北洋政府時期長蘆緝私營人事管理制度述論

摘 要：長蘆緝私營成立于光緒年間，在北洋政府時期得到擴編，建制逐漸完備。其人事管理制度主要包括兵員征募制、官弁考核、升遷制度、革退、替補制等。其中，兵員征募制模仿清末新軍標準，但并未按規定執行，以致緝私營兵弁成分復雜，軍紀散漫。考核、升遷制雖有規章，但因為可行性差等原因，一直未真正實行。造成緝私兵緝務懈怠，緝私營“人治”色彩濃厚。革退、替補幾無定章，更顯隨意。使得兵員流動頻繁。這些都嚴重影響了其緝私效果。

關鍵詞：北洋政府；長蘆緝私營；人事管理制度 中圖分類號：K258.2

文獻標識碼：A 文章編號：1003—9864（2012）03—0034—08

長蘆緝私營，是北洋政府為了保護長蘆鹽區官鹽產銷安全及查禁私鹽而擴編的武裝組織，是北洋當局諸多鹽務緝私措施中資金投入最多、最為倚重的一種。該組織的前身是“長蘆鹽巡營”，成立于1904年（光緒三十年）。1910年（宣統二年），其奉命整編了津武口岸的商汛和永平七屬① 的緝私局后，改編為“長蘆緝私營”。從建立至1930年被國民政府改編為“稅警”②，長蘆緝私營共存續了26年。北洋政府時期，長蘆緝私營的規模逐步擴大，各項制度逐步建立。但始終沒有超越警察初建階段的特征及時代局限性，沒有擺脫半殖民地半封建社會大背景的烙印，帶有過渡性特征。

一、長蘆緝私營兵員征募

長蘆緝私營在兵役制上，實行募兵制度。在募兵標準上，仿照清末新軍《新軍制方案》中有關募兵的標準：年齡限于20歲至25歲；力氣限平舉100斤以外；身高限當時官裁尺4尺8寸以上；步限每一時行20里以外。另外，規定會吸食洋煙者不收，素不安分犯有事案者不收，五官不全、體質軟弱及有目疾、暗疾者不收，且必須是土著鄉民、有家屬者方準入伍，潰勇游民一律不收。為防止游惰之人蒙混入伍，報名時還要報明三代家口、住址、箕斗數目，此類清冊要移縣里存案備查。這樣尚不算完結，兵丁入伍后先行訓練、試用3個月后，查明堪勝操練者才準留用③。為解除兵員入伍后的后顧之憂，使其安心服役，1913年鹽務署頒布了《長蘆緝私營募備補兵章程》。該章程規定要定期給兵丁家屬匯發兵丁提扣餉銀、保護兵丁家屬、優待家屬、入伍兵丁每名準免差徭30畝及請假、斥革、升遷、傷病等事項等問題①。

檔案資料顯示，長蘆緝私營官佐兵員籍貫多為河南、山東及直隸人。偶見有浙江、安徽人。兵員年齡在18歲至42歲之間，多為20—36歲之間男性。并常見有病死在營中者②。可見，其并未完全按照章程規定來招募兵員③。這應緣于當時軍閥割據，連年混戰，為了擴充兵力，各派軍閥經常到處抓兵拉夫。再加之各種自然災害，百姓流散逃亡，各地壯丁數量連年下降。要征募到合格兵源，并非易事。比如第二次直奉戰爭期間，直隸廣大農村“車馬無一留，車輛無一存。牛馬以憊而半死于途，車輛以損而半委于路。……拉用人夫，只求其數多。借拉夫之名，行勒贖之實”④，所以，當時許多軍隊，包括緝私營，在征募兵夫時但求數量，不顧質量，也屬無奈之舉。

