論高校內(nèi)部規(guī)則法律效力的弱化

［摘 要］在實(shí)際的教學(xué)管理活動(dòng)中，高校制定的內(nèi)部規(guī)章制度有侵犯學(xué)生的合法權(quán)利的表現(xiàn)，使得法律效力弱化。高校依法享有制定內(nèi)部規(guī)則的權(quán)利和權(quán)力，但高校在制定內(nèi)部規(guī)章時(shí)應(yīng)遵守法律優(yōu)先原則、法律保留原則及最小比例原則。此外，國(guó)家還應(yīng)當(dāng)健全學(xué)生司法救濟(jì)制度，將申訴和訴訟制度連接起來(lái)，保持救濟(jì)渠道暢通，這樣才能真正維護(hù)學(xué)生的權(quán)利，使內(nèi)部規(guī)則發(fā)揮應(yīng)有的效力。

［關(guān)鍵詞］內(nèi)部規(guī)則 法律效力 特別權(quán)利關(guān)系 法律救濟(jì)

［中圖分類(lèi)號(hào)］ G647 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 2095-3437（2012）05-0093-03

“高校內(nèi)部規(guī)則是高校自行制定的用來(lái)進(jìn)行學(xué)校管理的章程、制度、校規(guī)以及各種管理細(xì)則。”[1]高校自行制定內(nèi)部規(guī)則是學(xué)校管理的原則和依據(jù)，有利于規(guī)范、約束學(xué)生的行為，有利于提高學(xué)校管理的效率和水平。在實(shí)際的高校管理活動(dòng)中，我們發(fā)現(xiàn)許多高校制定的內(nèi)部規(guī)則和國(guó)家法律、法規(guī)相沖突、相抵觸，學(xué)校依據(jù)內(nèi)部規(guī)則對(duì)學(xué)生做出的處理包括開(kāi)除、退學(xué)、喪失學(xué)籍、拒發(fā)學(xué)位證、畢業(yè)證等都嚴(yán)重影響了學(xué)生的前途以及侵犯了學(xué)生一些重要的基本權(quán)利。如在“田永訴北科大案”中，學(xué)校依據(jù)學(xué)校關(guān)于嚴(yán)格考試紀(jì)律的文件對(duì)田永作出退學(xué)處理。雖然，新《全國(guó)普通高校學(xué)生管理?xiàng)l例》將作弊條款細(xì)化，現(xiàn)在很多高校將考試作弊情節(jié)嚴(yán)重者作退學(xué)處理。但教育部規(guī)章規(guī)定的作退學(xué)處理的情形中無(wú)一種涉及考試作弊情形。又如很多高校將英語(yǔ)四級(jí)成績(jī)與學(xué)位掛鉤，要是英語(yǔ)四級(jí)成績(jī)沒(méi)有達(dá)到指定分?jǐn)?shù)，就拒發(fā)學(xué)位證。高校的這一條規(guī)定與教育部的規(guī)章相抵觸，沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)。過(guò)去，在教育部制定的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中禁止在校大學(xué)生結(jié)婚，這實(shí)際上違反了我國(guó)的《婚姻法》，應(yīng)視為不具有法律效力。現(xiàn)在這條規(guī)定取消了，但高校中仍存在大量的不合理合法不通人性的規(guī)定。比如，在攻讀研究生期間，女生不允許懷孕生孩子，這一條就侵犯了人的生育權(quán)，沒(méi)有體現(xiàn)“以人為本”的法律精神。很多高校的宿舍管理規(guī)定中禁止使用電器，違者沒(méi)收或罰款，而因?yàn)楦咝](méi)有行政處罰權(quán)，這一規(guī)定侵犯了學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)。由此，學(xué)生狀告學(xué)校的案件頻發(fā)。

從諸多學(xué)生與學(xué)校博弈法庭的案例中，我們可以看到：一方面，學(xué)校對(duì)學(xué)生的處理都是依據(jù)學(xué)校內(nèi)部的規(guī)章制度，這些校內(nèi)規(guī)章制度和國(guó)家部門(mén)的法律法規(guī)并不一致。諸如此類(lèi)的內(nèi)部規(guī)則，在一定程度上侵犯了學(xué)生作為公民所應(yīng)具有的基本權(quán)利，其合法性越來(lái)越受到質(zhì)疑。另一方面，學(xué)生維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，當(dāng)學(xué)生的權(quán)益受到損害時(shí)，學(xué)生把學(xué)校告上了法庭，對(duì)學(xué)校的侵權(quán)行為采取向法院行政訴訟的方式，以尋求救濟(jì)。

