包頭市政府信訪局信訪現狀調研報告

摘 要：信訪是法律賦予每個公民的權利，也是各級政府及時了解社情民意并迅速化解社會矛盾的重要手段。通過對包頭市政府信訪局信訪工作現狀的調研，逐一分析了造成包頭市現階段信訪工作問題困難重重的成因所在，并有針對性地提出了一系列解決問題的措施。

關鍵詞：信訪；現狀；問題；建議

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）06-0253-02

中國目前在權利救濟上有訴訟、復議等多種手段，但是在現實運用中不可避免地存在權利救濟的途徑不暢、成本過高等問題，這使得信訪就成為一種公民普遍參與政治生活、尋求權利救濟的重要途徑，同時它也承載著百姓的利益表達和對公權力機構和人員的監督職能。對公民而言，信訪意味著一項簡便、經濟、有效而全面的權利救濟方式，具有保障和維護公民權利和自由的功能。對公共權力而言，信訪是一項高效的監督機制，具有穩定和促進民主與法治的功能。

一、包頭市政府信訪局信訪工作概況

包頭市地處內蒙古高原的南端，形成北部高原、中部山地、南部平原三個地形區域。包頭市地域遼闊，總面積為27 691平方公里，總人口近265萬，其中城市180多萬人口，是全國23個市區人口超百萬的大城市之一。是內蒙古自治區的人口大市、工業大市，同時也是信訪問題相對集中、矛盾較多的城市之一。包頭市信訪量連年攀升，總量居高不下。

就包頭市而言，自2006—2009年，市信訪局受理的來信來訪數量一直以約4%的比例遞增。而近期2009年前六個月，市信訪局共受理群眾來信來訪9 846人（件）次，比去年同期增長14.2%。其中，來信916件，同比增長29.38%；個體訪810批，1 488人次，同比分別增長19%和28.05%；集體訪302批7 442人次，同比增長49.5%。就信訪現狀來看，無論是全國還是包頭市近年來的信訪總量仍處于一種高位運行的狀態，信訪量連年攀升，總量居高不下。

二、包頭市政府信訪局信訪工作現狀及存在的問題

1.信訪機構混亂龐雜，缺乏系統性。信訪機構缺乏獨立性和有效的協調機制。根據新《信訪條例》，信訪的執行主體是“各級人民政府、縣級以上各級人民政府工作部門”，但實際上，中國負責信訪工作的機構很多，因此給各級政府信訪部門的執法造成了諸多不便。拿包頭市實際情況來說，在市政府信訪局的執法中我們發現：從市到區各級黨委、人大、政府、立法機關、司法機關以及政府相關職能部門，均設有信訪工作機構。有的稱為信訪局、信訪辦、信訪工作局、信訪室等，有的甚至社區委員會掛上一個社區信訪接待室的牌子，也算是信訪機構大家族的一員。眾多的信訪機構從積極的角度看，信訪機構的多樣化和普遍化為公眾表達訴求提供了多種渠道，可以方便信訪人，也有助于各個機關充分獲取信息。但是實踐中這樣的機構設置也同時存在嚴重的缺陷。信訪機構多而不統一，沒有形成統一的協調機制。

2.重復信訪的情況較多。重復信訪指信訪人就同一個信訪問題在一年內連續數次向有關國家機關來信來訪。重復信訪如處理不當，將成為影響社會穩定的一個因素，應引起各有關部門的重視。重復信訪案件大量增加，成為社會不和諧、不協調、不穩定的一大因素。從包頭市信訪局受理的信訪事項看，重復信訪所占比例還是較高的，筆者曾做過一個樣本為50份的問卷調查，問卷主要內容是是：“如果信訪的處理結果未能達到您的期望值，您會怎么辦？”統計結果顯示：累計高達82%的信訪者都表示會繼續信訪，其中， 28%的信訪者會繼續到同一信訪部門信訪；而高達54%的信訪者會越級重復上訪（見下表），可以看出實踐中重復信訪在信訪總量中所占的比例是相當高的。

重復信訪往往與集體訪交織在一起。有些信訪人選擇在市人大、政協“兩會”等重大活動期間上訪，有的人采用闖機關辦公室、攔領導交通工具等手段找有關部門反映情況。有的信訪人情緒偏執，容易沖動，難以進行說服教育。所以，重復信訪情況在包頭市信訪局工作中也是一大難點，但重復信訪反映的問題又多是多年來積累的社會矛盾與問題的集中體現，是公民表達某種意愿，行使自己民主權利的過程，對既不能回避，更不能壓制，只能采取依法解決實際問題與思想疏導相結合的方法來解決。

