公共管理者價(jià)值中立的利弊分析

摘 要：以公務(wù)員為代表的公共管理人員在價(jià)值上保持中立的態(tài)度的制度要求始于1854年的英國(guó)，后來(lái)美國(guó)人借鑒其思想，并1883年頒布了著名的《彭德爾頓法》，從而開啟了文官制度的新時(shí)期，在此后的一百多年時(shí)間里，對(duì)于公務(wù)員保持價(jià)值中立的評(píng)論褒貶不一，回顧了價(jià)值中立的建立的基礎(chǔ)，并對(duì)價(jià)值中立這樣的制度規(guī)定進(jìn)行了利弊分析。

關(guān)鍵詞: 公共管理；價(jià)值中立；利弊分析

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）06-0227-02

公務(wù)員在提供公共服務(wù)、履行公共職能的過(guò)程中，保持價(jià)值中立（VALUE-FREE）是西方兩黨、多黨競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家公務(wù)員法的制度要求。對(duì)公務(wù)員價(jià)值中立的要求來(lái)源于1854年 的英國(guó)，在《諾斯科特——特里威廉報(bào)告》建議說(shuō)，“公共服務(wù)應(yīng)該由一批經(jīng)過(guò)認(rèn)真挑選獲準(zhǔn)進(jìn)入較低等級(jí)的年輕人來(lái)執(zhí)行，”他們通過(guò)“確立一種適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)考試制度來(lái)選拔”[1]。該報(bào)告建議：取消恩賜制度……通過(guò)以功績(jī)制為基礎(chǔ)的內(nèi)部晉升辦法來(lái)彌補(bǔ)較高層次的職位。此報(bào)告標(biāo)志著公共部門以績(jī)效制為基礎(chǔ)的任命制度的開始和恩賜制度的衰落。英國(guó)19世紀(jì)中期的改革對(duì)美國(guó)的觀念產(chǎn)生了影響，在1883年終于通過(guò)的《彭德爾頓》法（PENDLETON ACT），該法律明確要求公務(wù)員保持價(jià)值中立，不因?yàn)辄h派執(zhí)政競(jìng)爭(zhēng)而影響到自身所處的官僚制的正常運(yùn)行和高效率[1]。

一、美國(guó)公務(wù)員價(jià)值中立制度的建制原因

在19世紀(jì)，這還是美國(guó)政治中相對(duì)較為黑暗的動(dòng)蕩的“政黨分肥”制度時(shí)期，公職人員（public employees）跟隨所屬政黨的執(zhí)政與否任職或者被辭退，其哲學(xué)基礎(chǔ)是建立在政治熱情上的公務(wù)員才能夠有效的履行所屬政黨的政策。安德魯·杰克遜認(rèn)為政府職位的輪換是有益的，他覺得，政治回應(yīng)性可以減少腐敗和自滿。所以此時(shí)的公務(wù)員常常參與黨派活動(dòng)，比如所屬正當(dāng)?shù)母?jìng)選和籌資活動(dòng)。但是杰克遜的想法卻與事實(shí)不符，成了歷史上最為黑暗動(dòng)蕩的時(shí)期之一。1881年，加菲爾德總統(tǒng)被一個(gè)失望的求職者暗殺，從而成了《彭德爾頓法》建立的直接導(dǎo)火索，加上當(dāng)時(shí)的民主黨為了避免即將到來(lái)的競(jìng)選造成本黨的下臺(tái)，催生了這部法律的通過(guò)。從此，美國(guó)的政治官僚進(jìn)入了一個(gè)價(jià)值中立的技術(shù)功績(jī)制時(shí)期。

二、公共管理人員保持價(jià)值中立的優(yōu)勢(shì)

我們?cè)谶@里講到的優(yōu)勢(shì)是以其歷史作用為出發(fā)點(diǎn)，至于在當(dāng)今社會(huì)以及未來(lái)社會(huì)能否起到作用將在后面繼續(xù)做探討，這是對(duì)此問題的探討不能碎片化的集中在中立問題的探討上，我們需要結(jié)合其確立之前所實(shí)行政黨分肥制的政治特點(diǎn)綜合考慮，我們認(rèn)為通過(guò)此法的實(shí)行，有效的解決了以下幾個(gè)方面問題：

1.促進(jìn)了官僚體系技術(shù)功績(jī)制的實(shí)施。在19世紀(jì)的大部分時(shí)期，美國(guó)都存在行政上的“政黨分贓制”，他來(lái)自這樣一個(gè)諺語(yǔ)：“戰(zhàn)利品屬于獲勝者”，這種體制在19世紀(jì)30年代安德魯·杰克遜總統(tǒng)時(shí)期達(dá)到了黑暗的頂峰。政黨分贓制產(chǎn)生了許多后果，其中包括：19世紀(jì)大部分時(shí)期伴隨著政府更迭產(chǎn)生的周期性震蕩；公共行政與政治的不勝任聯(lián)系在一起；行政部門與立法部門在任命方面的沖突越來(lái)越多；這種體系效率低，效能差，當(dāng)政府的決策、經(jīng)費(fèi)和選票都成為可以談判的商品時(shí)，政府實(shí)際上成了一個(gè)私營(yíng)企業(yè)，公民無(wú)從知道政府的真正立場(chǎng)。