“法律效力，主要是指規(guī)則的應(yīng)被遵守性、應(yīng)被適用性以及由國(guó)家機(jī)關(guān)提供的強(qiáng)制力和約束力。”[2]高校的內(nèi)部規(guī)章制度和學(xué)生的合法權(quán)益產(chǎn)生了矛盾，這就使得高校的內(nèi)部規(guī)則的法律效力弱化。高校內(nèi)部規(guī)則和國(guó)家法律法規(guī)相抵觸，在管理過(guò)程中既不合法也不合理，導(dǎo)致其約束力和強(qiáng)制力式微。在高校管理趨向法制化的背景下，高校內(nèi)部規(guī)則法律效力受到質(zhì)疑。

因此，本文立足以下三個(gè)問(wèn)題探討高校內(nèi)部規(guī)章法律效力弱化的原因及對(duì)策：1.高校是否有制定內(nèi)部規(guī)則的權(quán)力？2.高校制定內(nèi)部規(guī)則應(yīng)遵循哪些基本原則？3.當(dāng)學(xué)生的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，如何尋求救濟(jì)？

一、高校有制定內(nèi)部規(guī)則的權(quán)力

這個(gè)問(wèn)題首先涉及學(xué)校性質(zhì)及學(xué)校法律地位。長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于高等學(xué)校的性質(zhì)及法律定位是模糊的。“在我國(guó)，依據(jù)《民法通則》，關(guān)于學(xué)校的性質(zhì)問(wèn)題，理論界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)識(shí)比較一致，都將其定位于事業(yè)單位。”[3]作為事業(yè)單位，學(xué)校的法律地位比較特殊，既有一般民事主體的法律地位，又有區(qū)別于民事主體而近似行政主體的法律地位。在我國(guó)現(xiàn)有行政體制以及救濟(jì)制度下，將學(xué)校定位于事業(yè)單位不利于改革現(xiàn)行管理和監(jiān)督體制，不利于提供全面司法保護(hù)，因此，有學(xué)者將學(xué)校定位于“公法人中的特別法人”。作為具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的教育機(jī)構(gòu)公法人，國(guó)家政府下放給學(xué)校獨(dú)立行使的行政權(quán)。我國(guó)《教育法》、《高等教育法》都明確規(guī)定了高校“依法自主辦學(xué)”和“按照章程自主管理”的權(quán)利。國(guó)家授權(quán)予學(xué)校管教權(quán)，法律賦予學(xué)校對(duì)其內(nèi)部事務(wù)自主管理的權(quán)力。而高校對(duì)學(xué)生的管理大都是校方通過(guò)建立一套規(guī)章制度來(lái)教育和規(guī)范學(xué)生。顯然，作為法律法規(guī)授權(quán)組織，高校享有在其特定職能范圍內(nèi)自定內(nèi)部規(guī)章的權(quán)力。

第二，這個(gè)問(wèn)題涉及“學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系并不僅是平等民事主體之間的關(guān)系，也不是普通的行政關(guān)系，而是一種特別權(quán)力關(guān)系。”[3]“在特別權(quán)力關(guān)系中，當(dāng)事人關(guān)系的不平等特別嚴(yán)重。首先在于雙方義務(wù)的不確定性，即公務(wù)法人對(duì)其成員和利用者享有特別的支配力，只要是為了達(dá)到行為目的，允許特別權(quán)力人（公務(wù)法人）為對(duì)方設(shè)定各種義務(wù)。其次，特別權(quán)力主體可以以?xún)?nèi)部規(guī)則方式限制他方基本權(quán)利。對(duì)這種限制相對(duì)人有忍受的義務(wù)，故缺乏法律救濟(jì)途徑。”[3]可見(jiàn)，高校享有制定內(nèi)部規(guī)則的權(quán)利和權(quán)力，在其管理的范圍內(nèi)，學(xué)校對(duì)學(xué)生享有特別的支配權(quán)力，給學(xué)生制定各種紀(jì)律規(guī)定、懲罰措施，其內(nèi)部規(guī)則是具有法律效力的。在這種強(qiáng)制關(guān)系中，學(xué)校和學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)是不對(duì)等的，學(xué)生只有承擔(dān)認(rèn)可和服從學(xué)校管束的義務(wù)。

