一級(jí)所有權(quán)與二級(jí)所有權(quán)

〔摘要〕 基于中國(guó)歷史上國(guó)家政權(quán)對(duì)土地的運(yùn)作，本文認(rèn)為自然屬性十分明顯的土地是被社會(huì)按照政治產(chǎn)品來(lái)運(yùn)作的，并指出我國(guó)封建社會(huì)土地的所有權(quán)存在以下結(jié)構(gòu)：由政權(quán)從總體上擁有的——土地一級(jí)所有權(quán)；由地主或自耕農(nóng)擁有的——土地二級(jí)所有權(quán)，這就是通常所說(shuō)的土地私有制的產(chǎn)權(quán)。進(jìn)而研究了走向新中國(guó)過(guò)程中以及新中國(guó)成立后，土地作為政治產(chǎn)品運(yùn)作的新情況，包括國(guó)家政權(quán)在不同階段對(duì)農(nóng)村和城市土地的配置方式、權(quán)利界定，以及由此產(chǎn)生的社會(huì)影響。

〔關(guān)鍵詞〕 土地 ；政治產(chǎn)品 ；土地一級(jí)所有權(quán) ；土地二級(jí)所有權(quán)

〔中圖分類號(hào)〕C919 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2012）05－0122－07

孟德拉斯（H. Mendras）曾說(shuō)：“所有的農(nóng)業(yè)文明都賦予土地一種崇高的價(jià)值”?！?〕中國(guó)也不例外，費(fèi)孝通指出：“我說(shuō)中國(guó)社會(huì)的基層是鄉(xiāng)土性的，那是因?yàn)槲铱紤]到從這基層上曾長(zhǎng)出一層比較上和鄉(xiāng)土基層不完全相同的社會(huì)。土字的基本意義是指泥土。鄉(xiāng)下人離不了泥土，因?yàn)樵卩l(xiāng)下住，種地是最普通的謀生辦法?？糠N地謀生的人才明白泥土的可貴?！薄?〕當(dāng)城市文明興起之后，又賦予土地一種新的極高的價(jià)值，這在當(dāng)前的中國(guó)衍生出諸多問(wèn)題，如政府征地、開(kāi)發(fā)商拿地、農(nóng)民失地等，所有這些問(wèn)題都涉及到土地所有權(quán)的歸屬。

解決好農(nóng)民與土地問(wèn)題在中國(guó)歷朝歷代都是關(guān)系到王朝興衰的大事。當(dāng)前這一問(wèn)題依然關(guān)系到國(guó)家安定、社會(huì)和諧與民生改善。正如毛澤東所說(shuō)：“誰(shuí)贏得農(nóng)民，誰(shuí)就會(huì)贏得中國(guó)；誰(shuí)解決了土地問(wèn)題，誰(shuí)就能贏得了農(nóng)民?！薄?〕

一、作為政治產(chǎn)品的土地

土地作為大自然的一部分，天然就是生產(chǎn)的要素。威廉?配第（William Petty）早就說(shuō)過(guò)：“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父。”〔4〕馬歇爾（A．Marshall）認(rèn)為：“土地是指大自然為了幫助人類，在陸地、海上、空氣、光和熱各方面所贈(zèng)予的物質(zhì)和力量?！薄?〕1976年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織制定《土地法評(píng)價(jià)綱要》時(shí)提出：“土地是由影響土地利用潛力的自然環(huán)境所組成，包括氣候、地形、土壤、水文和植被等。它還包括人類過(guò)去和現(xiàn)在活動(dòng)的結(jié)果，例如圍海造田、清除植被，以及反面的結(jié)果，如土壤鹽堿化等?！薄?〕

土地概念既具有兩重性，土地的特性相應(yīng)地也要從自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)兩個(gè)層面來(lái)理解。從自然屬性上看，土地具有四個(gè)特性：位置固定性；面積有限性；質(zhì)量差異性；功能永久性。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性上看，土地具有六個(gè)特性：供給稀缺；區(qū)位差異；變更困難；報(bào)酬遞減；社會(huì)影響；所有權(quán)設(shè)定的人為性。對(duì)最后的所有權(quán)這一特性，薩林斯（M. Sahlins）指出：“社會(huì)對(duì)自然的主宰，是受社會(huì)主宰的?！薄?〕循著薩林斯的觀點(diǎn)，我們引入“政治產(chǎn)品”這一概念，以揭示自然屬性非常明顯的土地是如何被社會(huì)按照政治產(chǎn)品來(lái)運(yùn)作的。

政治產(chǎn)品（political products）是當(dāng)代政治科學(xué)中的術(shù)語(yǔ)，指政治輸出的結(jié)果，用以滿足社會(huì)需求。拉斯維爾（H. D. Lasswell）把政治產(chǎn)品分為權(quán)力、財(cái)富、尊重、仁愛(ài)、技藝、啟迪、福利和正直等八種基本的政治價(jià)值。彭諾克（J. R. Pennock）把政治產(chǎn)品解釋為政治行動(dòng)的結(jié)果，包括安全、正義、自由和福利。阿爾蒙德（G. A. Almond）根據(jù)政治系統(tǒng)所履行功能的三個(gè)層次，把政治產(chǎn)品劃分為體系產(chǎn)品、過(guò)程產(chǎn)品和政策產(chǎn)品三個(gè)類別：體系政治產(chǎn)品包括體系維持和體系適應(yīng)即秩序和穩(wěn)定；過(guò)程政治產(chǎn)品包括政治參與、政治服從與支持及司法程序的公正；政策政治產(chǎn)品包括福利、安全和自由。盡管以上界定都未直接提及土地，但其中的“財(cái)富”、“福利”當(dāng)然包括土地這一資源以及由其所帶來(lái)的財(cái)富和福利。

