農村公共文化服務有效供給的現實困境與策略創新

摘要：作為政治社會學的一個重要概念，社會資本的理論構成了農村公共文化服務有效供給的重要資源，對提升當下我國農村公共文化服務的供給實效具有借鑒意義，信任社會資本能夠提升農村民眾對公共文化服務供給的價值認同，規范社會資本可以促進農村公共文化服務供給的制度化，而公民參與網絡有助于擴大農村公共文化服務的融資渠道。然而，在當前社會轉型期內，我國農村現代社會資本的分布還很不均衡，總體發育不夠成熟，這其中，農村民眾普遍社會信任的產生還面臨許多困境，各級政府對農村公共文化服務供給的制度規范存在不足，同時，農村公民社會不發達，農村文化類民間組織發育不良，農村民眾參與意識較為薄弱，這些都構成了當下制約農村公共文化服務有效供給的社會根源，因此，在推進農村公共文化服務有效供給的過程中，地方政府必須大力提升其現代社會資本存量，強化宣傳教育，著力提升地方官員的公共服務能力與農村民眾的認識水平，積極轉變地方政府的供給模式，實現地方政府文化管理過程的善治轉變，并積極完善供給機制，大力培育農村民間組織，實現農村公共文化服務資金來源的多元化。

關鍵詞：社會資本；農村公共文化服務；社會信任；社會規范；公民參與網絡；有效供給；資源

中圖分類號：D619文獻標識碼：A文章編號：16738268（2012）02006905

中共十七屆六中全會審議并通過了《中共中央關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，其中明確指出要繼續“加強文化基礎設施建設，完善公共文化服務網絡，讓群眾廣泛享有免費或優惠的基本公共文化服務，推進城鄉文化一體化發展。”[1]意義重大，影響深遠。在中央的高度重視下，近年來，我國農村公共文化事業飛速發展，為推進農村社會和諧發展作出了巨大貢獻。然而，隨著農村社會的轉型發展，農村公共文化供給中也出現了供需脫節、民眾信任感不足、資源利用率低等一些問題。農村公共文化服務供給中這些問題的產生與農村民眾現代社會資本的缺失存在緊密關聯。本文在考察社會資本與農村公共文化服務供給關聯性的基礎上，分析了農村現代社會資本的短缺狀況及其給公共文化服務供給帶來的不利影響，由此進一步探討了當前推進農村公共文化服務有效供給的科學路徑。

一、社會資本是農村公共文化服務有效供給的重要資源

所謂農村公共文化服務，簡言之，就是提供農村公共文化產品和公共服務行為的總稱，具體包括農村公共文化基礎設施建設，農村公共文化事業發展以及農村公共文化信息發布等，其根本目標是為推進農村和諧發展提供堅實保障。改革開放以來，在黨中央的高度重視下，我國農村公共文化事業飛速發展，但農村公共文化服務供給依然面臨著經費短缺、民眾參與積極性低、資源利用率不高等窘境，并表現出與農村經濟社會協調發展和農民精神文化需求不相適應的狀況[2]。筆者認為，地方政府要切實提升對農村公共文化服務的供給實效，除了要不斷總結實踐經驗外，也要善于從理論建構的高度，用科學的方法對其進行學理分析。這其中，社會資本理論具有重要意義。

作為政治社會學的一個重要概念，社會資本的概念最早由皮埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）提出并加以界定，他認為，社會資本作為一種現實或潛在的資源集合體，是個人在社會結構中的社會網絡聯系及成員身份，而這些網絡聯系是大家共同認可且或多或少是制度化的[3]。布迪厄的思想為后繼者打開了研究的方便之門。1988年，詹姆斯·科爾曼（James Coleman）對其進行了深入分析，其將社會資本定義為“存在于社會結構中的各種要素的組成，而且能夠為在社會結構中的個體的某些行動提供便利。”[4]在他看來，社會資本是生產性的，是否擁有社會資本，決定了人們能否實現某些既定目標。

