公共管理者價值中立的利弊分析

摘 要：以公務員為代表的公共管理人員在價值上保持中立的態度的制度要求始于1854年的英國，后來美國人借鑒其思想，并1883年頒布了著名的《彭德爾頓法》，從而開啟了文官制度的新時期，在此后的一百多年時間里，對于公務員保持價值中立的評論褒貶不一，回顧了價值中立的建立的基礎，并對價值中立這樣的制度規定進行了利弊分析。

關鍵詞: 公共管理；價值中立；利弊分析

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）06-0227-02

公務員在提供公共服務、履行公共職能的過程中，保持價值中立（VALUE-FREE）是西方兩黨、多黨競爭國家公務員法的制度要求。對公務員價值中立的要求來源于1854年 的英國，在《諾斯科特——特里威廉報告》建議說，“公共服務應該由一批經過認真挑選獲準進入較低等級的年輕人來執行，”他們通過“確立一種適當的職業考試制度來選拔”[1]。該報告建議：取消恩賜制度……通過以功績制為基礎的內部晉升辦法來彌補較高層次的職位。此報告標志著公共部門以績效制為基礎的任命制度的開始和恩賜制度的衰落。英國19世紀中期的改革對美國的觀念產生了影響，在1883年終于通過的《彭德爾頓》法（PENDLETON ACT），該法律明確要求公務員保持價值中立，不因為黨派執政競爭而影響到自身所處的官僚制的正常運行和高效率[1]。

一、美國公務員價值中立制度的建制原因

在19世紀，這還是美國政治中相對較為黑暗的動蕩的“政黨分肥”制度時期，公職人員（public employees）跟隨所屬政黨的執政與否任職或者被辭退，其哲學基礎是建立在政治熱情上的公務員才能夠有效的履行所屬政黨的政策。安德魯·杰克遜認為政府職位的輪換是有益的，他覺得，政治回應性可以減少腐敗和自滿。所以此時的公務員常常參與黨派活動，比如所屬正當的競選和籌資活動。但是杰克遜的想法卻與事實不符，成了歷史上最為黑暗動蕩的時期之一。1881年，加菲爾德總統被一個失望的求職者暗殺，從而成了《彭德爾頓法》建立的直接導火索，加上當時的民主黨為了避免即將到來的競選造成本黨的下臺，催生了這部法律的通過。從此，美國的政治官僚進入了一個價值中立的技術功績制時期。

二、公共管理人員保持價值中立的優勢

我們在這里講到的優勢是以其歷史作用為出發點，至于在當今社會以及未來社會能否起到作用將在后面繼續做探討，這是對此問題的探討不能碎片化的集中在中立問題的探討上，我們需要結合其確立之前所實行政黨分肥制的政治特點綜合考慮，我們認為通過此法的實行，有效的解決了以下幾個方面問題：

1.促進了官僚體系技術功績制的實施。在19世紀的大部分時期，美國都存在行政上的“政黨分贓制”，他來自這樣一個諺語：“戰利品屬于獲勝者”，這種體制在19世紀30年代安德魯·杰克遜總統時期達到了黑暗的頂峰。政黨分贓制產生了許多后果，其中包括：19世紀大部分時期伴隨著政府更迭產生的周期性震蕩；公共行政與政治的不勝任聯系在一起；行政部門與立法部門在任命方面的沖突越來越多；這種體系效率低，效能差，當政府的決策、經費和選票都成為可以談判的商品時，政府實際上成了一個私營企業，公民無從知道政府的真正立場。

2.促進了基于技術資格的公開競爭考試制度的應用。早期的行政體系都有一個重要特點，他們都是“人格化”的，即以效忠于國王或者政治領導人為基礎，而不是“非人格化”的，即以合法性和效忠于組織與國家為基礎，行政實踐常常導致謀求個人利益的腐敗或濫用職權，對于那些想被國家雇傭的人來說，求助于恩賜或裙帶關系，依靠朋友或親戚找工作，或者花錢賣官，都是司空見慣的事情，換言之，要想成為海關官員或者稅收官員，必須以錢換權；然后再向顧客伸手要錢，這樣不僅最初的投資得到補償，而且還會盈利。這種方式無法保證被政府雇傭的人在各方面都是勝任的。在價值中立的趨向確定以后，改變了之前“政府之事無人不能”的判斷，行政官僚越來越依靠專業技術的支持，從而實現了通過競爭考試進行選拔的文官制的的誕生。

3.促進了政治行政二分法的建立。促進了行政學科的建設和發展。1883年威爾遜發表了行政學開山之作《行政學之研究》，提出了政治行政二分法的原則，現代政治學理論認為，西方動蕩的政治選舉和穩定的經濟社會發展之間的邏輯基礎就是建立在二分法之上的穩定的官僚體系保證了政策的延續性和穩定性，充當了緩沖墊的作用。什么能夠把非理性的更多的屬于作為價值領域的政治行為與作為理性領域的行政行為有效的聯系了起來呢，只有保持價值中立公共行政人員才能為二分法充當了橋梁。也奠定了行政學科發展的基礎。

4.促進了理性的管理型政府的發展。在20世紀初，當腐敗威脅到推翻政府的目的和秩序的時候，改革者們團結了起來，支持更為熟悉的恩德構成公共管理支柱的效率和經濟。而超越正當理由的價值中立奠定了理性的基礎，當改革者們追求超越經濟和效率的公共價值時，在那時沒有別的價值與公共行政的有關。這種狀況是與那種認為政策的制定和管理相分離的觀點是一致的，對付無能和腐敗政府的良方是建立在一個關心經濟和效率的管理型政府。