為研究政治產(chǎn)品的運(yùn)作機(jī)制，必須了解人類社會(huì)中實(shí)際存在著的三種生產(chǎn)性資源（如土地等）配置方式。一是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，交易的特征是互惠性的利己，交易的媒介是等價(jià)物貨幣；二是政治市場(chǎng)，交易的特征是強(qiáng)制性的利己，交易的媒介是國(guó)家權(quán)力；三是道德市場(chǎng)，交易的特征是無(wú)償性的利他，交易的媒介是內(nèi)在化的良心。對(duì)于政治市場(chǎng)中的交易媒介，邁克爾?曼（Michael Mann）認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力由兩個(gè)部分組成：一是專斷權(quán)力，即不用與社會(huì)商量，用非常規(guī)的專斷方式使用的權(quán)力，常用于鎮(zhèn)壓或者強(qiáng)制性的社會(huì)動(dòng)員；二是基礎(chǔ)權(quán)力，指的是國(guó)家滲透社會(huì)，在社會(huì)中合法地實(shí)施自己的政治決策的能力，它通過(guò)官僚系統(tǒng)，以常規(guī)化的方式運(yùn)作?！?〕將土地當(dāng)作政治產(chǎn)品來(lái)運(yùn)作，其實(shí)質(zhì)就是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力來(lái)配置土地資源，以實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)。

二、中國(guó)歷史上土地作為政治產(chǎn)品運(yùn)作概覽

西周封建制度與宗法有密切的關(guān)系。周天子自稱上天的元子（長(zhǎng)子），上天付給他土地和臣民，因此得行施所有權(quán)。天子分土地臣民給諸侯或卿大夫。〔9〕《小雅?北山篇》說(shuō)，“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣?！币酝恋貫闃屑~，凡授予土地者有權(quán)向接受土地者征收貢賦，反之，接受土地者有義務(wù)向授予土地者納貢服役（包括兵役）。天子是最高的土地所有者，有權(quán)向每一個(gè)生活在土地上的貴族和庶民取得貢賦，也有權(quán)向接受土地者收回土地。行施收回土地權(quán)，依靠武力和刑法。行施取得貢賦權(quán)的方法是：庶民助耕公田；諸侯采邑主朝覲貢獻(xiàn)?！?0〕《詩(shī)經(jīng)》中，助（耕公田）法與徹法都出現(xiàn)過(guò)。在徹法下以家為授田單位，每人可能終生只受田一次，長(zhǎng)期在這塊土地上耕作，這便接近私產(chǎn)制度。父親死去，兒子向政府申請(qǐng)土地分配時(shí)，為了行政上的便利，很可能就將這塊土地再分配給兒子，這就接近繼承制度。于是，配得的公有土地便愈來(lái)愈像每戶的私有土地。久而久之，私相授受、交換，甚至買賣，便逐漸發(fā)生。徹法是依產(chǎn)量而征收田賦，它很自然就會(huì)演變成正式的農(nóng)產(chǎn)品稅或農(nóng)業(yè)所得稅。統(tǒng)治者只要掌握課稅權(quán)，按時(shí)有財(cái)政收入，名分上土地所有權(quán)誰(shuí)屬已經(jīng)是不受重視的問(wèn)題?！?1〕

東周是個(gè)動(dòng)蕩的時(shí)期，家族制的地主階級(jí)開(kāi)始出現(xiàn)并逐步壯大，政治、經(jīng)濟(jì)、文化逐漸受此階級(jí)所支配，產(chǎn)生出地主統(tǒng)治的封建社會(huì)。東周后半期開(kāi)始有兩種土地所有制度，經(jīng)長(zhǎng)期斗爭(zhēng)，至公元前216年（秦始皇三十一年），“令黔首（民）自實(shí)田”，地主和有田農(nóng)民自動(dòng)陳報(bào)所有土地實(shí)數(shù)，按定制繳納賦稅，取得土地所有權(quán)。于是，土地個(gè)人私有制也就是封建地主占有土地制以法律形式確定下來(lái)。〔12〕此后，土地私有是中國(guó)歷史上最主要的土地所有權(quán)制度。各朝代也有各種形式的公有土地，但是數(shù)量都遠(yuǎn)不及私有土地多。〔13〕

土地的擁有與否，地主和農(nóng)民雙方均起到重要作用，而且政權(quán)也承認(rèn)并發(fā)給其相關(guān)證件。地券或地契是買賣雙方私人之間所立的文契，此外還有政府官方發(fā)給田地所有人的產(chǎn)權(quán)證明文件。中國(guó)很早就開(kāi)始實(shí)行土地所有權(quán)登記制度。但是，土地的終極所有權(quán)及配置權(quán)并不在地主和農(nóng)民手中，而為王朝政權(quán)所擁有，這在中國(guó)歷史進(jìn)程中非常明顯地表現(xiàn)出來(lái)。

北朝時(shí)期，魏孝文帝采納李安世的建議，行均田制，按人分露田（不種樹(shù)的田）四十畝（婦人二十畝）、桑田二十畝；露田不得買賣，身死歸還官府；桑田是世業(yè)，可傳給子孫，也可買賣其中的一部分。〔14〕北魏行均田制的目的之一，就是要把富室豪族的蔭附人口挖出來(lái)，使之變成為國(guó)家納稅服役的普通農(nóng)民?！?5〕唐玄宗時(shí)，再行均田法，男丁十八歲以上給田一頃，其中十分之二為世業(yè)（永業(yè)），八為口分。受田人身死，世業(yè)田得由繼承人接受，口分田歸官，另行分配?！?6〕隋唐經(jīng)濟(jì)比兩漢南北朝有進(jìn)一步的大發(fā)展，均田制功不可沒(méi)。

