提高保險監(jiān)管效率的對策探討

摘 要：保險經(jīng)營的技術(shù)性、負債性、社會性以及信息的非對稱性，決定了保險業(yè)必須被納入依法監(jiān)管范疇，以彌補市場失靈的負面作用。由于存在保險監(jiān)管資源有限、監(jiān)管理念有待完善、監(jiān)管信息不透明等問題，保險業(yè)“三亂五假”現(xiàn)象難以從源頭上被遏制，阻礙了保險監(jiān)管效率的提升。建議優(yōu)化監(jiān)管程序和理念，與保險公司內(nèi)控相結(jié)合，充分利用信息化建設(shè)進行公示性監(jiān)管，以提高監(jiān)管效率、規(guī)范我國保險業(yè)有序健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：保險監(jiān)管效率；內(nèi)部控制；親周期；逆周期監(jiān)管

Abstract：Considering the insurance operation is indebted，social，technical and the asymmetric information，the insurance regulatory is specially important. Because of the limited insurance supervision resources，immature principle and information of the insurance regulator， the insurance market is unordered，hinders efficiency of insurance regulatory. Insurance regulator needs to optimize regulatory principle and procedure. Besides，they should alliance internal control department and make use of public disclosure，so that can improve the efficiency of insurance supervision.

Key Words：efficiency of insurance supervision，internal control，procyclicality，counter-cyclical

中圖分類號：F840.328 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-2265（2012）01-0076-04

一、問題的提出—保險監(jiān)管效率缺失

保險監(jiān)管效率是在保險監(jiān)管資源一定的情況下，通過一定監(jiān)管模式和工具作用于被監(jiān)管對象，以達到保險業(yè)規(guī)范經(jīng)營、有序發(fā)展目的的動態(tài)監(jiān)管過程。由于保險信息不對稱、進入壁壘相對較低以及保險的負債性和連帶性，對保險的監(jiān)管具有必要性。保監(jiān)會成立十多年來，建立了三支柱的監(jiān)管體系，取得了一定監(jiān)管效果。但由于監(jiān)管理念尚不成熟、監(jiān)管效率有待提高，保險市場秩序混亂的狀況未從實質(zhì)上得以改變，影響了保險業(yè)形象，侵害了保險消費者的利益。審計署在2010年對主要保險公司進行審計后，總結(jié)出保險行業(yè)存在著嚴(yán)重的“三亂五假”（“保險業(yè)務(wù)亂、中介代理亂、營銷秩序亂”和“虛假承保、虛假批退、虛假費用、虛假理賠、虛假掛單”）現(xiàn)象。作為保險公司主要營銷渠道的銀行保險，遭到銀監(jiān)會“1+3”政策的限制。保監(jiān)會及其各地派駐機構(gòu)在2010年簽發(fā)了約1500份行政處罰決定書，1545次高管人員被列入不良記錄、占全國保險高管的5%。大量行政處罰的存在，需要反思監(jiān)管存在的漏洞或市場錯位問題。惟有有效的監(jiān)管才能使市場得到良性發(fā)展，也才能使保險機構(gòu)獲得真正的盈利。保險監(jiān)管機構(gòu)須注重監(jiān)管效率的提高，在穩(wěn)健、公平與競爭、成本與效率間尋求平衡。

二、我國保險監(jiān)管效率缺失的原因

（一）保險監(jiān)管理念尚不成熟

我國保險監(jiān)管起步較晚，監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管手段仍在逐步成熟和完善之中。首先，保險行業(yè)主管部門與監(jiān)管機構(gòu)合一、發(fā)展目標(biāo)與監(jiān)管目標(biāo)合一，目標(biāo)和理念的二重性難免會引發(fā)兩種角色之間的沖突。其次，監(jiān)管表面化現(xiàn)象嚴(yán)重，偏重對現(xiàn)象的處理，治標(biāo)不治本。監(jiān)管者將大部分精力放在如何防止單個公司出現(xiàn)財務(wù)危機，對宏觀審慎監(jiān)管的重視和理解還不夠。對以風(fēng)險為基準(zhǔn)的資本監(jiān)管還沒有形成明確的方向。再次，針對混亂的保險市場秩序，監(jiān)管部門保持了高壓態(tài)勢，以行政手段為主，進行“強勢監(jiān)管”。市場秩序混亂給監(jiān)管的強勢介入提供了合法性，但恰恰是不恰當(dāng)監(jiān)管本身造成了市場秩序混亂。例如在保險費率、支付中介傭金比例、銀保渠道限制方面，束縛了保險機構(gòu)的創(chuàng)新。某些監(jiān)管部門對保險公司在市場運作過程中問題的預(yù)警性不夠。最后，保險監(jiān)管具有滯后性，缺乏動態(tài)監(jiān)管，不能做到未雨綢繆。

