地鐵建設的信貸風險分析與控制

摘 要：根據地鐵建設的概況及投融資模式，闡述在中國地鐵建設中，由于以政府投融資主導型為主，給地方政府造成沉重的財政負擔。并通過分析地鐵建設資金中政府信用銀行貸款存在的風險，針對在國家貨幣政策收緊和土地財政收窄下，地鐵建設的銀行貸款風險逐步增大的現狀，為金融機構提出信貸風險控制和防范措施。

關鍵詞:地鐵；信貸；風險；控制

中圖分類號：F830.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）06-0061-03

近幾年來，隨著全國許多大中型城市地鐵項目（包含城市軌道交通項目）的大規模上馬，在地鐵建設一哄而上的同時，相應的技術、人才和財力等資源不匹配。按照目前各地地鐵建設的規模和速度，中國將面臨的除了安全風險之外，巨大的投資還將給地方財政造成巨大壓力，萬億銀行貸款的風險驟增。

一、地鐵建設概況

據國家發改委數據，2010—2015年地鐵建設投資規劃額將達11 568億元。截至2008年底，中國已有10個城市擁有共29條城市軌道交通運營線路，運營里程達到776公里，年客運總量達22.1億次。北京、上海等15個城市共有約50條，1154公里軌道交通線路在建。約27個城市正在籌備建設城市軌道交通，其中22個城市的軌道交通建設規劃已經獲得國務院批復。至2015年前后，北京、上海、廣州等22個城市將建設79條軌道交通線路，總長2 259.84公里。龐大的投資計劃，雖然帶來的是城市交通改善，但是地方政府的財政壓力卻是空前的。

國內地鐵建設每公里造價高達約5億元人民幣。一般來說，建設一條地鐵少則需要數十億元，多則需要上百億元，而建成通車后每年還需要大量的維護費用，一旦經濟形勢發生逆轉，銀行信貸資金就可能面臨風險，不良貸款將可能大量產生。

目前，世界上大多數地鐵公司都處于虧損狀態。香港地鐵公司是一個特例。據香港地鐵公司公布的資料，香港地鐵僅憑票務收入就可以實現盈利。地鐵項目具有社會公益性，國內目前尚無盈利先例，地方政府不但需要準備建設的資本金，歸還銀行貸款之外，還要為今后的養護、運營、維護進行補貼。這筆投資是持續的，而且數額也是非常高的，不得不考慮地方財力是否能夠匹配的問題。

二、地鐵建設的融資模式

地鐵建設投融資基本模式有政府投融資模式、市場化的投融資模式和混合模式。從上海、廣州等城市的地鐵建設情況看，目前其資金的來源主要有：一是財政投資，包括市財政資金和區財政資金；二是項目借款，主要由項目公司借入內外債再轉投入項目中；三是沿線開發收益。沿線開發收益通常被認為是解決軌道交通融資難題的一條重要途徑，但在實踐中，由于種種原因，各個城市的實際成效存在很大差異。

目前，中國地鐵建設發展雖然發展勢頭迅猛，但從融資角度來看還處在初級階段，地鐵投資的特點，是以政府主導型為主，即建設基本是由政府負責規劃、資金籌措、工程實施和建成后的運營工作。建設資金來源政府財政上的多，而真正從市場上融資的少。

1.政府投融資模式

政府投融資模式是指政府為實現調控經濟的目標，依據政府信用為基礎籌集資金并加以運用的金融活動。政府投融資主體是指經政府授權、為實現政府既定目標、代表政府從事投融資活動的、具備法人資格的經濟實體，其形式是按《公司法》組建的國有獨資公司。政府投融資主體以政府提供的信用為基礎，以政策性融資方式為主，輔之以其他手段進行融資。資金來源渠道主要有兩類：一是政府財政出資；二是政府債務融資，包括國債資金、政策性貸款、境內外債券、國外政府或國際金融組織貸款等。

政府投融資模式最大的優點就是能依托政府財政和良好的信用，快速籌措到資金，操作簡便，融資速度快，可靠性大。世界很多國家大城市在城市軌道交通建設初期和高速成長時期，政府投融資都發揮著主要作用。如北京和新加坡地鐵建設初期政府投資比例達100%，德國曼徹斯特地鐵政府投融資占90%，法國巴黎地鐵政府投融資占80%，香港地鐵政府投融資占77%。

但該模式缺點很明顯：對政府財政產生壓力，受政府財力和能提供的信用程度所限，融資能力不足；不利于企業進行投資主體多元化的股份制改制，轉換企業經營機制。

2.PPP模式

PPP是英文Public Private Partnership的縮寫，即“公共民營合作制”，主要指為了完成某些有關公共設施、公共交通工具及相關服務項目的建設，公共機構與民營機構簽署合同明確雙方的權利和義務，達成伙伴關系，以確保這些項目的順利完成。