然而，封建朝代的法制在行施上往往很難落實(shí)，均田法顯然如此。自唐高祖開(kāi)國(guó)以來(lái)，關(guān)中土地總是在集中，而且是規(guī)模愈來(lái)愈大的集中?！?7〕這里的根本原因就在于邁克爾?曼所說(shuō)的專斷權(quán)力與基礎(chǔ)權(quán)力的運(yùn)作出現(xiàn)了問(wèn)題：王朝是不缺乏專斷權(quán)力的，但大量的王朝維護(hù)工作還要靠基礎(chǔ)權(quán)力來(lái)運(yùn)作，而基礎(chǔ)權(quán)力的執(zhí)掌者通常就是地主，他們當(dāng)然不愿大力推行均田法。到宋太宗時(shí)，有人奏曰：“富者有彌望之田，貧者無(wú)卓錐之地?！碧趯?duì)近臣說(shuō)：“杜絕兼并，抑制游惰，前世難以做到的事情，朕應(yīng)該努力去實(shí)行?！边@說(shuō)明太宗已經(jīng)覺(jué)察到地主兼并土地及其后果的嚴(yán)重性。為了維護(hù)王朝的延續(xù)，朝廷不得不頻頻使用專斷權(quán)力。因此，地主得到土地可能很容易，面積也很大，但也很容易被朝廷剝奪。如溧水縣永豐圩先后依次被朝廷賜給蔡京、韓世忠、秦檜，他們一次所得賜田就多達(dá)十萬(wàn)畝，但隨后又悉數(shù)被朝廷剝奪；又如北宋末年，朱勔死時(shí)被抄沒(méi)全家田產(chǎn)，竟多達(dá)30萬(wàn)畝?！?8〕

朱元璋由一介貧苦農(nóng)民成為一代開(kāi)國(guó)皇帝，既擔(dān)心故元王朝的地主官員對(duì)他不服，又恐怕同起草昧的文臣武將對(duì)他不忠。在位期間，對(duì)地主富豪、開(kāi)國(guó)將領(lǐng)和大小官員一再采取極為嚴(yán)厲的鎮(zhèn)壓措施，廣加殺戮。在土地方面，明太祖對(duì)地主富豪的猛政之一，就是強(qiáng)迫其遷出本地，所屬土地隨之全部喪失。貝瓊作《橫塘農(nóng)詩(shī)序》說(shuō)：“三吳巨姓，享農(nóng)之利而不親其勞，數(shù)年之中，既盈而復(fù)，或死或徙，無(wú)一存者?！薄?9〕

1621年3月，努爾哈赤領(lǐng)兵攻占遼陽(yáng)，便通告收取海州等地的明朝土地，并分兵占領(lǐng)，史稱“八旗分地”?！?0〕清順治元年（1644年）12月，諭戶部的文稿中確定了分配田地的具體辦法，近京各府州縣由此全面展開(kāi)對(duì)民間田地的占奪，史稱“圈地”。〔21〕其后旗人圈地過(guò)多，嚴(yán)重影響了老百姓的生活。1669年6月，康熙下令：“自后圈占民間房地，永行停止。其今年所已圈者，悉令給還民間?！薄?2〕

明清之際出現(xiàn)了永佃制，佃農(nóng)取得了土地的永久使用權(quán)，經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性有所改善，對(duì)地主的依附性有所減輕。在浙皖贛三角地區(qū)，永佃權(quán)稱“田皮”。永佃權(quán)（田皮）是財(cái)產(chǎn)，可以購(gòu)入名下為“業(yè)”，可以世襲，可以成為分家析產(chǎn)之對(duì)象，也可以出賣轉(zhuǎn)讓，有一定的“時(shí)價(jià)”。永佃制將土地的所有權(quán)與使用權(quán)分剖為兩個(gè)完全獨(dú)立的權(quán)利，可以分別執(zhí)行與占有。這兩項(xiàng)分割的權(quán)益，各地的名稱不同，如田底田面、田骨田皮、田根田腳等?！?3〕永佃制似乎表明了承認(rèn)田底和田面的私人所有權(quán)。但我們?cè)诔娴臅r(shí)候看到，清朝對(duì)明朝全部土地的征服和重新分配，晚清時(shí)期太平天國(guó)在其占領(lǐng)的區(qū)域也利用政權(quán)力量對(duì)田底和田面進(jìn)行全新分配，所有這些都證明，地主和農(nóng)民所擁有土地的終極所有權(quán)其實(shí)仍歸王朝。

周誠(chéng)曾指出：土地產(chǎn)權(quán)是由層次不同的多種權(quán)能構(gòu)成的，形成具有多層次、多權(quán)能的“土地產(chǎn)權(quán)束”。土地產(chǎn)權(quán)束可分為四個(gè)層次：第一層次包括全部土地產(chǎn)權(quán)；第二層次將全部土地產(chǎn)權(quán)分解為三大部分，即土地宏觀管理者產(chǎn)權(quán)束、土地所有者產(chǎn)權(quán)束和土地使用者產(chǎn)權(quán)束；第三層次是第二層次的具體化，即占有、使用、收益、處分權(quán)；第四層次則是對(duì)第三層次中的土地處分權(quán)的具體化，即出讓、出租、回收權(quán)等。〔24〕依據(jù)其他的產(chǎn)權(quán)理論，國(guó)家擁有土地的“高級(jí)所有權(quán)”即“上級(jí)所有權(quán)”——土地的大部分支配權(quán)和管理權(quán)；個(gè)人擁有的土地所有權(quán)則被稱為“下級(jí)所有權(quán)”——土地的大部分使用權(quán)和收益權(quán)?！?5〕