此后，羅伯特·普特南（Robert Putnam）的研究大大提升了這一理論的知名度，在其成名作《使民主運轉起來》一書中，普特南指出：“社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們能夠通過推動協調和行動來提高社會效率。”[5]普特南把社會資本視為一種團體甚至是國家的財產，他認為社會資本是社會生活的潤滑劑，其存量反映了一個共同體中的人們參加、參與社團活動的真實水平。由此可見，社會資本是社會結構中的信任、規范和網絡等要素構成的綜合體，它呼喚人們之間的理解、信任與同情，并以此為根基實現社會的協作與配合，并達到公益目標的實現。顯然，強大的社會資本對推進農村公共文化服務建設具有積極效用，是構成其實效性提升的重要資源。

首先，信任社會資本能夠提升農村民眾對公共文化服務供給的價值認同。所謂價值認同，是社會個體或組織在觀念上對某類價值的認可和共享，它是社會成員對社會價值規范所采取的自覺接受和自愿遵循的態度。價值認同是提升農村公共文化服務根基有效性的重要前提。信任社會資本的積累能在此過程中發揮積極作用。齊美爾（Simmel Georg）認為，信任是“社會中最重要的綜合力量之一，離開了人們之間的一般性信任，社會自身將變成一盤散沙。”[6]這一點在公共文化事業相對滯后的廣大農村地區更為如此，換句話說，如果廣大農村民眾對文化建設缺乏起碼的認識和信任，那么，地方政府的公共文化服務無論供給多少其都是缺乏社會根基的。一些心理學家如羅特爾（Rotter）也指出，信任是個體對他人的言詞、承諾以及陳述等可靠性的認同[7]。普特南則認為，信任是社會資本必不可少的組成部分，是維持社會交往的基本情感之一。社會信任有助于促進協調和交流，擴大聲譽，解決集體行動的困境[8]。可見，當前，只有強化農村民眾對農村文化事業發展的信任，農村文化事業的發展才能獲得更多的認同和支持，并在實踐中實現發展的可持續化。

其次，規范社會資本可以促進農村公共文化服務供給的制度化。農村公共文化服務的有效供給要提升自身的合法性，其自身的運行過程也要不斷實現規范化。換言之，如果農村公共文化服務的供給缺乏良好的秩序、規范，內外管理無章可循，那么實效性必將無從談起。顯然，作為規范的社會資本對推進農村公共文化服務供給的制度化是具有積極意義的。普特南指出，規范和秩序從根本上而言難以被刻意建構，而通過有效網絡建立起來的社會資本則可以促進這一結果的有效實現。規范社會資本作為社會組織與社會關系中的價值觀，是社會成員在交往過程中經多次自由組合與博弈達到的最優納什均衡，因此，其能夠使農村公共文化服務在缺乏正式管理控制的情況下規約人們的行為，進而形成一種整體性秩序。科爾曼也指出，在社會組織內部，互惠式的規范是極為重要的一種社會資本，由于其要求人們放棄自我利益，依集體利益行動，因而能夠把個體從缺乏社會責任感的自利者，變成為具有公益感的社會一員。因而，其必然有助于提升農村公共文化服務供給過程中的有序性和有效性，為農村公共文化事業的健康發展奠定堅實根基。

最后，公民參與網絡有助于擴大農村公共文化服務的融資渠道。目前，我國城市公共文化產品的供給基本上都是政府一手包攬的，其所需資金也主要由地方財政的預算加以安排，而農村公共文化產品的供給，政府提供的要相對少很多，加之農村地區幅員遼闊、農民居住分散，文化建設成本較高，在城鄉二元體制背景下，不可避免地導致了農村公共文化服務供給資金的嚴重不足。因此，要提升農村公共文化服務供給的實效性，一個根本的前提就是要想方設法擴大其社會融資渠道，增加資金供給總量。社會資本的意義在于其提供了自治性的關系網絡，這種網絡表現為社會成員間的各種關系，如權威關系、信任關系等，其中蘊含了可轉移的社會資源。在普特南的分析中，其把公民參與網絡分為垂直與橫向兩類，垂直關系網絡將不平等的行為者結合到等級和依附關系中，而橫向關系網絡則把具有相同地位和權力的行為者聯系在一起。對于農村公共文化服務而言，密集的橫向關系網絡為擴大社會合作提供了可能，其有助于形成農村公共文化服務供給的社會聯動，為其爭取更多的社會資源提供空間，為農村文化事業的可持續發展提供保障。