PPP的基本特征為共享投資收益，分擔投資風險和責任。PPP模式的本質即通過政府政策的引導和監督，在政府資金的支持下，在項目的建設期和運營期廣泛采取民營化方式，向公用事業領域引入民間資本。地鐵建設PPP模式是根據軌道交通準公共產品的經濟特點，在投資上將公益性與營利性部分定量分開，由政府負責公益性部分的投資，由社會投資者負責營利性部分的投資并負責地鐵的經營管理，通過科學合理的風險保障、收益調節機制的設計，建立適度市場競爭機制；同時，政府部門通過采取針對性、契約化的監管方式，確保地鐵項目的持續性、安全性、公益性。最終，通過地鐵項目投資、建設、運營效率的提高，實現政府部門為市民提供的公共產品服務水平的提高，企業實現合理收益的雙贏。

地鐵建設的PPP模式在世界上許多國家以及中國的香港特區都有應用，2005年2月，北京市基礎設施投資有限公司、北京首創集團公司和香港地鐵公司簽署了北京市地鐵四號線特許經營項目三方合作經營協議，共同出資組建PPP模式的公司——北京京港地鐵有限公司（特許經營期為三十年）。近年，南京、寧波、杭州等城市的部分地鐵線路也采用該模式。

3.BT模式

BT是英文Build-Transfer的縮寫，即“建設—移交”，是由業主通過公開招標的方式確定建設方，由建設方負責項目資金籌措和工程建設，項目建成竣工驗收合格后由業主回購，并由業主向建設方支付回購價款的一種融資建設方式。BT方式較廣泛地應用于國外大型基礎設施工程建設，但在國內基礎設施領域，尤其在軌道交通建設中尚屬于一種新型的融資建設方式。

北京奧運支線的 BT模式，為降低奧運支線項目運作風險，確保項目按時為奧運會服務、與地鐵十號線工程順利銜接，奧運支線項目以初步設計概算24.8億元為基礎，劃分為BT工程和非BT工程兩部分。

4.BOT模式

BOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫，即“建設—經營—轉讓”。BOT實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以政府和機構之間達成協議為前提，由政府向機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。政府對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制，但保證投入資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由政府和機構分擔。當特許期限結束時，機構按約定將該設施移交給政府部門，轉由政府指定部門經營和管理。所以，BOT一詞意譯為“基礎設施特許權”更為合適。

深圳4號線二期采用了BOT模式，二期工程從少年宮站至龍華新城站，全長約16公里，共設10座車站，工程總投資約60億元。

三、地鐵建設的信貸風險分析

各類政府融資平臺公司，其實往往都由政府籌劃、組建設立并直接或間接出資，主要負責人由政府或相關部門領導兼任，受政府委托從事開發、建設等任務，名為獨立法人，實為政府附屬單位。多數政府融資平臺公司本身不具有自償能力，依賴財政撥款償還貸款。政府融資平臺公司貸款的實質是政府負債。銀行對政府融資平臺公司貸款的風險評估，很大程度上不是按照企業法人貸款的標準分析，而是基于對地方政府財政收支狀況和償還能力的判斷，但又由于并不真正掌握其總體負債規模和償債能力，對借款人客戶評級和對具體貸款的債項評級都存在困難。

由于地鐵建設投資公司（地鐵公司或軌道公司）只是政府借債的載體，是支付銀行貸款的最終還款人，因此，地鐵建設投資公司貸款風險主要是政府信用風險及其派生的風險包括信用風險、法律風險、流動性風險、政策風險、項目風險等。

1.信用風險

大多數地鐵項目包含政府公益事業，經營收入只能是保本或虧損經營，因此，還款只能依靠地方財政的統籌安排，存在風險隱患：一是部分地區財政結余較少，政府過度負債造成財政負擔較重；二是由于政府領導班子換屆，政府投資沖動波動較大，既定的還款計劃可能難以兌現；三是城市建設投資公司的法人治理結構存在先天缺陷，公司產權及項目收入支配權不明晰，受到地方政府過多的干預，容易造成還款資金被挪用；四是受行政思想影響，干涉財務管理不規范、經營責任不清，只重視用款，不重視還款。

此外，銀行對政府財力及政府背景公司負債能力的評估體系尚不完善，難以準確評估其風險。

2.法律風險

一方面，政府還款不具備法律效力。根據《中華人民共和國擔保法》、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》，國家機關除了經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸外，不能作為擔保人，各地方政府或財政機關出具的還款承諾不具備擔保作用；另一方面，項目特許經營收入權屬于行政事業性收費權，收費資金納入財政預算，實行收支二條線管理，以這些收費權作為質押缺乏明確的法律依據。

