發(fā)展型社會政策視角下新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的構(gòu)建

摘要：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還存在一些尚待解決的問題，通過對發(fā)展型社會政策的認識，對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中幾個受到關(guān)注的層面進行了探討，提出新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的完善與發(fā)展路徑就是加強社區(qū)組織的培育，重建農(nóng)村經(jīng)濟組織和融入社會組織。

關(guān)鍵詞：發(fā)展型社會政策；新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；發(fā)展路徑

中圖分類號：Ｆ３２３．８９ 文獻標識碼：Ｃ 文章編號：0439－８114（２０12）01－0202-04

Construction of New Rural Social Pension Insurance System Based on

Development-oriented Social Policy

ＺＥＮＧ Ｙｉ１，２

（１．Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ， Ｗｕｈａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｗｕｈａｎ ４３００７２， Ｃｈｉｎａ；

２． Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｍａｒｘｉｓｍ，Ｇｕｉｚｈｏｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｆｏｒ Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ， Ｇｕｉｙａｎｇ ５５００２５， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｔｏ ｂｅ ｓｏｌｖｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ． Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ ｏｆ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ ｓｏｃｉａｌ ｐｏｌｉｃｙ， ｓｏｍｅ ａｓｐｅｃｔｓ ａｂｏｕｔ ｗｈｉｃｈ ｐｅｏｐｌｅ ｃｏｎｃｅｒｎｅｄ ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ were discussed， ａｎｄ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ， ｓｕｃｈ ａｓ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ， ｒｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ ｒｕｒａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ， ａｎｄ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｎｇ ｉｎ ｓｏｃｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ were proposed．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ ｓｏｃｉａｌ ｐｏｌｉｃｙ； ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ； ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｍｅａｓｕｒｅ

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷深入和完善，在農(nóng)村地區(qū)建立廣泛而完善的社會養(yǎng)老保險政策愈發(fā)顯得重要，它的建立不僅能保障農(nóng)村老年群體的晚年生活，而且能維護農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定，還可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策作為國家構(gòu)建社會養(yǎng)老保障體系的一個重要組成部分，其政策自身的設(shè)計以及政策推行過程所產(chǎn)生的效果離不開社會政策的指引，它對新時期農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變都將產(chǎn)生積極的推動作用。本研究擬從社會政策的視角出發(fā)來探討農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險，以期對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建提出合理的發(fā)展路徑。

１ 問題的提出

以黨的十六大提出的“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”為標志，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險工作已進入一個全新的發(fā)展時期。學術(shù)界和政府部門在總結(jié)過去農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)驗與教訓的基礎(chǔ)上，開始探索建立具有中國特色的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并由此形成了許多各具地方特色的制度模式，這些保障特色鮮明、保險差異較大的制度模式是各地結(jié)合本地實際自主創(chuàng)新的結(jié)果，同時為２００９年國務(wù)院開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在全國的試點提供了重要的經(jīng)驗。

國務(wù)院于２００９年９月１日發(fā)布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》標志著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）已由各地小規(guī)模探索階段轉(zhuǎn)入全國大范圍正式試點階段。該指導意見的發(fā)布也意味著全國統(tǒng)一的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度即將建立。但隨著各地試點工作的逐步深入，新農(nóng)保并沒有表現(xiàn)出預期的效果，現(xiàn)實中還存在一些尚待解決的問題，比如農(nóng)村社會養(yǎng)老保險上缺乏長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃，在經(jīng)濟政策與社會政策方面傾向于“重經(jīng)濟輕社會”；在制度之間的有效銜接不夠，在社會政策內(nèi)部傾向于“重消極保護輕積極發(fā)展”；對社會資源的發(fā)動不夠，缺乏發(fā)展性和包容性，沒有激發(fā)已有的社會資源；在參與主體方面，傾向于國家“行動主體一元化”［１］。而此類內(nèi)容的考慮都需要把社會政策與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險兩者結(jié)合起來。