3.涉法、涉訴類信訪所占比例較大。所謂涉法涉訴信訪，是指信訪中有屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件，即屬于涉法涉訴信訪。通常表現為:對公安機關、檢察機關、法院的處理決定或判決裁定不服，繼續進行救濟性申訴的；已經由司法機關按照訴訟程序作出終極決定仍不服而進行信訪的；對司法機關特別是公安機關和檢察機關未進入訴訟程序而作出的處理不服進行信訪等。雖然在新《信訪條例》中規定：“政府信訪部門收到公安、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項時應當告知信訪人依照有關法律、行政法規規定程序向有關公檢法提出。”但實踐中由于信訪群眾對公檢法機關對涉法、涉訴信訪結果處理的不滿及對司法成本過高的擔心等原因，造成了很多本應向公檢法機關提出的信訪事項，很多群眾首選卻是向政府信訪部門提出。據包頭市信訪局2008—2009年信訪情況統計來看：近兩年受理的涉法、涉訴信訪量分別占2008年、2009年全年受理信訪總量的19%和21.3%。涉法、涉訴類信訪所占的比例較大。

三、解決包頭市政府信訪局信訪執法中突出問題的對策建議

1.整合信訪機構設置，建立一元化的信訪體制。筆者贊成中國人民大學行政法學教授莫于川的信訪制度改革模式，即將現行分散的信訪機構集中統一起來，形成一個專門處理信訪事務的委員會，置于全國人民代表大會和地方各級人民代表大會之下，即人大制度下的“統一信訪制度”，并在新《信訪條例》中予以明確。由此形成人大制度下的“信訪委員會制度”，是指整合各級人大及各級政府職能部門的信訪機構，把信訪集中到設于各級人民代表大會的“信訪委員會”。其主要內容為:（1）合并各個信訪機構于人大，并成立各級人大的信訪委員會；（2）信訪委員會負責信訪案件的調查和督辦，賦予信訪委員會必要的權力。這樣既實現了信訪機構、資源的整合，又使信訪機構有了歸口管理和領導者，真正實現了機構間的整合。這樣的模式與中國目前的信訪制度容易接軌。中國目前的信訪機構分散于各個國家機關，但各信訪機關之間卻沒有工作聯系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統一優勢的發揮，信訪資源信息也得不到共享。

2.切實完善、落實信訪終結機制，有效降低重復信訪率。完善信訪三級終結機制，即在新《信訪條例》的第34條加入相關說明，使三級終結機關設置更加明確：一是原處理機關是非垂直領導的政府工作部門的，復查機關可以是處理機關的上級主管部門，也可以是處理機關的本級人民政府，復核機關據此類推；二是原處理機關是實行垂直管理的行政機關和國家安全部門的，復查機關為其上一級主管部門，復核機關為復查機關的上一級主管機關；三是原處理機關是地方人民政府的，可視信訪問題的復雜程度與否，一般性的信訪事項，可據其性質由上一級人民政府有關工作部門復查，人民政府復核；重大、復雜信訪事項，由上級人民政府復查，再上一級的人民政府復核。據此在行政立法中確定信訪三級辦理機關，既符合了基層信訪工作的實際，也體現了條例和有關行政機構法定職能精神。

3.發揮律師優勢，使其參與信訪局工作，有效分流涉法、涉訴信訪。政府信訪局在面對涉法、涉訴信訪時多數扮演的角色為轉交者、轉辦者、告知者，這往往是群眾對信訪局的工作降低了信任感。新《信訪條例》第13條也規定，“信訪工作機構應當組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業人員、社會志愿者等共同參與，運用咨詢、教育、協商、調解等方法，依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求。”但實踐中就我市信訪局而言，由于人員組成的有限以及信訪工作人員法律專業化水平的有限，在信訪事項的處理過程中還無法實現事事都為信訪人提供法律方面的咨詢，對信訪人提出的涉法、涉訴問題予以指導。所以在今后信訪局的工作中，筆者認為應該更多的改變角色，為信訪人提供有效的法律支持。律師參與信訪工作，發揮律師熟悉法律和政策的優勢，耐心細致地為信訪群眾解答有關涉法問題，使上訪人明白自己所訪的事件有無政策和法律依據，能否得到解決。并可以從法律的角度對事件的利害關系進行分析，對于需要通過訴訟、行政復議解決的信訪案件，可幫助信訪群眾明確應找的部門以及相應的法律程序和解決辦法，引導他們運用法律手段解決問題，使當事人打消進一步采取過激行動的打算。同時對無理上訪戶、纏訪戶做好息訴息訪工作，并且為符合條件的有特殊困難的來訪群眾提供法律援助。這樣就能分流相當一部分涉及法律方面的糾紛，緩解上訪人員和政府的對立情緒，防止過激行為，減輕政府信訪部門的壓力，同時也會增強了信訪群眾對政府信訪部門的信任。

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