2.促進(jìn)了基于技術(shù)資格的公開競(jìng)爭(zhēng)考試制度的應(yīng)用。早期的行政體系都有一個(gè)重要特點(diǎn)，他們都是“人格化”的，即以效忠于國(guó)王或者政治領(lǐng)導(dǎo)人為基礎(chǔ)，而不是“非人格化”的，即以合法性和效忠于組織與國(guó)家為基礎(chǔ)，行政實(shí)踐常常導(dǎo)致謀求個(gè)人利益的腐敗或?yàn)E用職權(quán)，對(duì)于那些想被國(guó)家雇傭的人來(lái)說(shuō)，求助于恩賜或裙帶關(guān)系，依靠朋友或親戚找工作，或者花錢賣官，都是司空見慣的事情，換言之，要想成為海關(guān)官員或者稅收官員，必須以錢換權(quán)；然后再向顧客伸手要錢，這樣不僅最初的投資得到補(bǔ)償，而且還會(huì)盈利。這種方式無(wú)法保證被政府雇傭的人在各方面都是勝任的。在價(jià)值中立的趨向確定以后，改變了之前“政府之事無(wú)人不能”的判斷，行政官僚越來(lái)越依靠專業(yè)技術(shù)的支持，從而實(shí)現(xiàn)了通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)考試進(jìn)行選拔的文官制的的誕生。

3.促進(jìn)了政治行政二分法的建立。促進(jìn)了行政學(xué)科的建設(shè)和發(fā)展。1883年威爾遜發(fā)表了行政學(xué)開山之作《行政學(xué)之研究》，提出了政治行政二分法的原則，現(xiàn)代政治學(xué)理論認(rèn)為，西方動(dòng)蕩的政治選舉和穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的邏輯基礎(chǔ)就是建立在二分法之上的穩(wěn)定的官僚體系保證了政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性，充當(dāng)了緩沖墊的作用。什么能夠把非理性的更多的屬于作為價(jià)值領(lǐng)域的政治行為與作為理性領(lǐng)域的行政行為有效的聯(lián)系了起來(lái)呢，只有保持價(jià)值中立公共行政人員才能為二分法充當(dāng)了橋梁。也奠定了行政學(xué)科發(fā)展的基礎(chǔ)。

4.促進(jìn)了理性的管理型政府的發(fā)展。在20世紀(jì)初，當(dāng)腐敗威脅到推翻政府的目的和秩序的時(shí)候，改革者們團(tuán)結(jié)了起來(lái)，支持更為熟悉的恩德構(gòu)成公共管理支柱的效率和經(jīng)濟(jì)。而超越正當(dāng)理由的價(jià)值中立奠定了理性的基礎(chǔ)，當(dāng)改革者們追求超越經(jīng)濟(jì)和效率的公共價(jià)值時(shí)，在那時(shí)沒有別的價(jià)值與公共行政的有關(guān)。這種狀況是與那種認(rèn)為政策的制定和管理相分離的觀點(diǎn)是一致的，對(duì)付無(wú)能和腐敗政府的良方是建立在一個(gè)關(guān)心經(jīng)濟(jì)和效率的管理型政府。

5.保證了平等的公共物品供給。在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，會(huì)面對(duì)不同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的公民，他們會(huì)形成不同的購(gòu)買力，公共選擇理論假設(shè)公共行政人員都是精于計(jì)算的理性人，他們可能會(huì)根據(jù)自己的得失，趨向于為那些能夠承擔(dān)“門票”的群體提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而忽視或者拒絕那些被排除在“公園”之外的群體。建立在價(jià)值中立基礎(chǔ)上的官員，從理論上來(lái)講能保證公共服務(wù)的公平供給，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)差別造成人們享用的公共服務(wù)不同。每個(gè)人都會(huì)得到同樣的公共物品。

三、對(duì)于公共管理者價(jià)值中立的批評(píng)

建立在價(jià)值中立上的公務(wù)員制度，在特定的歷史時(shí)期解決了很多問題，但是伴隨著對(duì)與馬克斯·韋伯所建立的理性官僚制的懷疑和批評(píng)，人們對(duì)于作為其重要特征之一的價(jià)值中立表現(xiàn)出了很多懷疑和批評(píng)，通常集中在以下幾個(gè)方面：