（二）保險監(jiān)管資源有限

相對于快速發(fā)展的保險業(yè)而言，無論是監(jiān)管方式、監(jiān)管手段，還是監(jiān)管人員數(shù)量，均難以滿足規(guī)范保險市場發(fā)展的需要。只在省一級設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)的現(xiàn)行保險監(jiān)管組織體系，難以全面防范保險業(yè)風(fēng)險、維護保險消費者利益。就保險機構(gòu)數(shù)量而言，產(chǎn)壽險公司、保險中介各級分支機構(gòu)市場競爭壓力大、合規(guī)經(jīng)營問題多，對于不同情況的監(jiān)管手段、監(jiān)管力度在很大程度上屬于“自由裁量”范疇。保險監(jiān)管的主要目標(biāo)是保護保單持有人利益、保證保險市場有序運轉(zhuǎn)，但受成本約束、技術(shù)條件的制約，監(jiān)管難以適應(yīng)保險業(yè)快速發(fā)展的需要。監(jiān)管部門既要承擔(dān)償付能力監(jiān)管和保護消費者利益的任務(wù)，還要肩負推動行業(yè)改革發(fā)展的重任。

（三）對保險業(yè)順周期行為未予以重視

順周期是指金融部門與實體經(jīng)濟之間動態(tài)的正向反饋機制。自2008年金融危機以來，全球開始關(guān)注金融順周期現(xiàn)象，提出了“宏觀審慎監(jiān)管”的概念，監(jiān)管部門開始意識到周期對保險業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營的重要性。保險業(yè)的周期性非常明顯，在經(jīng)濟復(fù)蘇階段擴張、推動經(jīng)濟進一步高漲，在經(jīng)濟衰退階段收縮、導(dǎo)致經(jīng)濟進一步蕭條。順周期行為會推動經(jīng)濟周期的形成，加劇宏觀經(jīng)濟的周期性波動，危及宏觀經(jīng)濟和整個金融體系的穩(wěn)定。保險業(yè)以風(fēng)險為基礎(chǔ)的監(jiān)管方法、以公允價值為原則的會計準(zhǔn)則和以短期業(yè)績?yōu)榧畹男匠牦w制等，均具有順周期屬性。國外對保險周期的研究較早，而我國由于保險業(yè)起步較晚，還未形成完整的周期，這方面的研究較少。

（四）保險資訊混亂和失真

保險監(jiān)管資源的有限性決定了采用非現(xiàn)場監(jiān)管的效率勝于現(xiàn)場監(jiān)管，但我國保險業(yè)信息化建設(shè)滯后，缺乏具有公信力的信息發(fā)布平臺和共享機制。在營銷員征信系統(tǒng)、惡意騙保黑名單和違規(guī)高管名單信息方面還未建立統(tǒng)一的系統(tǒng)。保險公司分支機構(gòu)多，信息分散和失真，造成數(shù)據(jù)和信息集合滯后。2010年之前，非上市保險公司信息不必對外披露，2010年6月《保險公司信息披露管理辦法》要求保險公司于每年4月30日前在公司網(wǎng)站和保監(jiān)會指定的報紙上發(fā)布年度信息。此后，多數(shù)非上市保險公司在自家網(wǎng)站上增設(shè)“公開信息披露專欄”，簡要披露了公司財務(wù)、經(jīng)營風(fēng)險方面的信息，但披露不規(guī)范。如對風(fēng)險管理和償付能力等重要敏感信息的披露不足。雖然保監(jiān)會已經(jīng)建立了基本的信息化平臺，但是其所強調(diào)的信息化，主要是指運用現(xiàn)代信息技術(shù)及時獲得和監(jiān)控保險公司的相關(guān)信息，對如何向公眾披露信息則考慮的不多。另外，保險監(jiān)管部門自身信息建設(shè)和披露有待完善。

三、提高保險監(jiān)管效率的路徑選擇

保險市場的健康發(fā)展，很大程度上依賴于監(jiān)管的改革和完善，建議保險監(jiān)管部門將保護投保人利益與增進市場效率并舉，既要基于審慎監(jiān)管的需要堅持法規(guī)導(dǎo)向監(jiān)管，又要鼓勵保險創(chuàng)新，逐步推行原則導(dǎo)向監(jiān)管。要突破單純的政府監(jiān)管思路，逐步構(gòu)建以政府監(jiān)管為核心、以企業(yè)內(nèi)控為基礎(chǔ)、以行業(yè)自律為補充、以社會監(jiān)督為動力的保險監(jiān)管體系。