正因?yàn)閷W(xué)校享有自行制定內(nèi)部規(guī)則的特權(quán)，學(xué)校在享用權(quán)力的過(guò)程中，為了自身管理的方便，過(guò)分強(qiáng)調(diào)管理者的權(quán)力，往往易忽視學(xué)生的基本權(quán)利，有的與國(guó)家法律法規(guī)相沖突、抵觸，出現(xiàn)了濫用特權(quán)、漠視人性、侵犯學(xué)生權(quán)利的現(xiàn)象。高校的內(nèi)部規(guī)則大都沒(méi)有體現(xiàn)“以學(xué)生為本”的精神，只規(guī)定了學(xué)校的權(quán)力，而學(xué)生的權(quán)利義務(wù)在規(guī)則中幾乎沒(méi)有體現(xiàn)。如我們可以看到很多學(xué)校的規(guī)則中的“不許”、“禁止”“否則，學(xué)校將……”等詞語(yǔ)較多，而對(duì)學(xué)生的“可以”、“享有……”卻沒(méi)有提及。學(xué)校權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)之于學(xué)生權(quán)益的弱勢(shì)，學(xué)校自由裁量權(quán)范圍的擴(kuò)大超出上位法律，從而降低了內(nèi)部規(guī)則的法律效力。

二、高校制定內(nèi)部規(guī)則應(yīng)遵循的原則

制定內(nèi)部規(guī)則的權(quán)力并不是沒(méi)有限制、可以隨心所欲濫用的，應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)規(guī)范學(xué)生行為。如果內(nèi)部規(guī)則與上位法律法規(guī)相沖突，可視為無(wú)效。高校制定內(nèi)部規(guī)則的目的不僅要考慮到自身管理方便，還應(yīng)站在相對(duì)人的立場(chǎng)上，為學(xué)生的權(quán)益考慮。作為法律相對(duì)人，學(xué)生屬于弱勢(shì)群體，能保護(hù)自己的力量非常小。高校的內(nèi)部規(guī)則只有尊重人性，合理合法，才能視之為有法律效力。否則，就會(huì)形成高校學(xué)生管理的非法治狀態(tài)。在制定和實(shí)施校內(nèi)規(guī)則的過(guò)程中，要使其充分發(fā)揮效力，應(yīng)當(dāng)遵循以下三條原則：法律優(yōu)先原則、法律保留原則和比例原則。

首先，制定內(nèi)部規(guī)則應(yīng)遵循法律優(yōu)先原則。“法律優(yōu)先原則是指行政應(yīng)受既存法律的約束，行政機(jī)關(guān)不能違反既存法律，不能采取與法律相抵觸的措施，也就是上位法的效力高于下位法。”[1]根據(jù)這一原則，高校制定的內(nèi)部規(guī)則不得與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相沖突，不得重于上位法，否則，這一內(nèi)部規(guī)則就喪失了法律效力。這就要求高校在管理過(guò)程中必須有法可依、有法必依。在一個(gè)法治國(guó)家里不允許有任何超出法律限制和約束的權(quán)力，學(xué)校的權(quán)力當(dāng)然也不例外。

其次，制定校規(guī)應(yīng)遵循法律保留原則。“所謂‘法律保留原則’，是指對(duì)憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專(zhuān)屬立項(xiàng)事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定。行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為皆必須有法律授權(quán)，否則，其合法性將受到質(zhì)疑。”[3]也就是說(shuō)，憲法或法律規(guī)定了公民基本權(quán)利或重要權(quán)利，學(xué)校在制定內(nèi)部規(guī)則時(shí)，不能自行設(shè)定規(guī)則的內(nèi)容來(lái)限制或剝奪相對(duì)人的權(quán)利。如前所述，學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系是特別權(quán)力關(guān)系。理論界將特別權(quán)力關(guān)系劃分為重要性關(guān)系和非重要性關(guān)系，即只要涉及人民基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，必須有法律規(guī)定。學(xué)校規(guī)則作為強(qiáng)制性使用的公務(wù)法人使用規(guī)則，如出現(xiàn)影響學(xué)生身份（如轉(zhuǎn)學(xué)、退學(xué)）、學(xué)籍喪失、學(xué)生前途（如學(xué)位證、畢業(yè)證的獲得）以及一些重要的基本人權(quán)等都應(yīng)適用法律保留原則。這一原則有助于限制學(xué)校非法行政和非法裁量，維護(hù)學(xué)生的權(quán)利。