5.保證了平等的公共物品供給。在提供公共服務的過程中，會面對不同經濟基礎的公民，他們會形成不同的購買力，公共選擇理論假設公共行政人員都是精于計算的理性人，他們可能會根據自己的得失，趨向于為那些能夠承擔“門票”的群體提供更加優質的服務，而忽視或者拒絕那些被排除在“公園”之外的群體。建立在價值中立基礎上的官員，從理論上來講能保證公共服務的公平供給，不能因為經濟差別造成人們享用的公共服務不同。每個人都會得到同樣的公共物品。

三、對于公共管理者價值中立的批評

建立在價值中立上的公務員制度，在特定的歷史時期解決了很多問題，但是伴隨著對與馬克斯·韋伯所建立的理性官僚制的懷疑和批評，人們對于作為其重要特征之一的價值中立表現出了很多懷疑和批評，通常集中在以下幾個方面：

1.價值中立的不可能性?！皟r值是公共行政的靈魂”[2]。庫伯曾經講到，我們從來不認為公共行政的理論和實踐僅僅是技術的或者管理的問題。那種一方面把政府政治和政策制定過程作為價值表達，另一方面把行政作為單純的技術的和價值中立的政策執行的做法，是失敗的。無論任何人，當想要研究行政問題，都要涉及價值的研究；而任何從事行政管理的人，他實際上都在進行的是價值的分配。也就是說，在公共行政的始終，都無法真正做到價值中立。

2.價值中立實現困境。傳統的行政模式完全無法反映出現代公共部門所承擔的廣泛的管理以及制定政策的角色。他造就了一種消極的控制形式，不是致力于提高你估計記性激勵以提高效率，而是至于與避免犯一些尷尬的錯誤?！胺钦位钡呐t意味著不愿意承認公共服務工作的政策與政治意義，公務員扮演者重要的管理角色，這種角色比單純的執行或遵從指令要重要得多，而價值中立的將使其無法主動的發揮作用[3]。

3.價值中立造成“低回應性”。價值中立在某些情況下會產生“服務于國家”的思想信念，而排斥為民選政府提供咨詢并執行其意愿的信念。這就產生了責任問題，那些非民選官員形成了一個官僚階層，他們按照自己的意愿而非政治家的期望行事。在面對民選政治家的要求時，往往表現出很低的回應性[4]。

4.價值中立背離了民主。在19世紀，公職人員常常參與黨派活動，1907年，羅斯?？偨y盡職公務員積極參與競選或正當管理，后來出現了有關被禁止活動的具體性質的判例法。因為擔心官僚結構成為政治機器的一部分，《1939年哈氣法案》禁止所有聯邦職員參與政治活動[5]。產生的疑問是不僅僅是這樣是否違反憲法，因為第一修正案表明政治表達是所有人的權利，此外的爭論是，如果公共管理者是代表性的公民，那么他們的角色就會有細微的、并且是重要的差別，這樣的人會少一些高異地鞥的優越感和傲慢，而更多一些民主和信任感，根據這一觀點，公共管理者首先是公民，那么他們就應該受雇于公民，代表公民的利益，執行和管理公民的事物，他們就應該作為代表性的公民去參加民主生活。

5.價值中立沒有形成帕累托最優選擇。假定存在某一現實方案對部分公民具有很好的效率和可行性，但對另一些公民來說不具有這樣的優勢?；蛘哒f此政策方案對一些公民具有經濟上的可行性，但對另一些公民來說需要付出昂貴的代價。那么如果不考慮政策實施的分配效果，在制度上和倫理上要求行政人員不能施加自己的倫理價值影響，而只能嚴格按照官僚體系的制度安排機械化的實施平等化的政策分配，那么這樣帶來的結果在邊際效應上無法達到帕累托最優，而且這也無法達到羅爾斯講到的公平正義的分配[6]。

四、結論

作為傳統公共行政和官僚制理論對行政人員要求的價值中立理論，從其1854年第一次被提出，到《彭德爾頓法》的頒布，再到后來雪城大學命名的布魯克觀點里對價值的重新肯定，到當今的新公共管理運動以及新公共服務，行政人員的價值中立面對了不同的肯定和質疑，這種爭論也許將繼續持續下去，但是顯然在技術理論似乎已經發展到窮途末路的情況下，人們原來越關注價值問題，對于價值的持續關注反映了人們對與中立的懷疑，也許最終的解決可能是會在中立問題之外得到解決[7]，也許我們需要期待公共行政范式的革命來解決這個問題。

參考文獻：

[1] [澳]歐文休斯.公共管理導論[M].北京:中國人民大學出版社，2007.

[2] [美]庫伯.行政倫理學——實現行政責任的途徑[M].北京:中國人民大學出版社，2010.

[3] [美]戴維奧斯本.改革政府[M].上海:上海譯文出版社，2006.

[4] [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國人民大學出版社，2003.

[5] [美]羅伯特·B.登哈特.公共組織理論[M].北京:中國人民大學出版社，2003.

[6] [美]約翰羅爾斯.正義論[M].北京:中國社會科學出版社，1988:1.

[7] 張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京:中國人民大學出版社，2002.[責任編輯 王玉妹]