基于上述史料和已有對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的研究，我們認(rèn)為中國(guó)封建社會(huì)土地所有權(quán)存在以下結(jié)構(gòu)：

（1）由政權(quán)從總體上擁有的：土地一級(jí)所有權(quán)。具體表現(xiàn)為中國(guó)歷朝歷代的政權(quán)所擁有的土地所有權(quán)， 黑格爾在《歷史哲學(xué)》（生活?讀書(shū)?新知三聯(lián)書(shū)店，1956年，173－174頁(yè)）中指出：“作為中國(guó)人主要財(cái)產(chǎn)的土地，直到較晚的時(shí)候才被看作是國(guó)家的產(chǎn)業(yè)。從那時(shí)起，田租的全部收入，有九分之一依法應(yīng)該攤歸皇帝。后來(lái)，農(nóng)奴制度建立了，它的創(chuàng)始人相傳是秦始皇……他的戰(zhàn)爭(zhēng)使略得的土地都成為私有財(cái)產(chǎn)，而土地上的居民也跟著變成了農(nóng)奴。”包括賦稅權(quán)和配置權(quán)。由于土地的生產(chǎn)資料屬性，政權(quán)不得不對(duì)其進(jìn)行配置，包括沒(méi)收、再分配甚至規(guī)定勞動(dòng)的組織方式等手段，讓土地與勞動(dòng)力結(jié)合進(jìn)行生產(chǎn)，這樣才能保證政權(quán)對(duì)土地的賦稅權(quán)。如明朝初期，朱元璋一方面剝奪江南富戶的土地，另一方面實(shí)行恢復(fù)農(nóng)業(yè)的政策，承認(rèn)戰(zhàn)后農(nóng)民既得土地的占有權(quán)、耕種權(quán)，并宣布開(kāi)墾荒地歸墾者所有，新開(kāi)墾的田地“永不起科”。〔26〕當(dāng)然隨著王朝財(cái)政吃緊，新開(kāi)墾的田地后來(lái)還是要“起科”即繳納賦稅的。

（2）由地主或自耕農(nóng)擁有的：土地二級(jí)所有權(quán)。這就是通常所說(shuō)的土地私有制的產(chǎn)權(quán)，原則上包括自由使用權(quán)（出佃或自營(yíng)）、自由買賣及獲益、遺贈(zèng)等權(quán)利。不過(guò)有的朝代的法律對(duì)于上述產(chǎn)權(quán)之行使曾多少設(shè)有一些限制。〔27〕之所以稱之為二級(jí)所有權(quán)，主要原因是政權(quán)掌握了對(duì)地主和自耕農(nóng)土地的剝奪權(quán)，這種情況在一代王朝之內(nèi)就時(shí)常發(fā)生，如前文提及的溧水縣圩田的賞賜、收回或剝奪；在朝代更替之際就更加明顯，極而言之，中國(guó)歷史就是一部土地不斷更換最高地主——皇帝——的歷史。

馬克思當(dāng)年根據(jù)可得到的極為有限的俄羅斯、印度、中國(guó)史料，提出過(guò)“亞細(xì)亞生產(chǎn)方式”的概念，強(qiáng)調(diào)其三大支柱就是中央集權(quán)、土地國(guó)有、家庭經(jīng)濟(jì)，并認(rèn)為在這種生產(chǎn)方式下實(shí)際上沒(méi)有“私有產(chǎn)權(quán)”的觀念。從國(guó)家（即中央集權(quán)的朝廷）享有土地一級(jí)所有權(quán)、家庭（從顯貴的地主富豪直到貧賤的自耕農(nóng)）享有土地二級(jí)所有權(quán)的視角，就很容易理解馬克思的相關(guān)結(jié)論。

三、革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代中國(guó)共產(chǎn)黨的土地政策

中國(guó)共產(chǎn)黨建立初期，盡管確定了農(nóng)民革命路線，但對(duì)于如何解決中國(guó)的土地問(wèn)題并沒(méi)有具體主張。直到1924年11月，中共中央執(zhí)行委員會(huì)發(fā)表《第四次對(duì)時(shí)局的主張》，其中有“規(guī)定最高限額的租額，取消田賦正額以外的附加捐及陋規(guī)”，才具體觸及土地問(wèn)題，但仍未深入討論土地所有權(quán)這一核心問(wèn)題；1927年4月，中共第五次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)“實(shí)行急進(jìn)的土地改革”的決議，才開(kāi)始對(duì)土地問(wèn)題有了全面而具體的政策，土地也就成了中國(guó)共產(chǎn)黨最為關(guān)心的政治產(chǎn)品；1927年8月7日，中共中央政治局《八七會(huì)議告黨員書(shū)》明確指出：領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地革命，沒(méi)收大、中地主的土地，減輕小地主對(duì)佃農(nóng)的租額，耕地歸農(nóng)，直到土地國(guó)有?！?8〕