可見，社會資本理論的介入，拓寬了對農村公共文化服務供給分析的理論視野，其有助于研究者將文化和價值的判斷納入到理論框架之中。正是因為社會資本的理念對信任、規范和網絡重要性的強調，因此，其分析思路對提升當下我國農村公共文化服務的供給實效是具有重要借鑒意義的。

二、社會資本缺失是制約農村公共文化服務有效供給的重要根源

在當前我國社會轉型背景下，農村現代社會資本的分布還很不均衡，總體發育還不夠成熟，這構成了當下制約農村公共文化服務有效供給的社會根源。

首先，信任社會資本缺失導致農村公共文化服務建設出現集體行動困境。農村公共文化服務要實現良好發展，需要以民眾的信任與配合為前提，唯有如此，才能營造出良好的氛圍。然而，在我國轉型期內，農村民眾普遍社會信任的產生還面臨許多困境。一方面是一些地方政府的自利傾向和腐敗問題導致農村民眾對其信任出現流失。從理論上講，地方政府作為公共服務組織，其根本職責就在于維護和保障人民權益，但作為一種組織機構，地方政府同樣有其特殊利益和“經濟人”理性，這使其極易忽視自身的公共標準。當前，在我國一些地方政府的政策實踐中，這一問題不可忽視。在農村公共文化服務的供給中，有些官員則為了個人政績或達到以權謀私的目的，惡意侵占、挪用農村公共文化設施，對存在的問題置若罔聞，有些官員則缺乏對農村民眾意愿的真實把握，對農民的自發性公共文化活動缺乏支持與引導，結果導致農民對政府公共文化服務供給認同感不高，制約了農村公共文化服務發展內生機制生成[9]。

另一方面，是普遍社會信任的不足。在當下我國農村社會資本的總體構成中，現代社會資本雖然包含了一定的組成比例，但以血緣關系和宗法制度為根基的傳統社會資本仍占有很大比重。許多農村民眾的信任還單純地局限于血緣和家族之內，并在家庭、血緣等自然體系中建構起其生活方式的規定性和日常觀念活動。加之，目前農村的文化精英大多已流向城市，留守的多是文化素質較低的農民，有的甚至是文盲、半文盲，空巢化的農村人居環境更加導致一些農村民眾文化參與的主體意識不強，缺乏集體行動的動力，結果使得農村文化公共產品面臨社會吸引力不足和資源利用率低的窘境，“一些農村重資投入的文化設施，在驗收達標后就基本處于閑置狀態，或被挪為他用，更有個別地方的農村文化設施甚至成了私人棋牌室。”[10]這也構成了其社會支持力量不足的重要根源。

其次，規范社會資本的虧空致使農村公共文化服務供給過程中制度的短缺。在科爾曼看來，社會規范能夠將行動者對行動的控制權轉移到他人手中，從而增進公共利益，這是因為這一行動本身具有外部性和影響他人的后果。在其看來，社會規范本身是被灌輸出來的，由模式、懲罰和社會化來加以維系的，這些增進社會信任的規范之所以能發展，是因為它們降低了交易成本，促進了合作。因此，要提升農村公共文化服務供給的有效性，必須力求做到官民雙方的社會行為均在一定社會規范內運行。與社會規范緊密聯系在一起的是制度。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[11]事實上，規范是制度的前提，制度是規范的外化。作為社會資本的規范，本身既體現了風俗、理念等非正式性制度規約，也包含了政策、法規等在內的剛性約束。

然而，在我國轉型期內，中央和地方政府雖然在農村公共文化服務供給方面已制定了一系列相關法律和政策，文化體制改革也在不斷向前推進，但從總體上看，地方政府在推進文化發展上依舊職能地位不清，還存在政府“辦文化”的現象。尤其在目前城鄉二元化發展模式的背景下，農村公共文化服務供給過程中的體制缺失依舊較為嚴重，譬如，現行的法規還較為宏觀和模糊，缺乏精細化和具體化，其可操作性有待進一步提升，這就造成公共服務供給過程中權責不明和隨意性現象的產生，如有些地方開展的“送戲下鄉”、“送書下鄉”等活動，在形式主義和官僚主義的羽翼下，脫離農民實際需要，內容陳舊、節目老化，而一些非法演出團體也緊盯管理松懈的廣大農村，為牟取私利，大肆在農村從事庸俗色情的演出，使農村淪為文化“重災區”[12]。可以說，體制缺失造成了一些農村地區文化市場混亂、文化服務功能衰退的不良現象，農村文化事業發展受到牽制。