再者，校規(guī)在對(duì)學(xué)生過(guò)錯(cuò)行為作出處罰時(shí)，應(yīng)適用于“比例原則”。“比例原則，又稱(chēng)為‘最小侵害原則’，其基本含義是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，在作出的行政處分、處罰決定可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)將這種不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)，使目的和手段之間處于適當(dāng)?shù)谋壤！盵3]校內(nèi)規(guī)則制定的懲罰措施應(yīng)該有個(gè)度，注意保護(hù)學(xué)生的權(quán)益。如某些學(xué)校規(guī)定凡是考試有作弊行為者一律開(kāi)除。學(xué)生作弊是一種思想道德上的問(wèn)題，而學(xué)校就因?yàn)閷W(xué)生一時(shí)糊涂犯下的錯(cuò)誤，將學(xué)生逐出校門(mén)，使他們喪失了學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，在他們的一生中將會(huì)產(chǎn)生重大影響，學(xué)校據(jù)此作出的處分明顯過(guò)重，顯失公正。“對(duì)學(xué)生的處罰應(yīng)當(dāng)充分考慮育人目的與管理手段之間的適度比例，不能因小過(guò)而重罰，罰過(guò)不相當(dāng)，責(zé)過(guò)失衡，應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)受教育者的合法權(quán)益。”[3]

三、完善學(xué)生申訴制度，建立健全學(xué)生救濟(jì)渠道

“無(wú)救濟(jì)無(wú)權(quán)利”，[4]無(wú)救濟(jì)無(wú)管理。救濟(jì)制度不夠健全、不完善，學(xué)生等于沒(méi)有享有應(yīng)有的合法權(quán)利，感受不到法律的保護(hù)作用，這樣，內(nèi)部規(guī)則就會(huì)降低適用性，降低法律效力。隨著法治觀念逐漸深入人心，公民維權(quán)的意識(shí)和法治觀念慢慢增強(qiáng)，當(dāng)校內(nèi)規(guī)則侵犯學(xué)生基本權(quán)利時(shí)，學(xué)生就敢于借助法律武器來(lái)保護(hù)自己，越來(lái)越多的學(xué)校就被告上了法庭。

那么，當(dāng)學(xué)生的權(quán)利受到學(xué)校內(nèi)部規(guī)則侵犯時(shí)，他們應(yīng)如何尋求救濟(jì)呢？我們認(rèn)為學(xué)校和學(xué)生之間的法律關(guān)系既有平等的民事關(guān)系也有不平等的行政關(guān)系。高校是行政主體，對(duì)學(xué)生擁有教育管理權(quán)，這種權(quán)力具有行政權(quán)的特征。所以，用行政訴訟解決此類(lèi)爭(zhēng)議不僅必要，而且可能。

在實(shí)踐中，學(xué)校和學(xué)生是一種特殊的權(quán)力關(guān)系。如果學(xué)生不服學(xué)校對(duì)學(xué)生作出的決定，只能進(jìn)行申述，而無(wú)法尋求司法救濟(jì)，導(dǎo)致申訴制度和訴訟制度被割裂。同時(shí)，我國(guó)的法律缺少對(duì)學(xué)校權(quán)力的授予、運(yùn)行、制約及責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題的規(guī)定。學(xué)生把學(xué)校告上法庭時(shí)，因找不到相關(guān)的法律依據(jù)而敗訴，得不到相應(yīng)的法律保護(hù)。這些因素都造成了學(xué)校濫用權(quán)力，當(dāng)學(xué)生基本權(quán)利受侵害時(shí)，缺乏合適救濟(jì)途徑的事實(shí)。因此，國(guó)家除了應(yīng)建立相應(yīng)法律法規(guī)限制學(xué)校權(quán)力、完善學(xué)生的申訴制度之外，還應(yīng)確立相關(guān)的司法救濟(jì)渠道，將學(xué)生申訴制度和訴訟制度聯(lián)系起來(lái)。當(dāng)學(xué)生向?qū)W校提出申訴請(qǐng)求后，學(xué)校在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不做處理，學(xué)生可以向?qū)W校的上級(jí)行政主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議或者向法院提起訴訟。

