言與保證？這樣不僅不會動搖黨執政的合法性基礎，反而有助于執政地位的鞏固。