土地革命年代，隨著政治形勢(shì)和軍事斗爭(zhēng)格局的變化，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，黨的土地政策也發(fā)生過(guò)多次調(diào)整：1929年《興國(guó)土地法》將《井岡山土地法》中“沒(méi)收一切土地”改為“沒(méi)收公共土地及地主階級(jí)的土地”；1930年《中華革命委員會(huì)土地法》取消了“禁止土地買賣”的條款；1931年毛澤東提出了土地歸農(nóng)民所有的政策，指出“得田的人，即由他管所分得的田，這田由他私有，別人不得侵犯”，〔29〕逐步形成了“以鄉(xiāng)為單位，按人口平均分配土地”的原則和方法；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間放棄了土地改革，實(shí)施減租減息政策。所有這些及時(shí)且適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整，既調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又有利于形成最為廣泛的革命統(tǒng)一戰(zhàn)線，極大地支持了革命戰(zhàn)爭(zhēng)。

毛澤東曾說(shuō)過(guò)：“‘耕者有其田’，是把土地從封建剝削者手里轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手里，把封建地主的私有財(cái)產(chǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，使農(nóng)民從封建的土地關(guān)系中獲得解放……在中國(guó)條件下，只有我們共產(chǎn)黨人把這項(xiàng)主張看得特別認(rèn)真，不但口講，而且實(shí)做?！薄?0〕正是農(nóng)村這場(chǎng)土地關(guān)系的大變動(dòng)與中國(guó)革命有著極為密切的互為促進(jìn)關(guān)系：一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命為貧苦農(nóng)民從地主手中分得田地提供了可能；另一方面，農(nóng)民為了奪取土地并保衛(wèi)分到手中的土地，也積極支持、參與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命，直至奪取全國(guó)勝利。在土地革命過(guò)程中，黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)擁有土地一級(jí)所有權(quán)，農(nóng)民擁有的只是土地二級(jí)所有權(quán)。土地革命早期，黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民并肩戰(zhàn)斗，從農(nóng)民角度看好像是自己參與奪取了土地并由黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)主持重新分配。其后，黨領(lǐng)導(dǎo)的革命軍隊(duì)奪取了土地分配給農(nóng)民，就明顯看出是黨“給予”農(nóng)民土地了。既然可以“給”，那么也就可以“取”，預(yù)示著其后隨經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)變化，黨和國(guó)家對(duì)土地這一政治產(chǎn)品的界定及政策輸出會(huì)發(fā)生新的變化。

四、國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村土地的配置

1949年9月，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：中華人民共和國(guó)的國(guó)家政權(quán)屬于人民；要“有步驟地將封建的土地所有制，改變?yōu)檗r(nóng)民的所有制”?！?1〕可以看出，新中國(guó)土地的一級(jí)所有權(quán)與中國(guó)歷史上的各朝代有著本質(zhì)區(qū)別：新中國(guó)土地的一級(jí)所有權(quán)屬于“人民”，而歷朝歷代只屬于某一姓之王朝。

（1）土地二級(jí)所有權(quán)從地主私有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民私有的階段和形式

1950年6月30日，中央人民政府正式公布《土地改革法》。450萬(wàn)黨員被派往新解放的地區(qū)，作為干部力量滲入廣為分散的農(nóng)村人口之中。黨員作為外地人來(lái)到新解放區(qū)的村莊，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r了解甚少，抱著以完全不同的農(nóng)業(yè)和所有制形式為基礎(chǔ)的想法，到1952年秋，中共在占90%的農(nóng)村人口的地區(qū)完成土改的成就證明了它更早時(shí)期經(jīng)驗(yàn)的貼切性和黨的領(lǐng)導(dǎo)人的決心。〔32〕土改過(guò)程中，工作隊(duì)通過(guò)諸如“訴苦會(huì)”和公審，設(shè)法動(dòng)員全村反對(duì)地主。這些方法使地主當(dāng)眾丟臉，審判的結(jié)果是大規(guī)模地處決這個(gè)階級(jí)的成員，也許有100萬(wàn)至200萬(wàn)人。作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革方案，土地改革成功地把43%的中國(guó)耕地所有權(quán)易手，重新分配給約60%的農(nóng)村人口。這個(gè)運(yùn)動(dòng)的主要成就是政治上的：舊的社會(huì)精英被剝奪了經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)，作為一個(gè)階級(jí)，他們已受到羞辱；舊秩序已被證明毫無(wú)力量，農(nóng)民現(xiàn)在可以滿懷信心地支持新制度。〔33〕在土改期間黨顯示出既是一支令人生畏的力量，又是較好生活的提供者，從而大大地提高了將來(lái)在農(nóng)民中的說(shuō)服力。

20世紀(jì)50年代初的中國(guó)，個(gè)體經(jīng)濟(jì)毫無(wú)疑問(wèn)具有歷史的積極性，而黨的領(lǐng)導(dǎo)人卻憂慮由此產(chǎn)生農(nóng)村的“兩極分化”和“資本主義”。毛澤東強(qiáng)調(diào)發(fā)展合作社，當(dāng)時(shí)主持農(nóng)村工作的鄧子恢認(rèn)為應(yīng)打好互助組和常年組的基礎(chǔ)，中共中央《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》則認(rèn)定“建社一般應(yīng)經(jīng)過(guò)但不一定都經(jīng)過(guò)互助組和常年組”，表現(xiàn)出急于集體化的傾向，而這主要源于恩格斯和列寧關(guān)于合作的思想?！?4〕政權(quán)所擁有的土地一級(jí)所有權(quán)即將要對(duì)農(nóng)民擁有的土地二級(jí)所有權(quán)進(jìn)行全新方式的配置。