3.流動性風險

包含地鐵等城市基礎設施投資項目實行收支二條線管理，收入上繳當地財政，再由當地財政統一安排支出，資金流轉時間較長，容易造成貸款本息不能及時償還。

4.政策風險

現今，包含地鐵建設的城市基礎設施建設投資不僅是改善城市功能的自發性需要，還是財政政策的重要組成部分，是國家宏觀經濟調控的重要手段，投資規模、發展速度受國家宏觀經濟政策影響較大，因此，銀行貸款存在一定的政策風險。在宏觀經濟下行階段，政府為刺激經濟而加大城市基礎設施投資，銀行貸款大幅增加；在宏觀經濟過熱階段，政府為抑制經濟過熱，通過政策調整，部分工程可能下馬、停工，給銀行貸款帶來較大風險。在今年抑制通貨膨脹的宏觀經濟調控政策下，基礎設施建設已經開始出現資金緊張難以為繼，已進行投資壓縮。

5.項目風險

由于地鐵等城市基礎設施建設項目由政府規劃設計，且投資規模大、建設周期長以及低收益性、負收益影響，對其貸款存在項目風險，主要包含規劃風險、資本金不足風險、建設超前風險、采購風險、工程建設施工風險等。

四、信貸風險控制措施與建議

根據審計署對地方財政收支的審計結果，截至2010年底，各級地方政府的債務總額達到10.7萬億元人民幣，大約相當于國內生產總值GDP的27%，總體處于可控范圍。但是，有一些地區的債務率超過200%，這表明部分地方政府存在過度舉債行為，潛在風險值得關注。

債務結構上，10.7萬億元地方債務余額中，政府負有擔保責任和負有償還責任的債務分別占21.8%及62.6%，也就是說，地方政府承擔著8.6萬億元的潛在債務。從資金來源看，來自銀行的資金為8.5萬億元，約占債務總額的80%，占到國內銀行貸款總余額的17.7%左右，表明地方債務與銀行間的捆綁較為緊密。從資金運用看，用于交通運輸、市政等基礎設施和能源建設的占61.86%。從形成時間看，2008年上半年，地方債務總量約為1.7萬億元。2008年下半年，為應對國際金融危機，在4萬億元等一攬子政府投資計劃作用下，各地的計劃投資總計達40萬億元，其中多數資金來源于銀行貸款，直接形成了地方政府債務，致使2009年債務規模增長了62%。2010年的債務余額比2009年增長18.86%。

近期，在南京、成都、武漢、寧波、杭州等等城市地鐵建設過程中，因國家貨幣政策收緊和土地財政收窄，地鐵建設資金困難已初見端倪。可見，中國以地方政府財政資金為主導的地鐵建設財政投融資模式，給地方政府造成沉重的財政負擔。因地方政府可支配財力相當有限，無力繼續承擔二期、三期等后期工程主要建設資金也是不無可能的。

對策建議：（1）注重區域選擇，優先投放于國民生產總值及財政收入總量大、增速快，城市化水平較高，且城市基礎設施投融資運作規范成熟的大中城市；（2）科學評估當地政府的償債能力，謹慎控制信用額度，建立地方政府地鐵項目信用貸款償還風險專項資金的管理、運作和使用事項；（3）項目選擇上，優先支持立項、規劃、土地和環境評價、施工等審批程序完善的地鐵建設項目（或地鐵線路）；（4）合理確定貸款擔保方式，建立償債準備金制度，償債準備金納入年度財政預算支出并設立償債專戶，歸集償債準備金，確保第二貸款來源合法、有效；（5）合理確定貸款期限，按計劃落實分期還款，及時履行償債義務；（6）加強貸后監督管理，及時、準確掌握政府信用貸款資金的使用、償還及項目實施情況，對貸款項目資金使用情況進行財務審查，確保建設資金專款專用。

五、結束語

在前階段積極財政政策和寬松貨幣政策引導下，銀行信貸資金大量通過政府投融資平臺投放到地鐵、城市道路改造等中長期基礎設施項目，大大增加了地方政府的債務負擔，投資風險將逐步轉移到銀行體系而埋下金融風險隱患。為此，2010年財政部、銀監會、國務院等分別出臺《地方投融資平臺基本處理意見》、《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》等文件，要求加強對地方投融資風險進行評估及控制，其中，在全國各地蜂擁而上的地鐵建設項目投入大、周期長，其信貸風險尤其值得關注和防范。

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[責任編輯 陳丹丹]