實際上，長蘆緝私營兵弁復雜程度遠不止此。組建初期，該營收編了津武口岸的商汛、永平七屬16個緝私分局的緝私隊，并從直隸省、河南省各地招募兵士而組建成營。而津武口岸的商汛是因為營私舞弊、敲詐勒索等腐敗行為頻發，激起民憤而被撤編；永平七屬緝私隊也是因為組織紊亂、弊竇百出而被改編。正如1915年7月鹽務署在頒布《改定鹽務產地銷地緝私辦法大綱》時所稱：“所有各處緝私廠卡，向屬巡丁性質，習氣最深，卡員多系冗[ ]之流，視私鹽為奇貨。若非切實裁汰，另定辦法，斷不足以起衰靡而圖振作。”⑤ 當時緝私營的整體規模是2000人，這部分被改編入伍的“老兵油子”就有1500人之多⑥，占緝私營總人數的75%。可以說，長蘆緝私營初建時期的兵士多系舊有營兵，冗員甚多，惡習極深，成分復雜，風氣惡劣。這對其緝私行動及軍風軍紀勢必造成難以控制的影響。正如時人所稱：“國家歲耗數百萬之金錢，人民虛納數百萬之膏血，養此數十萬之游民，豈專為魚肉鄉愚，代引商作走狗哉？信如是也。”⑦ “查長蘆緝務，未歸稽核所管轄以前，實為藏垢納污之地，賈缺放私，吃空蝕餉。對于私販梟匪，則因緣牟利，無殊貓鼠同眠；對于鹽商食戶，則敲詐苛求。直是豺狼當道，甚至栽贓索賄，擇肥而噬。如遇溫飽之家，則所科罰金，較諸法令所定，輒超越十倍二十倍以上，傾家破產者，指不勝屈，而于防止私硝，則絲毫無補也。至于紀律敗壞、訓練毫無、服裝不齊、槍械寙朽，均其余事。以致名譽日毀，路人側目。一言及緝私隊，莫不痛心疾首，引為虐政之尤。”⑧

此狀在昭示后人，要想保持良好工作狀態和工作效率，一定要純潔工作人員隊伍，嚴格工作人員的選拔錄用。現在，人員素質仍然與一個部門的工作狀況有著密切的聯系。為了避免再度出現當年緝私營那樣玩忽職守、尸位素餐的工作人員，就應該特別注重人員的選拔與錄用，切實完善選人、用人機制。

二、長蘆緝私營考核、升遷制度

（一）緝私營緝私成效的考核

1916年前，鹽務署等機關對長蘆緝私營的緝私成績并沒有明確、嚴格的考核規定。一般僅是以各個引岸每年銷鹽引數比較上一年引數的大致差額為限，來比較緝私營的工作績效。并且，這種比較并非常態化進行，而是在遇有紛爭和有人要求升遷時偶爾提及，許多時候還是緝私營在自我標榜與比較。這樣，緝私究竟有無效果，效果卓著還是低下，并沒有客觀事實和數據可以說明。

1916年，鹽務署制訂了《緝私各營隊官長考核成績章程》，頒發各個鹽區運署及緝私營，以對各鹽區緝私營緝私成績進行考核。該辦法規定，各營緝私成績考核的執行者為緝私統領，“各營官長緝私成績由該管統領考核，牒報長蘆鹽運使查核前項考核成績優劣，以駐防區域內官鹽銷數之多寡為斷”①。考核標準以各營駐防區域內官鹽銷數為準，而官鹽銷數則由長蘆運使依照各縣銷鹽比較額數為基準。各營專防一縣者，以一縣的銷數為比較；防守數縣者，以各縣銷數年額并計總數為比較數額，其它情況各有定章。考核時間為每季考核一次，年終匯核一次。根據考核結果，獎優罰劣：“每季考核時各營隊官長所轄區域內官銷鹽數有短至年額二成以上者，即認為緝私不力，立予撤退。其余溢銷短銷之數，得注冊存記，統俟年底匯核”②。