（一）優(yōu)化保險監(jiān)管理念

1. 摒棄“以保費論英雄”的監(jiān)管誤區(qū)。保險公司傾向于依靠設(shè)機構(gòu)、鋪攤子，通過高投入、高消耗謀求外延式擴張，忽視合規(guī)經(jīng)營和業(yè)務(wù)質(zhì)量。監(jiān)管部門一般將保險業(yè)的粗放經(jīng)營模式歸咎于保險公司的保費沖動，而監(jiān)管導(dǎo)向的偏頗是我國保險生態(tài)環(huán)境難以凈化的重要原因之一。保監(jiān)會網(wǎng)站和各個保監(jiān)局網(wǎng)站上，“統(tǒng)計信息”一欄中僅有各家保險公司的保費規(guī)模，而評價一家保險公司服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)不僅是保險費。保險監(jiān)管應(yīng)淡化“唯保費規(guī)模論英雄”的粗放監(jiān)管理念，對保險公司客戶滿意度、被投訴率、退保率、綜合費用率、賠付率、利潤率、償付能力充足率指標(biāo)與保費規(guī)模給予同等程度的重視，引導(dǎo)保險公司的經(jīng)營以客戶需求為導(dǎo)向，而不是以公司和業(yè)務(wù)人員的業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向。

2. 樹立動態(tài)監(jiān)管理念。保險經(jīng)營對象是風(fēng)險，而風(fēng)險是損失發(fā)生的一種不確定性，是否會發(fā)生、什么時候發(fā)生、發(fā)生后的保險賠付都是未知數(shù)，導(dǎo)致保險公司的承保業(yè)務(wù)存在較大風(fēng)險。保險監(jiān)管具有滯后性，為避免走“先發(fā)展后監(jiān)管”或者“先監(jiān)管后發(fā)展”的彎路，應(yīng)設(shè)立一套關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)體系，評審保險公司財務(wù)狀況，對可能出現(xiàn)問題的公司應(yīng)及時進行風(fēng)險提示。

3. 合理分配保險監(jiān)管資源。相對于不斷跑馬圈地的保險機構(gòu)來說，保險監(jiān)管資源永遠是相對不足的。為高效使用監(jiān)管資源，有必要健全分類監(jiān)管制度，對保險公司總公司及分支機構(gòu)的風(fēng)險狀況進行科學(xué)分類、識別、評估，并根據(jù)市場變化情況動態(tài)調(diào)整風(fēng)險監(jiān)測體系，及時防范和化解潛在風(fēng)險。根據(jù)風(fēng)險評價結(jié)果識別問題保險機構(gòu)，以決定監(jiān)管資源的配置。對問題較多的公司，應(yīng)分配較多的監(jiān)管資源。對保險市場上屢查屢犯的違法違規(guī)問題，不僅查處擾亂市場秩序的行為本身，更要深入分析問題產(chǎn)生的原因，逐步解決造成市場秩序不規(guī)范的深層次問題。對內(nèi)控好、違規(guī)頻率較低的公司可配置較少的監(jiān)管資源。除了按問題大小進行分類監(jiān)管外，還應(yīng)按公司業(yè)務(wù)板塊進行有針對性的監(jiān)管。例如，人身險的監(jiān)管重點是銷售誤導(dǎo)，車險的監(jiān)管重點是數(shù)據(jù)真實性，非車險的監(jiān)管重點是費率管理、條款報備等執(zhí)行情況。加大對重要信訪投訴案件的核查督辦力度，將信訪投訴多、解決不力的保險公司列入重點監(jiān)管對象。

為提高保險監(jiān)管效率，在充分利用自身監(jiān)管資源的情況下，還可聘請外部專業(yè)力量協(xié)助監(jiān)管。保險監(jiān)管機構(gòu)屬于具有公共管理職能的部門，根據(jù)比較利益原則從社會相關(guān)組織中購買公共服務(wù)，以提高公共管理效率、降低公共管理成本，符合國際金融業(yè)的慣例。