（2）土地二級(jí)所有權(quán)從私有走向集體所有的階段和形式

這分為四步予以實(shí)施：①農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組（1951—1952年）。這是以土地私有為基礎(chǔ)，農(nóng)民按自愿、互利、等價(jià)交換原則，組織起來(lái)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的最初形式。②初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社（1953—1954年）。這是由互助組發(fā)展而來(lái)的，在土地私有基礎(chǔ)上實(shí)行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、按土地和勞力比例分配收益。毛澤東說(shuō)：“互助組還不能阻止農(nóng)民賣地，要合作社，要大合作社才行?！薄皞€(gè)體所有制必須過(guò)渡到集體所有制。”“這樣才能提高生產(chǎn)力，完成國(guó)家工業(yè)化?！薄?5〕③高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社（1955—1957年）。這是以土地折價(jià)歸公、共同占有、集體生產(chǎn)、按勞分配為特點(diǎn)的社會(huì)主義農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作制的組織形式。原計(jì)劃用15年時(shí)間完成農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，現(xiàn)在只用了4年時(shí)間就完成了（從1953年2月中共中央通過(guò)第一個(gè)互助合作決議算起）經(jīng)半社會(huì)主義合作化到完全社會(huì)主義合作化的轉(zhuǎn)變。〔36〕④人民公社（1958—1982年）。為加快社會(huì)主義建設(shè)的速度，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)土地的控制，土地集體化程度越來(lái)越高，農(nóng)民的社會(huì)行動(dòng)越來(lái)越受制度的約束。毛澤東說(shuō)：“中國(guó)的主要人口是農(nóng)民，革命靠了農(nóng)民的援助才取得了勝利，國(guó)家工業(yè)化又要靠農(nóng)民的援助才能成功。”〔37〕為此，將土地從農(nóng)民手里轉(zhuǎn)移出來(lái)，并將農(nóng)民固定在被更高級(jí)地組織起來(lái)的土地上，國(guó)家就能更方便地占有農(nóng)民的勞動(dòng)成果，人民公社正是完成這一使命的組織形式。至1958年11月，全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并為28500個(gè)人民公社，參加的農(nóng)戶占總農(nóng)戶數(shù)的991%，用不到3個(gè)月的時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了人民公社化?！?8〕國(guó)家防止農(nóng)村“兩極分化”和“以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)補(bǔ)城”的政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，但“農(nóng)村窮、農(nóng)民苦、農(nóng)業(yè)落后”的“三農(nóng)”問(wèn)題也就顯現(xiàn)并長(zhǎng)期存在。

（3）土地二級(jí)所有權(quán)集體所有基礎(chǔ)上的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段和形式

由于土地是政治產(chǎn)品，農(nóng)民不能隨便對(duì)集體所有土地的經(jīng)營(yíng)形式進(jìn)行調(diào)整。1978年底，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18戶農(nóng)民冒著坐牢的危險(xiǎn)，對(duì)土地制度進(jìn)行了大膽的“破壞”——背著公社和大隊(duì)秘密實(shí)行包產(chǎn)到戶，從而拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村改革的序幕。1979年9月，中共十一屆四中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，明確提出：“確定農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的首要出發(fā)點(diǎn)，是充分發(fā)揮中國(guó)八億農(nóng)民的積極性?！薄?9〕黨和政府認(rèn)可了農(nóng)民自發(fā)的家庭承包經(jīng)營(yíng)形式并通過(guò)政權(quán)力量在全國(guó)予以推廣。1981年7月實(shí)行“包產(chǎn)到戶”的生產(chǎn)隊(duì)占總數(shù)的32%。到了10月，“包產(chǎn)到戶”所占比重迅速提高到451%。到1983年底，已有175億農(nóng)戶實(shí)行了“包產(chǎn)到戶”，占農(nóng)戶總數(shù)的945%，〔40〕實(shí)行了長(zhǎng)達(dá)1/4個(gè)世紀(jì)的人民公社制也于同年被終止。

農(nóng)村土地承包制始于1978年，承包期開(kāi)始為15年，之后續(xù)期到30年。2008年10月，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》再次高度肯定家庭承包經(jīng)營(yíng)形式，重申：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”；“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”〔41〕至此，執(zhí)政黨也就是土地一級(jí)所有權(quán)的執(zhí)掌者，對(duì)土地二級(jí)所有權(quán)及其經(jīng)營(yíng)方式、獲益范圍都進(jìn)行了明晰的界定。

五、國(guó)家政權(quán)對(duì)城市土地的配置

如前所述，不僅“所有的農(nóng)業(yè)文明都賦予土地一種崇高的價(jià)值”，城市文明也賦予土地“極高的價(jià)值”。既如此，適用于農(nóng)村土地的兩級(jí)所有權(quán)也必然同樣適用于城市土地。

《憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有。這里并列的城市“國(guó)家所有”和農(nóng)村“集體所有”都是土地二級(jí)所有權(quán)。何?皮特（Peter Ho）在分析一本教材中為何獨(dú)獨(dú)沒(méi)有提到國(guó)家土地所有制時(shí)指出：國(guó)家土地所有權(quán)是與生俱來(lái)、穩(wěn)定不變的權(quán)利。國(guó)家可以把國(guó)有土地的使用權(quán)分配給任何它中意的法人代表……只要遵照合法的土地征用程序，政府可以把集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家土地所有權(quán)?！?2〕何?皮特所說(shuō)的“國(guó)家土地所有制”與本文提出的“國(guó)家政權(quán)擁有的土地一級(jí)所有權(quán)”就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)是一致的。