細研該辦法，其考核主體為長蘆緝私統領及長蘆運使。緝私統領負責考核各營官長，而長蘆運使負責考核長蘆緝私營的緝私成績。表面上看，長蘆緝私營應歸長蘆運使節制，長蘆運使也負有對長蘆緝私營行政管理的職責。所以，長蘆運使考核緝私營應是順理成章的。可實際上，長蘆運使并不能完全支配長蘆緝私營統領，原因是北洋政府年間，鹽稅是僅次于田賦的重要財稅收入來源。為了增加鹽稅收入，鹽政集權，權歸中央，不再由各省督撫兼充。緝私營統領人事任免權不在長蘆運使，而在大總統。長蘆緝私營雖然名義上由長蘆運使節制，但在當時的戰爭環境下，手握兵權的緝私統領并不會完全聽命于運使。所以，在稽核總所和長蘆稽核分所成立前，運使對緝私營許多緝私事務幾乎是不加監管的；稽核所成立后，軍餉等監控權又歸于洋人會辦、協理。讓一個沒有實際節制權的鹽運使來嚴格考核緝私營，是不大可能的。而緝私營統領對各營官長的考核，也有“老子考核兒子”之嫌。且沒有相配套的、強硬嚴格的約束機制，僅靠緝私統領一個人的良知行事，公正恐怕成了一種奢望。在日后緝私營工作中，官兵職務升降并未與官兵緝私成績真正相關。各地溢銷者未見獎勵，短銷者也未見處分。緝私營的考核實際上仍然處于一種無序的狀態中。沒有分明嚴格的激勵或懲罰措施，自然難以鼓動起緝私營官兵充分的緝私積極性。

其次，緝私營緝私考核標準也存在問題。以一個縣份或防區內鹽斤銷數為標準，這就有失偏頗。當時，影響一個引岸內銷鹽引數的因素很多，比如天災或戰亂后災民傷亡或外逃、鐵路運輸阻隔致使鹽斤缺運等偶然因素及因國家財政困難、苛捐雜稅過多致百姓赤貧、百姓生計無著等結構性因素，都會致百姓不去購買價格昂貴的官鹽，而致官引短銷。這就是說，一地銷引不足不一定全由查緝不嚴或私鹽充斥而引起。如果把銷引不足責任全推至緝私營身上，顯然有失公允。最重要的是，這樣一個不切實際的考核標準，會嚴重打擊緝私營官兵的查緝積極性，因為諸多引鹽滯銷的因素都不是緝私營所能左右、改變的。緝私官兵無論怎樣努力，都無法改變一些引岸鹽斤滯銷的現實，都會受到處罰。其后果只能是緝私兵無奈消極應對、尸位素餐。由此可見，這個考核辦法不僅不切實際，且有打擊士氣之嫌。其激勵士氣、考核有據的初衷也就落了空。

1926年，長蘆緝私統領張運良制訂了《長蘆緝私各防辦事簡章》。在該簡章中，緝私營以每月拿獲私鹽次數為考核標準：“每防一月內獲案三次者，將出力官兵分別記功三次者，以應升之階盡先提升，頭目則加學習排長，以示鼓勵；每防于一月內不獲案一起者，由該防官長將不獲案理由呈明，請將怠惰不力各目兵記過；兩月內不獲案一起者，將該防官長記過一次；四個月不獲案一起者，將該防官長記過二次；六個月不獲案一起者，將該防官長記過三次，再由本部派員前往密查該防官長目兵有無怠惰及賄縱情弊，并詳查該處情形是否硝私盡絕，呈侯核奪。凡官長目兵有違背此章程內規定各案，重者分別核辦，輕者均予記過。官長記過至三次者撤差，目兵記過至三次者責革，永不復充。所記功過隨時呈司，并通傳各營隊，俾得周知而資實行。”①