1.價(jià)值中立的不可能性。“價(jià)值是公共行政的靈魂”[2]。庫(kù)伯曾經(jīng)講到，我們從來(lái)不認(rèn)為公共行政的理論和實(shí)踐僅僅是技術(shù)的或者管理的問題。那種一方面把政府政治和政策制定過(guò)程作為價(jià)值表達(dá)，另一方面把行政作為單純的技術(shù)的和價(jià)值中立的政策執(zhí)行的做法，是失敗的。無(wú)論任何人，當(dāng)想要研究行政問題，都要涉及價(jià)值的研究；而任何從事行政管理的人，他實(shí)際上都在進(jìn)行的是價(jià)值的分配。也就是說(shuō)，在公共行政的始終，都無(wú)法真正做到價(jià)值中立。

2.價(jià)值中立實(shí)現(xiàn)困境。傳統(tǒng)的行政模式完全無(wú)法反映出現(xiàn)代公共部門所承擔(dān)的廣泛的管理以及制定政策的角色。他造就了一種消極的控制形式，不是致力于提高你估計(jì)記性激勵(lì)以提高效率，而是至于與避免犯一些尷尬的錯(cuò)誤。“非政治化”的努力則意味著不愿意承認(rèn)公共服務(wù)工作的政策與政治意義，公務(wù)員扮演者重要的管理角色，這種角色比單純的執(zhí)行或遵從指令要重要得多，而價(jià)值中立的將使其無(wú)法主動(dòng)的發(fā)揮作用[3]。

3.價(jià)值中立造成“低回應(yīng)性”。價(jià)值中立在某些情況下會(huì)產(chǎn)生“服務(wù)于國(guó)家”的思想信念，而排斥為民選政府提供咨詢并執(zhí)行其意愿的信念。這就產(chǎn)生了責(zé)任問題，那些非民選官員形成了一個(gè)官僚階層，他們按照自己的意愿而非政治家的期望行事。在面對(duì)民選政治家的要求時(shí)，往往表現(xiàn)出很低的回應(yīng)性[4]。

4.價(jià)值中立背離了民主。在19世紀(jì)，公職人員常常參與黨派活動(dòng)，1907年，羅斯福總統(tǒng)盡職公務(wù)員積極參與競(jìng)選或正當(dāng)管理，后來(lái)出現(xiàn)了有關(guān)被禁止活動(dòng)的具體性質(zhì)的判例法。因?yàn)閾?dān)心官僚結(jié)構(gòu)成為政治機(jī)器的一部分，《1939年哈氣法案》禁止所有聯(lián)邦職員參與政治活動(dòng)[5]。產(chǎn)生的疑問是不僅僅是這樣是否違反憲法，因?yàn)榈谝恍拚副砻髡伪磉_(dá)是所有人的權(quán)利，此外的爭(zhēng)論是，如果公共管理者是代表性的公民，那么他們的角色就會(huì)有細(xì)微的、并且是重要的差別，這樣的人會(huì)少一些高異地鞥的優(yōu)越感和傲慢，而更多一些民主和信任感，根據(jù)這一觀點(diǎn)，公共管理者首先是公民，那么他們就應(yīng)該受雇于公民，代表公民的利益，執(zhí)行和管理公民的事物，他們就應(yīng)該作為代表性的公民去參加民主生活。

5.價(jià)值中立沒有形成帕累托最優(yōu)選擇。假定存在某一現(xiàn)實(shí)方案對(duì)部分公民具有很好的效率和可行性，但對(duì)另一些公民來(lái)說(shuō)不具有這樣的優(yōu)勢(shì)。或者說(shuō)此政策方案對(duì)一些公民具有經(jīng)濟(jì)上的可行性，但對(duì)另一些公民來(lái)說(shuō)需要付出昂貴的代價(jià)。那么如果不考慮政策實(shí)施的分配效果，在制度上和倫理上要求行政人員不能施加自己的倫理價(jià)值影響，而只能嚴(yán)格按照官僚體系的制度安排機(jī)械化的實(shí)施平等化的政策分配，那么這樣帶來(lái)的結(jié)果在邊際效應(yīng)上無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)，而且這也無(wú)法達(dá)到羅爾斯講到的公平正義的分配[6]。

四、結(jié)論

作為傳統(tǒng)公共行政和官僚制理論對(duì)行政人員要求的價(jià)值中立理論，從其1854年第一次被提出，到《彭德爾頓法》的頒布，再到后來(lái)雪城大學(xué)命名的布魯克觀點(diǎn)里對(duì)價(jià)值的重新肯定，到當(dāng)今的新公共管理運(yùn)動(dòng)以及新公共服務(wù)，行政人員的價(jià)值中立面對(duì)了不同的肯定和質(zhì)疑，這種爭(zhēng)論也許將繼續(xù)持續(xù)下去，但是顯然在技術(shù)理論似乎已經(jīng)發(fā)展到窮途末路的情況下，人們?cè)瓉?lái)越關(guān)注價(jià)值問題，對(duì)于價(jià)值的持續(xù)關(guān)注反映了人們對(duì)與中立的懷疑，也許最終的解決可能是會(huì)在中立問題之外得到解決[7]，也許我們需要期待公共行政范式的革命來(lái)解決這個(gè)問題。

參考文獻(xiàn)：

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[7] 張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.[責(zé)任編輯 王玉妹]