建國(guó)以來(lái)，雖然國(guó)有土地由無(wú)償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂?，但近些年?lái)城市用地量不但沒(méi)有因政策轉(zhuǎn)變而減少，相反卻在迅速增加。城市新增用地從哪里來(lái)呢？當(dāng)然是依靠政權(quán)力量來(lái)征收農(nóng)業(yè)用地。依據(jù)法律，政府可以配置城市國(guó)有土地，也可以根據(jù)需要征收或征用農(nóng)地。按照《土地承包法》，農(nóng)民有30年（按黨的最新政策為“穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”）長(zhǎng)期的、有保障的土地承包、使用權(quán)。但《土地管理法》第一條第四款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡谒氖龡l規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！翱钏Q依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！笨梢?jiàn)，國(guó)家政權(quán)用立法和執(zhí)法等基礎(chǔ)權(quán)力，就能很容易地完成征用農(nóng)村集體土地，即變更土地二級(jí)所有權(quán)的過(guò)程。

土地問(wèn)題的核心并不在于法律上的困難，而是政權(quán)對(duì)土地二級(jí)所有權(quán)進(jìn)行變更及由此產(chǎn)生的巨大利益該如何分配，即在土地級(jí)差收益上漲過(guò)程中誰(shuí)有權(quán)及應(yīng)分享多大份額收益的問(wèn)題。這一問(wèn)題看似簡(jiǎn)單，卻日益復(fù)雜。各級(jí)政府設(shè)立的土地管理部門，其職能本應(yīng)是負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督、監(jiān)察國(guó)家土地政策，但后來(lái)卻逐步演變?yōu)橹苯咏?jīng)營(yíng)土地。不僅國(guó)家建設(shè)用地由政府出面征收，商業(yè)用地也由政府先征收再轉(zhuǎn)賣。由于政府同時(shí)又控制了城市規(guī)劃和投資審批，在某種情況下可以“營(yíng)造”城市化需求。法律規(guī)定政府以農(nóng)用地價(jià)格“補(bǔ)償”農(nóng)民，而政府征得的土地卻可以按非農(nóng)用地獲取市場(chǎng)價(jià)值。結(jié)果，城市化就在某種程度上變成一場(chǎng)剝奪農(nóng)民土地使用權(quán)及其收益的“圈地運(yùn)動(dòng)”。從圈地、定價(jià)到交易，都交國(guó)土管理部門一手完成，成為名副其實(shí)的政企不分、壟斷經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)行法律對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，是依據(jù)土地作為農(nóng)用地時(shí)的價(jià)值，這意味著土地作為非農(nóng)用地之后產(chǎn)生的巨大級(jí)差地租與農(nóng)民無(wú)關(guān)，地方政府成了真正的“地主”和土地級(jí)差收入的合法所有者，農(nóng)民則被完全排除在外，且沒(méi)有任何談判和討價(jià)還價(jià)的余地。 通過(guò)分析一些土地糾紛案例，筆者發(fā)現(xiàn)自然村——它的功能就相當(dāng)于生產(chǎn)大隊(duì)——在土地方面并不擁有實(shí)權(quán)，盡管從理論上說(shuō)它掌握著土地的所有權(quán)。相反，擁有土地實(shí)權(quán)的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，或更高級(jí)別的行政單位（縣及縣以上的行政機(jī)關(guān)）。這意味著一旦上級(jí)征用土地，自然村就無(wú)法捍衛(wèi)其擁有的土地權(quán)益。見(jiàn)何?皮特《誰(shuí)是中國(guó)土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，20頁(yè)。所以在征地過(guò)程中才會(huì)出現(xiàn)那么多的糾紛和集體上訪。

應(yīng)該說(shuō)，中央政府的相關(guān)政策規(guī)定還是考慮并兼顧失地農(nóng)民利益的，如新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，除30%上繳中央財(cái)政外，70%留給有關(guān)地方政府，都應(yīng)專項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)。實(shí)際上，土地有償使用費(fèi)用于耕地開(kāi)發(fā)的比例卻很小。如今中央政府若干兼顧失地農(nóng)民的政策在執(zhí)行中也大打折扣，其中的奧秘不難理解，在先征收再轉(zhuǎn)賣土地過(guò)程中獲益巨大的地方政府怎肯輕易罷手呢。

針對(duì)失地農(nóng)民利益受損的情況，學(xué)者們提出要依法保護(hù)農(nóng)民基于土地的權(quán)利。除了真正落實(shí)法律所賦予的土地集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之外，農(nóng)民在土地上還有以下權(quán)利：農(nóng)民生存權(quán)；農(nóng)地發(fā)展權(quán)；耕地的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略權(quán)利；農(nóng)民在集體土地所有權(quán)中的成員權(quán)?！?3〕國(guó)家政權(quán)在將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變成城市國(guó)有土地時(shí)已考慮到農(nóng)民的生存權(quán)、農(nóng)村集體成員權(quán)，而且也非常重視國(guó)家的糧食安全戰(zhàn)略。問(wèn)題在于：在政府征地過(guò)程中涉及到對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬進(jìn)行界定，這實(shí)際上就是對(duì)土地這一政治產(chǎn)品的利益進(jìn)行政治配置的問(wèn)題。土地發(fā)展權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，是基于土地所有權(quán)，從使用權(quán)和收益權(quán)中分離出來(lái)的一種物權(quán)，是指組織或個(gè)人變更土地用途而獲得額外收益的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地發(fā)展權(quán)的下位概念，是農(nóng)村集體和農(nóng)民參與土地增值收益分配的權(quán)利。土地具有三方面的屬性：即資源的稀缺性、用途的多樣性和收益的差異性。土地的這些屬性必然導(dǎo)致其不同用途之間的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)農(nóng)地從低收益用途轉(zhuǎn)向高收益用途時(shí)，農(nóng)民分享農(nóng)地發(fā)展權(quán)的動(dòng)機(jī)就產(chǎn)生了，這就產(chǎn)生了“小產(chǎn)權(quán)房” “小產(chǎn)權(quán)房”是在集體土地上建的商品房。因?yàn)槠洚a(chǎn)權(quán)只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村承認(rèn)，法律上不承認(rèn)，于是才有“小產(chǎn)權(quán)房”一說(shuō)。等不被政權(quán)認(rèn)可的參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)利益的農(nóng)村土地利用新方式。在農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化過(guò)程中，土地利用方式發(fā)生改變，土地增值明顯，各方當(dāng)事人的利益爭(zhēng)奪最為激烈，而地方政府更多地將利益配置到自己手中、配置向城市建設(shè)。雖然在此過(guò)程中農(nóng)村從總體上看也受益，但失去土地的農(nóng)民卻是利益絕對(duì)受損者，這正是征地過(guò)程引發(fā)社會(huì)矛盾的根源所在。