該章程較鹽務署制定的考核辦法，是有一定進步意義的。其考核緝私優劣標準以每月獲案次數為基準。這就比前一個辦法更具可操作性。雖然把各防獲案次數“一刀切”，會引發一些為了獲案而騷擾百姓的事情，但在當時私鹽盛行的社會背景下，駐扎私鹽泛濫區域或緝私要道的各營，一月獲鹽三次以上還是比較可行的。可惜的是，張運良因受到直隸軍務督辦褚玉璞重用，在其就任長蘆緝私統領后不久，即去灤東領軍，由徐孟起繼任。人走政息，該考核辦法也沒有得到切實的執行。

所以，在北洋政府時期，上級機關對長蘆緝私營的考核一直沒有一個切實可行的辦法。鹽務稽核總所和長蘆稽核分所更多關注的是緝私營緝獲私鹽數量和私鹽變價數額，對緝私營緝務考核也從未切實關注。所以，緝私營緝務考成一直處于缺乏有效監管的狀態，這不能不影響緝私營的緝私積極性和主動性。

（二）緝私營官佐目兵受獎、升遷體制

1.上級機關授獎狀況

長蘆緝私營自光緒三十年建立后，屢經增添，至1916年，編制已漸趨完整。長蘆緝私營在編制制度、組織體制、兵役制度等方面都大體模仿新軍制度，唯獨升遷制度沒有定章，沒有效仿陸軍獎勵制度。從時間上看，依照陸軍獎勵章程，為激勵士氣，陸軍每三年匯保一次，對立功陸海軍準授軍職。而對于長蘆緝私營，至1914年，長蘆緝私營組建已屆10年，卻一直沒有制度性受獎升職渠道。從授獎類別上看，當時陸海軍準授軍職，而別的軍種只準獎給勛章或獎章。比如鹽務人員，“凡鹽務人員，著有勞績或非鹽務人員而協助鹽務著有勞績者，均得頒給獎章。獎章分五等：一金色獎章，二紅色獎章，三黃色獎章，四藍色獎章，五白色獎章。一二三四等獎章給予官員，五等獎章給予士兵。各等獎章由鹽務署按照各員勞績核給，或由該管長官詳敘事實，呈請鹽務署核給，匯案呈報”②。據此，緝私營不授軍銜，而只授予獎章。對此，長蘆緝私統領宋明善頗有微辭：“本營緝私，無異陸軍之駐防；本營平池，無異陸軍之戰地。甚至鹽戶抵抗動聚數千，快槍抬炮迎面開放。”③“本營辦事較諸陸防各軍尤為困難：硝戶抵抗動聚數千，快槍抬炮，公然迎敵。無知愚民愍不畏死，擊之，有傷人道；讓之，則有害鹺綱。輕重緩急，全在監機制度。但求有濟于事，不敢殘民圖功。雖無赫赫之功，實全赤赤之心。近年陸防各軍稍有勞績人員，均蒙不次受職。而長蘆將佐歷年沐風櫛雨，在事出力，獨抱向隅之歉，殊非淬屬之方。若不擇優鈞請獎勵，恐無以彰有功而策后效”④。1914年7月，長蘆緝私統領宋明善呈明長蘆鹽運使、兩淮鹽運使，請為長蘆、兩淮緝私營出力官長援照陸軍獎勵辦法給予獎勵①。未見有答復。1916年1月、12月、1917年12月中，宋明善又多次請求陸軍部，要求依照陸軍立功獎勵章程授予緝私營出力官佐各級軍銜，又未成行②。1918年3月，季光恩出任長蘆緝私統領，之后，多次向運使、鹽務署呈請授予緝私官佐勛章。1920年8月13日，白恩榮接替季光恩任長蘆緝私統領。白恩榮上任后，即向運使、鹽務署呈請為60員官佐授予一等至四等獎章。此后，官佐獎勵多以請獲獎章為主。