另外，學(xué)生申訴制度是由我國(guó)《教育法》確立的一項(xiàng)特殊的法定救濟(jì)制度。2005年施行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，為學(xué)生規(guī)定了權(quán)利救濟(jì)機(jī)制即申訴程序。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，這項(xiàng)制度還很不完善。比如說(shuō)，有的學(xué)校在給學(xué)生作出處分后，沒(méi)有以合法方式告知學(xué)生可以申訴，而是直接公之于眾。有許多學(xué)校沒(méi)有受理學(xué)生申訴的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和人員，學(xué)生不知道去哪里“伸冤”，且在申訴程序上很不規(guī)范，學(xué)生申訴的權(quán)利等于間接被剝奪了。為此，急需在立法上將申訴的程序、時(shí)效、機(jī)構(gòu)、原則等方面予以細(xì)化，使之更具有操作性、規(guī)則性。

那么，學(xué)校的哪些管理行為具有可申訴性，哪些行為學(xué)生可以向法院提起行政訴訟呢？當(dāng)學(xué)校的內(nèi)部規(guī)則侵犯學(xué)生的基本權(quán)利（如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)），對(duì)學(xué)生的處理足以改變學(xué)生的身份，影響學(xué)生前途時(shí)，學(xué)生可以向法院提起行政訴訟，將學(xué)校告上法庭。但是，如果學(xué)生受到的處理是學(xué)校根據(jù)正當(dāng)?shù)墓芾碇贫榷鞒龅模也簧婕皩W(xué)生基本權(quán)利或不足以影響學(xué)生實(shí)質(zhì)地位獲得時(shí)，學(xué)生不得上訴，司法審查不應(yīng)介入，因?yàn)閷W(xué)校仍然具有一定的特殊地位，這些處分屬于學(xué)校內(nèi)部自主管理權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，司法審查的介入就侵犯了學(xué)校的自主權(quán)。面對(duì)這種情況，學(xué)生只能向?qū)W校或其上級(jí)行政主管部門(mén)進(jìn)行申訴，申訴處理機(jī)關(guān)責(zé)令學(xué)校重新作出處理決定。如果學(xué)校不作為或者仍然做出同樣的處理決定，那么學(xué)生可以申請(qǐng)?zhí)幚頇C(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或變更學(xué)校的處理決定。[3]建立一套完整的學(xué)生救濟(jì)制度是一項(xiàng)亟待解決的問(wèn)題，我們必須讓法律予以規(guī)范，才能在實(shí)際操作中發(fā)揮校內(nèi)規(guī)則的效力，達(dá)到既限制學(xué)校濫用權(quán)力又更好保護(hù)學(xué)生正當(dāng)權(quán)益的目的。

學(xué)校內(nèi)部規(guī)則應(yīng)是合理合法的，體現(xiàn)“以學(xué)生為本”的價(jià)值觀念。在教育實(shí)踐中法治進(jìn)程依然緩慢，依法治教在實(shí)際工作中遇到不少困難，但只要從完善學(xué)校內(nèi)部規(guī)則這一步開(kāi)始做起，使它在管理學(xué)校的過(guò)程中真正發(fā)揮應(yīng)有的效力，就能保證高等學(xué)校的健康發(fā)展，營(yíng)造高校和諧的校園環(huán)境。

［ 參 考 文 獻(xiàn) ］

［1］ 雷丹. 試論高校內(nèi)部規(guī)則的合法性 ［J］. 四川教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（7）.

［2］ 張恒山主編.法學(xué)基礎(chǔ)概論［M］.北京：中共中央黨校出版社，2000.

［3］ 勞凱聲主編.中國(guó)教育法制評(píng)論（第一輯）［M］.北京：教育科學(xué)出版社， 2002:32-41，96-98，106-107.

［4］ 勞凱聲主編.變革社會(huì)中的教育權(quán)與受教育權(quán)：教育法學(xué)基本問(wèn)題研究［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2002:463-464.

［責(zé)任編輯：鐘 嵐］