被征地農(nóng)民問(wèn)題的核心是對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬也即征用農(nóng)村集體土地所獲利益的配置問(wèn)題。目前學(xué)術(shù)界有兩種針?shù)h相對(duì)的觀點(diǎn)：一是“漲價(jià)歸公”，主張農(nóng)用地征用后所帶來(lái)的巨大增值收益應(yīng)歸國(guó)家所有；二是“漲價(jià)歸私”，認(rèn)為被征地農(nóng)民應(yīng)率先分享城市化的好處。還有學(xué)者提出以土地入股分紅方式實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)分享”。〔44〕由于被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中生存和發(fā)展受到很大的影響，理應(yīng)比其他社會(huì)成員多“分享”漲價(jià)的一部分才是?？傊?，國(guó)家政權(quán)與被征地農(nóng)民如何“分享”土地這一政治產(chǎn)品增長(zhǎng)的利益，兼顧公平與效率，協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村，處理好該領(lǐng)域中土地一級(jí)所有權(quán)和二級(jí)所有權(quán)之間的關(guān)系，成了擺在執(zhí)政者面前不容忽視的大問(wèn)題。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔法〕H.孟德拉斯.農(nóng)民的終結(jié)〔M〕.李培林譯.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.51.

〔2〕費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度〔M〕.北京大學(xué)出版社，1998.6.

〔3〕〔美〕斯諾，路易斯?惠勒.斯諾眼中的中國(guó)〔M〕.中國(guó)學(xué)術(shù)出版社，1982.47.

〔4〕馬克思.資本論：第一卷 〔M〕.人民出版社，1975.57.

〔5〕〔英〕馬歇爾.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理：上〔M〕.商務(wù)印書(shū)館，1964.157.

〔6〕畢寶德.土地經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.3.

〔7〕〔美〕馬歇爾?薩林斯.文化與實(shí)踐理性〔M〕.上海人民出版社，2002.285.

〔8〕〔英〕邁克爾?曼.社會(huì)權(quán)力的來(lái)源：第二卷〔M〕.上海人民出版社，2007.489.

〔9〕〔10〕范文瀾.中國(guó)通史：第一冊(cè)〔M〕.人民出版社，2008.76，77.

〔11〕〔13〕〔15〕〔23〕〔27〕趙岡，陳鐘毅.中國(guó)土地制度史〔M〕.新星出版社，2006.14，15，248，302-300， 16.

〔12〕〔14〕范文瀾.中國(guó)通史：第二冊(cè)〔M〕.人民出版社，2008.13，632.

〔16〕〔17〕范文瀾.中國(guó)通史：第三冊(cè)〔M〕.人民出版社，2008.244，247.

〔18〕蔡美彪.中國(guó)通史：第五冊(cè)〔M〕.人民出版社，2008.37，383.

〔19〕〔26〕蔡美彪.中國(guó)通史：第八冊(cè)〔M〕.人民出版社，2008.14，116.

〔20〕〔21〕〔22〕蔡美彪.中國(guó)通史：第九冊(cè)〔M〕.人民出版社，2008.80-81，194，236.

〔24〕〔25〕周誠(chéng).土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理〔M〕.商務(wù)印書(shū)館，2003. 168－169，209.

〔28〕〔31〕〔36〕〔38〕〔40〕毛育剛.中國(guó)農(nóng)業(yè)演變之探索〔M〕.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001. 60-61，74，16，17， 40-41.

〔29〕毛澤東文集：第一卷〔M〕.人民出版社，1993.256.

〔30〕毛澤東選集：第三卷〔M〕.人民出版社，1991. 1074-1075.

〔32〕〔33〕〔美〕R.麥克法夸爾，費(fèi)正清.劍橋中華人民共和國(guó)史：上卷〔M〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1990. 75-76，78.

〔34〕莊孔韶.銀翅〔M〕.生活?讀書(shū)?新知三聯(lián)書(shū)店，2000.110.

〔35〕〔37〕毛澤東選集：第五卷〔M〕.人民出版社，1977.117-119， 26.

〔39〕許經(jīng)勇.改革的目標(biāo)是為了滿足農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)〔J〕.福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2002，(5).

〔41〕中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2008-10-20.

〔42〕何?皮特.誰(shuí)是中國(guó)土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突〔M〕.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.36.

〔43〕周建春.從耕地流失談農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)〔J〕.中國(guó)發(fā)展觀察，2005，(3).

〔44〕朱啟臻.新農(nóng)村建設(shè)與失地農(nóng)民補(bǔ)償——農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的失地農(nóng)民補(bǔ)償問(wèn)題〔J〕.中國(guó)土地，2006，(4).