最后，公民參與網絡的缺失導致農村公共文化服務供給的社會根基薄弱。作為當下滿足農村民眾日益增長的生活休閑、文化健身需求的一條途徑，農村公共文化事業的發展既需要地方政府自身的自覺，通過各種有效途徑全面推開，同時，也離不開廣大農村民眾的積極參與和有效支援，官民雙方通力協作，以期構成一個有序的社會參與網絡。在普特南看來，公民參與網絡孕育了強大的互惠規范，大大提升了人們在單獨交易中試圖進行欺詐的潛在成本，因而能夠促進社會交往和有關個人品行方面的信息流通，而未來的廣泛合作必然在此基礎之上進行。因此，可以說，在農村公共文化服務有效供給過程中，公民參與網絡越密集，其就越有可能為共同的公共目標開展交流與合作，其實效性也就越強。由此，農村文化事業發展的社會融資渠道的拓展等也就有更多的空間。但著眼于現實，遺憾的是目前我國農村現代社會資本的開發利用極為不足，農村社會的自主性及自我組織能力相對缺失，其積極的參與結構尚未完全形成。

一方面，農村的公民社會不發達，農村民眾參與意識較為薄弱。由于受幾千年封建傳統文化的影響，農村民眾中的臣民意識可謂根深蒂固，難以割棄，相反，現代社會發展吁求的公民意識在廣大農村則遲遲難以成長起來，這導致許多農村民眾往往習慣于在社會生活中把自身定為旁觀者，對于純公益的文化事業發展缺乏主動關注的驅動力。另一方面，農村文化類民間組織發育不良，還不足以成為農村文化事業發展的重要支撐。農村民間組織是推進農村文化服務供給的輔助力量。改革開放以來，雖然農村各類文化社團取得了較快發展，如農村電影放映隊、農民文藝表演隊等，但與國外發達國家相比，其數量和能量有限，而已有社團大多是官辦團體，缺乏靈活性與創新性，在參與文化融資、提升供給實效方面存在一定難度。

三、社會資本視閾中農村公共文化服務有效供給水平的提升

農村公共文化服務面臨的這一系列社會困境，及其與農村社會資本間的關聯表明，要提升農村公共服務的實效性，就必須把培育農村現代社會資本擺在突出位置。對此，筆者認為，當前應積極做好以下幾方面工作：

首先，強化宣傳教育，著力提升地方官員的公共服務能力與農村民眾的認識水平。教育和宣傳是提升農村現代社會資本含量的重要途徑，在農村公共文化服務供給的實效性建設過程中，始終強化對地方官員與農村民眾相關理念的宣傳教育意義重大。一方面，對于地方政府官員，要強化其服務意識，使其在行政理念上實現由政府本位、官本位向民本位和以人為本的方向轉變，努力克服官僚組織的不良習氣，正確認識農村經濟發展與文化建設的緊密關系，切實做到為推進農村文化的發展服務。在此基礎上，著力提高基層領導干部的整體素質，切實發揮其在農村公共文化服務供給中的指引作用和協調作用。另一方面，對于廣大農村民眾，要切實加強其參與意識的培育。應通過積極的宣傳教育，逐漸破除農村封建思想意識和各種不良習俗，樹立新道德、新觀念、新的精神狀態，并通過對公共文化服務的吸收，在農村掀起學知識、學文化和學科學的熱潮，在豐富農村民眾業余文化生活的基礎上推動鄉風文明的進一步發展，為構建農村和諧社會，推進新農村建設起到積極作用，并在此基礎上促使農村民眾自動參與到農村公共文化事業發展的進程中來。