在立功受獎一事上，長蘆緝私營受獎顯得尤為艱辛。部分官佐受獎是經統領反復請示，一再爭取，上級才做批示。北洋政府期間，此事一直沒有制度化運行、程式化管理。對此，鹽務稽核總所和長蘆鹽務稽核分所并沒有予以更多關注，也沒相關規定出臺。雖然，稽核所對緝私營官弁的升降、補充等予以了關注：“嗣后所有緝私員弁兵士病故、免職、升降、補充、調換等，必須每次另行函報本分所備案，以資參照”③。但是，它僅僅是從經費管理角度對緝私官兵的升調等予以知曉，而并沒有進行實質性干預。這主要是由于當時緝私營性質定位不準，建制按照陸軍模式，而工作性質又與警察類似，“鹽務署緝私員弁本具有軍隊及警察性質”④，這樣模糊不清的定位，使緝私營部分制度亦為之缺乏。所以，在官弁受獎升遷上，也處于模糊狀態。宋明善及其繼任者自己也不太清楚緝私營到底應據陸軍軍制還是鹽務人員受獎。由于緝私營激勵機制欠缺，官兵緝私工作與受獎升職無涉。激勵機制與工作積極性不能有效聯系，這對于官弁緝私工作積極性是有一定影響的。

2.緝私營內部升遷情形

在緝私營內部，也沒有制度性升遷渠道，是一種典型的“人治”管理。這種“軍隊人治”的思想和事實要追溯到宋朝。宋太祖趙匡胤陳橋兵變之后，下令“廢藩鎮，釋兵權，罷功臣，典禁兵”⑤。從此之后，在軍事領域，各方追求的不是軍隊的戰斗力，而是如何使軍隊絕對服從君主和統帥，使軍隊成為君主的“私人保鏢”。這種思想和做法一直延續到清朝時期，清末新軍仍然沒能擺脫其窠臼。在此體制下，各官佐受上司的支配、節制而不是受制度、法律的約束，工作是為長官而做而不是為國家而做，效忠于個人而非國家，呈現出典型的“人治”特征。因為沒有制度化的升遷渠道，下級只有討好長官、取悅長官才可能得到升遷機會。這就使得其工作重形式而輕實際，重粉飾而輕效果，唯上而失真，短視而亂行。這種習氣一直浸潤到長蘆緝私營中，官佐目兵均受緝私統領節制，均對統領負責。官佐升遷也要靠討好、逢迎統領及官長，以圖其賞識、提拔。善逢迎者升職極快，不善溜須者原位不動或平行調動。這就使緝私營中“人治”習氣極重，容易造成人事腐敗，緝務懈怠，緝私低效。

不過，為了工作的方便，當時緝私營官兵得到提拔的一個很重要條件就是是否識字，有一定文化水平。以駐扎在山海關一帶的步后營、步左營各隊隊官1916年6月提拔為例，步后營前隊4名被提拔者均識字，步后營后隊4人有3人識字，步左營前隊2人均識字，步左營右隊有1人識字⑥。被提拔為隊官的人大多都具備了識字的條件。

三、長蘆緝私營革退、替補制度

長蘆緝私營兵員流動性很大，據當時緝私統領估算，緝私營中舊兵約占六成，新兵約占四成①。這就是說，緝私營兵員的革退、替補是相當頻繁的。每年都會招募好幾批新兵入營，然后分配、補充各營隊當差。以1917年1—12月份長蘆緝私營革退替補情形為例，步前營一年中因各種原因革退的有150人，占全步前營人數590人的25%；步后營革109人，占全營人數590人的18%；步左營革118人，占全營537人的22%；馬前營革60人，占全營人數432人的14%；馬一棚革6人，占全棚人數12人的50%；巡海輪船革3人，占全船人數16人的19%；巡河炮船革4人，占全船人數23人的17%；馬后營革123人，占全營人數432人的28%。這一年，全緝私營被革人數達573人②。