２ 發(fā)展型社會政策與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

２．１ 社會政策理論及其發(fā)展

在傳統(tǒng)觀念上，政府一直被視為應(yīng)用型社會政策的服務(wù)提供者或介入者，是具有經(jīng)濟理性的行動者，在實踐中體現(xiàn)為國家總是以最小的方式采取行動應(yīng)對貧困者之需。其后由于“福利國家”概念的盛行，對社會政策的理解才逐漸拓寬，但僅局限于綜合性、系統(tǒng)性的公共社會政策這一概念之中。當凱恩斯以公共投資促進就業(yè)為原則解釋種種經(jīng)濟規(guī)則時，才促使政府為重要的社會部門，如衛(wèi)生、教育等部門提供資金。除此之外，也對弱勢群體提供法定的額外援助，主要是針對失業(yè)和社會保障方面的給付。但縱觀西方社會的發(fā)展歷史可以看出，在相當長的一段時間內(nèi)，社會政策被認為等同于政府干預。為了滿足社會需求，政府干預運行的是以最小化“補缺型”的社會模式，是以“社會部門以零碎的、應(yīng)急性的方式逐步擴張，以應(yīng)對政治壓力”為特征的“漸進型福利模式”，是以“城市一邊倒”為結(jié)局的，政治精英們?yōu)椴┤∵x票時，多數(shù)都會忽略大部分農(nóng)村貧困人群的迫切需求［２］。

２０世紀９０年代中期，由詹姆斯·米奇利、安東尼·吉登斯和阿馬蒂亞·森等人所倡導的發(fā)展型社會政策，從一開始就把其核心理論生產(chǎn)力看作是社會政策發(fā)展的一個重要要素，并闡釋其是一種社會投資行為，區(qū)別于傳統(tǒng)的社會政策；在農(nóng)村生計思路上，堅持以“把民眾置于中心位置”作為向農(nóng)村貧困人群賦權(quán)被視為一項重要的進步措施；在社會政策與農(nóng)村發(fā)展思路上，強調(diào)整體性思路，并把受益人的參與作為整體過程的一個關(guān)鍵要素。不僅如此，還特別指出社會政策對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，注重經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展；強調(diào)從中長期發(fā)展戰(zhàn)略角度入手，強化“上游干預”；加強社會資本積累，注重社會投資等等［３］。這些論斷對于近年來我國在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險上的發(fā)展有著較強的現(xiàn)實針對性。

２．２ 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中幾個關(guān)注的層面

1）從政府層面來講，新農(nóng)保構(gòu)建的根本出發(fā)點是基于經(jīng)濟發(fā)展的效率目標。目前學術(shù)界普遍認為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度需要創(chuàng)新的主要理由是：農(nóng)村人口老齡化速度過快并呈現(xiàn)高齡化趨勢；家庭養(yǎng)老觀念淡化和土地保障功能逐步弱化；老農(nóng)保長期以來處于停滯狀態(tài)且制度難以為繼。但這不是制度創(chuàng)新的理由，因為這些因素在２０世紀末就已經(jīng)出現(xiàn)，并導致了制度的非均衡狀態(tài)，成為制度創(chuàng)新的誘致因素，但不一定導致制度創(chuàng)新［４］。因為只有在制度創(chuàng)新的收益符合制度創(chuàng)新主體（尤其是政府）的利益最大化，并使制度創(chuàng)新的主體具有充分的改革動機和能力時，制度創(chuàng)新才會成為現(xiàn)實。以１９９９～２００８年財政收入為例，這１０年是我國財政的高增長期，但制度創(chuàng)新即新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點卻選擇在金融危機背景下的２００９年，并不是安排在財政能力最強的過去１０年，也未選擇制度非均衡的因素已經(jīng)凸顯的２０世紀末。這說明新農(nóng)保構(gòu)建的決定因素不是來自外在的壓力和財政能力，而是來自政府決策層面的實際創(chuàng)新動機——盡快走出金融危機的陰影，繼續(xù)保持經(jīng)濟的高速發(fā)展。為了實現(xiàn)此目標，必須啟動農(nóng)村消費市場，增強經(jīng)濟發(fā)展后勁［４］。

2）從市場層面來看，養(yǎng)老保險基金保值增值困難。一是由于受官本位思想的影響，當前新農(nóng)保基金主要是通過存入銀行和購買國債的形式來保障基金“保值和增值”。雖然政策明文規(guī)定農(nóng)保基金可以涉足股票等投資工具，但由于基層基金管理者的“理性”投資理念很難保障基金的保值和增值，把農(nóng)保基金投資股票看作“高壓線”，寧愿把基金存入銀行和購買國債，即使實際收益率為負，也沒有人會追究當事人的責任［５］。二是個人賬戶儲存額的保值增值。按照《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》所規(guī)定的“個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年存款利率計息”，這對于數(shù)額并不算大的養(yǎng)老賬戶實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值和增值是非常困難的，即使不考慮通貨膨脹的影響，也滿足不了養(yǎng)老的需求。