4. 提高監(jiān)管透明度和懲罰力度，建立再監(jiān)管機制。在目前制度設(shè)計下，違規(guī)收益高、成本低，直接導(dǎo)致競爭不公平。有必要制定有效退出規(guī)則，對惡性競爭突出、管理混亂且長期虧損以及不適應(yīng)市場的機構(gòu)進行有序淘汰。提高監(jiān)管專業(yè)化和透明度，對違規(guī)機構(gòu)、高管或員工進行嚴(yán)厲處罰，并將處罰結(jié)果公開，讓全社會監(jiān)督。為保證監(jiān)管質(zhì)量，可建立監(jiān)管問責(zé)制、再稽核等監(jiān)管機制。

（二）與保險公司內(nèi)控制度有效結(jié)合

保險市場出現(xiàn)的一些風(fēng)險隱患和違規(guī)經(jīng)營等問題，多與公司內(nèi)控不嚴(yán)有關(guān)。一般認為內(nèi)控是保險公司內(nèi)部事務(wù)，外部監(jiān)管不應(yīng)干預(yù)。這種認識割裂了監(jiān)管和內(nèi)控的聯(lián)系，如果不針對內(nèi)控這一環(huán)節(jié)實施監(jiān)管，外部監(jiān)管查處的效果會受到影響。外部監(jiān)管不能替代保險機構(gòu)內(nèi)部控制和治理，風(fēng)險防范內(nèi)外互動，才能達到最佳效果。保險監(jiān)管部門應(yīng)通過開展現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管、監(jiān)管評級等多種方式，敦促保險公司建立和健全內(nèi)控制度，增強保險公司依法合規(guī)經(jīng)營的自覺性，以將風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)。治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管是保險監(jiān)管的三大支柱之一。2007 年保監(jiān)會發(fā)布了《保險公司內(nèi)部審計指引（試行）》，就建立健全保險公司內(nèi)部審計體系進行了較為全面的規(guī)定。2008 年發(fā)布了《關(guān)于保險公司分支機構(gòu)向保監(jiān)會派出機構(gòu)報送內(nèi)部審計報告的通知》，進一步明確和細化了相關(guān)規(guī)定。2009 年發(fā)布了《保險公司高級管理人員審計管理辦法（征求意見稿）》。上述規(guī)章有效推動了保險公司內(nèi)控制度建設(shè)。

（三）加強保險業(yè)信息應(yīng)用和整合

風(fēng)險大小與信息量多少成反比，充分的信息有利于消除不確定性、有助于風(fēng)險分析。信息披露制度的建立與完善，可以將市場上各種信息動態(tài)化、公開化。保險的技術(shù)性較強，特別是保險的價格涉及到精算原理，成了保險業(yè)的“黑匣子”。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該在發(fā)布保險價格信息方面發(fā)揮更重要的作用。通過信息披露加強公眾對保險企業(yè)的監(jiān)督、保障消費者的合法權(quán)益、維護保險市場秩序、完善保險公司的治理結(jié)構(gòu)、提高市場運作效率。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)協(xié)同保險行業(yè)協(xié)會和保險學(xué)會推動行業(yè)信息化進程。要利用現(xiàn)代信息手段加強信息應(yīng)用和整合，建立保險機構(gòu)和從業(yè)人員不良記錄的信息共享機制和全民監(jiān)督的保險信息平臺，督促保險公司建立信息公開的長效機制。另外，財務(wù)報表是非現(xiàn)場監(jiān)管的重要工具，有必要完善保險監(jiān)管報表報送制度，全面梳理和修訂非現(xiàn)場監(jiān)管報表指標(biāo)體系，擴大信息披露的深度和廣度。

（四）進行公示監(jiān)管

公示監(jiān)管是指監(jiān)管機構(gòu)對公司經(jīng)營不進行直接管制，只把重要經(jīng)營信息予以公布的監(jiān)管方式。公示監(jiān)管可增強保險業(yè)經(jīng)營活動透明度，營造一個輿論、媒體、公眾參與的公平監(jiān)管環(huán)境。要擴大監(jiān)管信息公布的內(nèi)容范圍和公布渠道，保證企業(yè)及公眾及時獲取相關(guān)信息，提高保險監(jiān)管的透明度。例如在解決保險公司“理賠難”問題方面，應(yīng)建立健全行業(yè)的理賠服務(wù)質(zhì)量評價體系和相關(guān)信息披露機制，準(zhǔn)確、全面披露公司服務(wù)質(zhì)量，利用行業(yè)內(nèi)或社會輿論影響力給保險公司施加壓力。

保監(jiān)會應(yīng)對官方網(wǎng)站進行全面改版和升級，重點建設(shè)信息公開平臺、公眾教育平臺、市場互動平臺、在線服務(wù)平臺、在線查詢平臺。保監(jiān)會目前要求保險公司定期報送通用會計準(zhǔn)則財務(wù)報表和償付能力報告，但上述信息并未對外公開。建議保監(jiān)會對各家保險公司的報表進行整合、歸納并定期公開披露。