從表格可以看出，被革或回家兵士原因有因為不守營規、不遵約束、家有要事、提拔升遷、撥補調動、逃逸、久病不愈、傷亡病故等，因這些原因被辭率達99%以上，其中因一年中“家有要事”請假回家的人有186人，占這些退役人員的32.5%以上。因不守營規、不遵約束被革的有134人，占總革退人數的23.4%。另外，還有因為懶惰、不能勝任工作、外出滋事等原因被革。緝私營每月會招募一批新兵以替補被革或回家舊兵。由此也可以看出，緝私營并沒有嚴格的退役制度，兵弁因各種事務即可以隨時退出營隊。同時，由緝私營兵革退替補主要緣于不守營規、家有要事等情，也反映出緝私營隊軍風軍紀極其紊亂和松懈。鑒于鹽務緝私中經驗及業務熟悉程度對緝私行動有著密切關系，頻繁的人員流動替補對營隊管理、緝務等都會帶來不良影響。

緝私營在對待逃兵上分為兩種情況：如果逃兵未帶走兵器等物品，緝私營就不會追究，只替補以新兵即止；如果兵弁帶走武器等物品，緝私營便會嚴格追查。1918年8月23日晚間，巡海炮船駐新城2號炮船駕兵王炳臣逃跑，并攜帶毛瑟槍1桿、子彈10粒。緝私營派出兵士四處尋找，不見蹤跡。因王是巡海炮船中駕兵張同如內弟，緝私營便派兵8名責成張帶路到該逃兵家鄉山東沾化縣黃升店查找，并無所獲。緝私兵即請沾化縣知事協助追查，未果。沾化縣知事遂將逃兵父親王有德緝捕，交由緝私營兵帶回緝私營訊辦，“俟其子炳臣回家”①，可謂是動用了連坐刑法。緝私營對攜械出逃治理還是很嚴格的。

緝私營革補程序是各棚、隊每月向所屬各營匯總呈報本營人員流動情況，各營再向緝私統領總結匯報。緝私統領于每月1日宣布各營被革或請假回家人員名單，并對各營所缺人員予以升補。同時上報長蘆鹽運使署備案。這就是說，長蘆鹽運使并不直接干涉或管理緝私營革退替補事宜，其僅僅負責保管緝私營替補人員數目和名單。緝私營人事任免大權全部由長蘆緝私統領掌控，緝私統領和各級營官即為兵弁“衣食父母”，緝私營“人治”色彩頗為濃厚。

為了防止官佐與兵士日久生情、結伙難羈，也為了避免官佐和當地鹽販勾結販私或護私，緝私營還經常進行官佐平級調動或目兵調防，但并沒有固定的時間期限。這固然有利于防止緝私營官弁護私放私弊端出現，但也容易造成兵不識官、官不認兵情形，對兵隊管理形成一定影響。

北洋政府時期的長蘆緝私營，雖為歷史上一個匆匆過客，但卻是歷史饋贈于后人的明亮鑒鏡。從緝私營的管理得失中，折射出了穿越歷史時空的國家治理真諦與智慧。長蘆緝私營給予后人的價值，早已超越了其存在本身。

（責任編輯 周 聰）

Review of Changlu Anti-Smuggling Camp Personnel Manage

System during the Period of Beiyang Government

Bi Yuwen

Abstract： Changlu anti-smuggling camp， founded in the Guangxu reign of Qing Dynasty， was expanded in the period of Beiyang government and its systems gradually became perfect. Its personnel management system mainly comprised recruitment regulation， assessment regulation of officials and soldiers， promotion regulation， resignation and dismissal regulation， and substitution regulation. The recruitment regulation， following the military recruiting standard of Qing Dynasty， was not implemented according to the provisions， so that the anti-smuggling soldiers were recruited from various social backgrounds， undisciplined. Though there were regulations of assessment and promotion， they were also not implemented in practice due to the low feasibility. As a result， under the rule of man the anti-smuggling soldiers were sluggish. Moreover， there were no stable regulations in resignation， dismissal and substitution， thus the management was more arbitrary and the social mobility of soldiers was high. All these had a significant impact on the effect of anti-smuggling.

Key words： Beiyang government； Changlu anti-smuggling； personnel management system