3）從資源開發(fā)水平層面來看，已有的資源沒有得到有效的開發(fā)。就我國農(nóng)村目前經(jīng)濟組織發(fā)展狀況和水平而言，除了少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)（如上海、浙江）發(fā)展得比較好以外，全國范圍內(nèi)“空殼村”已多達６０％，全國村一級的經(jīng)濟組織沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，農(nóng)村社區(qū)資源沒有得到有效的整合。主要表現(xiàn)為：一是集體經(jīng)濟難見蹤影。緣于２０世紀９０年代初，國家鼓勵大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，搞活經(jīng)濟，造成了村村辦企業(yè)，一哄而上的局面。結(jié)果由于經(jīng)營管理不善、資金投入不足等原因最終致使村集體企業(yè)大量破產(chǎn)，不僅形成了高額債務(wù)，還造成村集體的沉重負擔，致使現(xiàn)今一些地方政府對村辦集體企業(yè)持不支持的態(tài)度。其后由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立，雖然解決了人民公社時期的種種弊端，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求，搞活了農(nóng)村經(jīng)濟，但各村幾乎將９０％以上的集體生產(chǎn)資料分配到戶，造成集體經(jīng)濟的弱化，形成有“分”無“統(tǒng)”的現(xiàn)有格局。僅存的少數(shù)集體經(jīng)濟幾乎都沒有集體經(jīng)濟收入來源，每年僅靠上級轉(zhuǎn)移支付來勉強維持正常運轉(zhuǎn)，嚴重阻礙了集體經(jīng)濟的發(fā)展。二是人才短缺。由于受農(nóng)村所處的地理環(huán)境和傳統(tǒng)觀念所限以及現(xiàn)在社會現(xiàn)實問題的影響，很難吸引到人才。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟自身制度缺陷。林毅夫曾把生產(chǎn)者合作社作為完全市場條件下的企業(yè)，在進行微觀研究中指出，集體經(jīng)濟不成功的主要原因是其組織內(nèi)部為了激勵勞動而進行監(jiān)督的成本太高［６］。

4）從農(nóng)民個人層面來看，農(nóng)民收入有限，參保檔次低。受市場因素的影響，農(nóng)村的物價水平甚至比城市還高。在收入有限的前提下，只能以降低生活消費來滿足基本需求。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，２００８年農(nóng)村地區(qū)物價上漲幅度比城鎮(zhèn)高出０．９個百分點，直接導致農(nóng)村居民實際生活水平下降。當年農(nóng)村居民人均生活消費支出３ ６６１元，而城鎮(zhèn)居民人均生活消費支出為１１ ２４３元。城鄉(xiāng)居民生活消費支出比從１９７８年的２．６８∶１擴大到２００８年的３．０７∶１，也就是說，目前城鎮(zhèn)居民一個人的消費相當于３個農(nóng)村居民的消費。因此，受收入水平的影響，同時為響應(yīng)鄉(xiāng)村干部的參保要求，參與投保的農(nóng)民一般只會選擇最低的檔次投保，導致領(lǐng)取的保險金額較少，發(fā)揮不了養(yǎng)老作用。

３ 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的完善與發(fā)展路徑

要克服新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題上的上述障礙，必須立足于當前中國農(nóng)村社會環(huán)境的新情況和新特征，研究如何從發(fā)展的角度把協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展有機地結(jié)合起來，它是構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)性工作。正如發(fā)展型社會政策所強調(diào)的那樣，發(fā)展主義為社會政策提供了一個宏觀的理論視角，在一個全面的、國家導向的發(fā)展過程中尋求社會政策和經(jīng)濟政策的結(jié)合，將公民社會和商業(yè)組織都包括在促進社會發(fā)展目標實現(xiàn)的過程之中［２］。