（五）嘗試宏觀審慎監(jiān)管

2008年的全球金融危機說明微觀審慎監(jiān)管具有短視性和片面性，加強宏觀審慎監(jiān)管已經(jīng)成為金融業(yè)共識。宏觀審慎監(jiān)管有兩個維度：一個是縱向維度，一個是橫向維度。縱向維度關(guān)注周期的變化對于金融穩(wěn)定的影響，橫向維度關(guān)注各種金融機構(gòu)之間交互的效應(yīng)。隨著經(jīng)濟周期的演變，保險面臨的風(fēng)險因素不斷增加。保險監(jiān)管部門除了進行“三支柱”監(jiān)管外，還應(yīng)關(guān)注保險業(yè)所處的周期，應(yīng)實施逆周期監(jiān)管。

1. 關(guān)注保險周期。周期性波動主要源于保險業(yè)自身經(jīng)營策略的改變。我國保險業(yè)歷史雖然悠久，但是由于正式復(fù)業(yè)是在二十世紀(jì)80年代，雖然目前保費年增長高達30%，但這是新型壽險非理性增長和人口紅利推動的結(jié)果，難以保證具有持續(xù)性。在經(jīng)濟波動的市場環(huán)境中，保險業(yè)要實現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，必須正確認識保險市場與經(jīng)濟周期的關(guān)系，以切實增強行業(yè)抵御經(jīng)濟周期性波動的能力。國內(nèi)外的研究顯示：相對于非壽險，壽險業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟周期具有更為緊密的聯(lián)系。同時，保險周期波動受宏觀經(jīng)濟波動的影響較大，引入逆周期的監(jiān)管機制對于穩(wěn)固我國保險業(yè)發(fā)展非常重要。保險監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)加大對保險周期的關(guān)注。這不僅有利于更好地區(qū)分保險業(yè)的長期增長趨勢和短期周期性波動，而且有利于對監(jiān)管政策和產(chǎn)業(yè)政策的短期、長期影響及作用做出合理評價與判斷，有利于促進監(jiān)管政策和產(chǎn)業(yè)政策長期化、穩(wěn)定化。

2. 進行逆周期監(jiān)管。保險監(jiān)管部門應(yīng)實施逆周期監(jiān)管，以提高行業(yè)應(yīng)對經(jīng)濟周期性變化的能力。一方面需要通過實施逆周期監(jiān)管政策、建立行業(yè)逆周期機制，防止順周期行為加劇保險業(yè)波動。另一方面要根據(jù)經(jīng)濟周期性變化，指導(dǎo)保險公司在風(fēng)險計量模型和風(fēng)險參數(shù)賦值上采取周期資本要求、動態(tài)撥備制度等政策工具，緩解監(jiān)管規(guī)定、會計準(zhǔn)則等外部規(guī)則的順周期性。動態(tài)撥備制度作為一種緩解準(zhǔn)備金順周期特征的宏觀審慎監(jiān)管政策工具，在原理上與逆周期資本相同，即在經(jīng)濟上行時期提高撥備計提，以抵銷經(jīng)濟下行期內(nèi)急速上升的準(zhǔn)備金要求，反之亦反是。建立動態(tài)撥備制度的指導(dǎo)原則是提高準(zhǔn)備金計提的前瞻性。通過這種方法，保險公司可以在經(jīng)濟上行期為未來可能的經(jīng)濟下行期預(yù)先提取準(zhǔn)備，同時抑制了保險公司自身規(guī)模的過度擴張。盡管動態(tài)撥備制度能夠在實踐中得到一定程度應(yīng)用，但是，計提準(zhǔn)備方面的主觀性可能會帶來會計操縱等后果，因此平衡前瞻性和真實性是該制度設(shè)計需要解決的問題。目前逆周期乘數(shù)的計算方法尚無一致結(jié)論，建議將GDP增長率、保費規(guī)模增速、資產(chǎn)價格上漲幅度等宏觀經(jīng)濟指標(biāo)中的一種或幾種通過技術(shù)方法轉(zhuǎn)化為反映宏觀經(jīng)濟狀況的逆周期乘數(shù)，但如何使其更全面地反映宏觀經(jīng)濟周期特性還需要進一步研究。除此之外，為了減少經(jīng)濟周期帶來的不確定性，保險公司應(yīng)借助產(chǎn)品的多元化和多領(lǐng)域擴張來分散風(fēng)險。

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（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 SJ）