其次，轉變治理模式，實現地方政府文化管理過程的善治轉變。農村公共文化服務的供給過程不應是一種政府自上而下的單向度的統治，而應是政府與農村民眾間的雙向溝通、合作治理，即政治社會學視閾中的“善治”。根據著名政治學家俞可平教授的研究，所謂“善治”，其在本質上就是政府與民眾對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會之間的最佳結合狀態。善治模式是當下中國政治發展的重要趨向，在農村公共文化服務的有效供給中，也必須積極吸收這一先進理念，努力推進地方政府公共管理模式實現由政府單獨負責向與社會協同的善治轉變。這就要求，地方政府部門要積極搞好自身服務職能的轉變和服務水平的切實提升，為農村公共文化事業的發展提供引導和保障。在實踐中，一方面，要積極調整公共文化服務策略，努力創新農村文化活動方式，通過開展“三下鄉”、街道舞會、群眾體育競技、民間藝術表演等活動，喚起基層群眾參與文化的熱情，最大程度地滿足其對公共文化服務的現實需求。另一方面，地方政府的文化主管部門也要著力提高自身的公共服務質量，通過政府職能逐漸向社會轉移，從根本上解決權力濫用、私用等問題，真正促進自身工作績效和公共文化服務水平的提升。

再次，推進制度創新，建構農村公共文化服務有效供給的法制體系。制度是帶有根本性和全局性的東西，誠如塞繆爾·亨廷頓（Huntington Samuel）所言：“制度就是穩定的、受尊重的和周期性發生的行為模式，組織與程序與其制度化水平成正比例。”[13]當前，農村公共文化服務要實現有效供給，必須積極貫徹十七屆六中全會提出的深化文化體制改革的重大決定，努力強化相關法制體系的創新與完善，具體而言：（1）要建立完善的民眾參與機制。當前，地方政府要積極通過制度完善，擴大農村民眾在公共文化服務上的參與渠道，如通過懇談會、聽證會等途徑，充分發揮農民參與的主動性和創造性，使農民真正成為公共文化服務供給的參與者、受益者和監督者。（2）要建立科學的績效評估機制。地方政府要不斷改進對農村公共文化服務的考核體系，增加公共服務績效評估指標的比重，提高對其的問責性，同時要把農村民眾的滿意度作為地方政府公共文化服務績效評估的重要維度，不斷改進評估方法，規范績效評估的內容和形式，保障評估的透明、公正。（3）要建立充足的財政投入機制。要加大各級政府對農村公共文化服務體系的財政投入，完善公共財政對農村文化事業投入的穩定增長機制，同時，鼓勵、支持和引導社會力量投資農村公共文化事業，為鼓勵社會力量參與農村文化市場設施建設創造條件。

最后，依靠農村文化社團，培育農村公共文化服務供給的社會載體。農村公共文化服務的有效供給不應只是政府的責任。成熟的且嵌于地方政府與廣大農村民眾之間的農村文化社團，能夠為農村公共文化事業的發展進行融資，為提升農村民眾的認識水平提供一個有效的平臺和中介。鑒于我國國情和當下農村文化社團的發展狀況，筆者認為，當前應著重做好這幾方面的工作：其一，加強對農村文化社團的引導，地方政府應當根據農村發展的實際情況有意識地進行宏觀調控，有計劃地推進農村文化社團的發展，如發展舞獅隊、秧歌隊等民間文藝團體，并使其在結構、布局和整體規模上實現合理性。同時，著力清楚自身對農村文化社團的過度管制，使其能以獨立姿態發揮作用。其二，強化地方政府對農村文化社團的資金支持。鑒于農村文化社團大多資金來源不暢的困境，地方政府有必要給予其一定的物質補助，或通過有效途徑使社會閑散資金向其集中，從而為其開展活動提供保障。其三，促進農村文化社團的交流與合作，農村文化社團要切實提升影響力，必須努力加強對外宣傳。對此，地方政府的文化主管部門應積極創造交流條件，便于其進行相互學習和借鑒。地方政府應努力把農村公共文化服務供給中的一些技術性難題交與其解決，以充分發揮其靈活性與公益性的優勢，使其在推進農村公共文化服務的有效供給上作出更多的貢獻。

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