３．１ 加強社區(qū)組織的培育

社區(qū)社會組織是指以某一農(nóng)村社區(qū)（特別是某一行政村）為范圍建立起來的，有計劃、有目的地滿足農(nóng)村居民一定需要的各類社區(qū)組織。這個界定比較寬泛地涵蓋了在農(nóng)村范圍內(nèi)開展的各類活動和服務(wù)，以滿足農(nóng)村老年居民的需要為目標，不以營利為目的，介于政府與企業(yè)之間的且具有不同程度自治性的民間團體。這些民間團體主要開展各種公益或互益活動，是社區(qū)村民參與農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的有效載體。由于社區(qū)組織本身的草根性和民主性，能夠與它的成員進行恰當?shù)臏贤ㄅc交流，能夠在各個方面達成一致的基礎(chǔ)上進行自我治理和滿足需要，在社區(qū)范圍內(nèi)運行效率和效能有著可靠的社會基礎(chǔ)。農(nóng)村居民通過參加社區(qū)社會組織參與到社區(qū)公共事務(wù)之中，一方面提升了社區(qū)農(nóng)村居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情，交流了感情，同時也改善了社區(qū)的養(yǎng)老生活環(huán)境；另一方面，為推動社區(qū)民主、社區(qū)自治提供了智力支持。社區(qū)組織的建立為農(nóng)民提供了有效的社會支持網(wǎng)絡(luò)，在增進人們相互交往的過程中，構(gòu)建了各種相互交疊的社會網(wǎng)絡(luò)，促進了人們對政府和社會的信任，也增加了他們的社會資本。這種由區(qū)域內(nèi)人們橫向交往所產(chǎn)生出來的社會資本會提高政府績效，促進經(jīng)濟發(fā)展，形成“尊老、愛老、扶老”的局面，正如羅伯特D.普特南［７］提出并強調(diào)的那樣，“對于政府穩(wěn)定、政治效率甚至經(jīng)濟進步，社會資本或許比物質(zhì)甚至人力資本更加重要”。

３．２ 重建農(nóng)村經(jīng)濟組織

在當前形勢下開展農(nóng)村養(yǎng)老，應(yīng)該積極引導農(nóng)民逐步走向新的聯(lián)合，尤其是要重建農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，使其能夠真正代表和維護廣大農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民的利益，為農(nóng)村社區(qū)內(nèi)老年居民的晚年生活提供充足的經(jīng)濟基礎(chǔ)和必要的補充，使農(nóng)民的利益得到公平的體現(xiàn)。在經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，國家可以設(shè)立扶貧資金款項，設(shè)立專項資金予以扶持，預設(shè)一定的時限，以地方政府擔保的形式開發(fā)結(jié)合本土特色的經(jīng)濟實體，使農(nóng)村居民在市場中合理創(chuàng)造他們的價值，逐步增強農(nóng)村集體的經(jīng)濟實力和農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展能力。Braun等［８］把這種呈現(xiàn)為“逆向反饋機制”的動態(tài)過程稱為貧困陷阱。由于農(nóng)村經(jīng)濟組織是以自愿、互利、互濟等為特點，因此重建農(nóng)村經(jīng)濟組織時要注重互助、互惠的社會政策效果，使其成為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的重要載體，為老年居民的生存與服務(wù)提供經(jīng)濟支持。

３．３ 融入社會組織

多年來，黨中央一直高度重視社會組織工作建設(shè)。黨的十六屆三中全會以來的歷次全會決議，都特別提到要加強社會組織工作的內(nèi)容。黨的十七大更是把社會組織擺到了突出的位置，首次把社會組織置于全面推進社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”的高度之中，并對其進行了全面而系統(tǒng)的論述，十分明確地提出要“加強社會組織建設(shè)與管理”。開展社會組織建設(shè)的目的在于培育一個合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)及開放的社會流動機制，進而增進社會福利。按照廣義的社會福利發(fā)展理念，所有涉及到人們良好狀態(tài)提升的組織性行動都應(yīng)該包括在內(nèi)，那么，農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展路徑也要通過組織性行動改善農(nóng)村養(yǎng)老的狀態(tài)與發(fā)展困境，從而使農(nóng)村社會福利得到提升。此種提升要形成行動主體的多元化，形成既有農(nóng)村社區(qū)自主的自治組織、個人參與，又有政府主導的多元化行動主體，而政府并非單一的行動主體。多元化的治理主體面對共同的養(yǎng)老實際，發(fā)揮彼此的優(yōu)勢和資源，增進理解和相互信任，最終建立一種共同承擔風險和責任的治理網(wǎng)絡(luò)［９］。

總之，新農(nóng)保政策的穩(wěn)步推行是基于農(nóng)村社會政策的特定環(huán)境而進行的，是農(nóng)村居民與國家社會政策互動的結(jié)果。在這一互動過程中，只有充分利用好農(nóng)村社區(qū)的已有資源環(huán)境，調(diào)整好社區(qū)組織、農(nóng)村經(jīng)濟組織和社會組織三者之間的關(guān)系，才能直接影響新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展路徑，其不僅能夠有效解決我國經(jīng)濟建設(shè)過程中復雜的養(yǎng)老問題，而且可以彌補目前我國農(nóng)村社會建設(shè)一條腿短的問題。只有這樣，才能克服新農(nóng)保實施過程中遇到的各類問題，并逐步實行農(nóng)村養(yǎng)老方式的社會化。

參考文獻：

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