國外政府與社會組織合作治理的經驗借鑒與啟示

摘 要：社會組織是構建社會主義和諧社會的重要力量之一。當前，研究和借鑒國外社會組織的合作治理經驗，對中國社會組織在促進經濟社會發展、提供公共服務、反映群眾訴求、維護社會穩定等方面發揮著越來越重要的作用，這將對搭建中國政府與社會組織合作治理平臺提供寶貴的經驗借鑒，從而為構建符合中國國情的社會組織體系起到啟示作用。

關鍵詞：國外社會組織；合作治理；借鑒；啟示

中圖分類號：D5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）06-0247-04

社會組織即社會中介組織，是一個內涵復雜的社會現象，尤其是在中西方交錯的語境下，對社會組織的理解眾說紛紜。在國外，社會組織是指在政府和市場之外一切志愿團體、社會中介組織和民間協會的集合，與政府、市場共同構成現代社會的三大支柱。社會組織通常被稱為非政府組織（non-governmental organization，縮寫為NGO）、非營利組織（non-profitable organization，縮寫為NPO）、第三部門（the third sector）、公民社會組織（civil society organization，縮寫為CSO）等。其具有非政府性、非營利性、志愿性、公益性、合法性、組織性等特征；其組織形式多種多樣，如工商聯合會、行業協會、商會、工會、大學、基金會、慈善機構及各種民間團體、組織等；其在發展文化教育、醫療衛生，保護婦女兒童老人及就業、環境、消除貧困、預防犯罪、提供社區服務與建設等方面發揮著積極作用，從而發揮監督政府與市場、支持援外項目、滿足社會多元化需求、激發公民參與社會管理與服務等功能。

在中國，“社會組織”一直被頗具中國特色的詞語“民間組織”所替代，直到民政部在2007年11月召開的全國社會組織建設和管理工作經驗交流會議決定開始啟用“社會組織”這一新的概念。在中國，“社會組織的主體是由各級民政部門登記注冊的各類社會團體、基金會和民辦非企業單位這三類組織”[1]。社會組織既具有西方國家非營利組織的某些特征，又具有中國特定的國情和制度賦予的特點。主要有：不以營利為目的；有特定的使命與目標；不同于政府機構和市場組織；其行為不是追求剩余利潤的分配，而是為了完成其特定使命。社會組織與政府、企業共同已構成當今社會三大支柱，是構建和諧社會的重要力量。社會組織業務范圍涉及科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、工傷服務、農村專業經濟等社會生活各個領域，發揮著自己在社會生活中獨特作用，形成與政府共同參與社會管理和服務的合力。可見，當前研究和借鑒國外社會組織的合作治理經驗，對中國社會組織在促進經濟社會發展、提供公共服務、反映群眾訴求、維護社會穩定等方面發揮著越來越重要的作用，這將對搭建中國政府與社會組織合作治理平臺提供寶貴的經驗借鑒，從而也為構建符合中國國情的社會組織體系起到啟示作用。

經驗一：政府與社會組織合作治理形式的多樣化

應該說，在許多情況下，社會組織和政府的合作治理能夠為一個國家或地區出現的問題提供好的解決方案。當前，隨著社會組織與政府的合作關系的深入，雙方合作日益呈現多樣化趨勢，其合作方式主要有：購買服務、授權委托及政策引導等。

1.購買服務。政府向社會組織購買公共服務，是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過公開招標或直接撥款等方式，交給有資質的社會服務組織，規定其服務的內容、范圍和要求，并最終根據中標的社會組織所提供的公共服務的數量和質量，來支付其服務費用。在發達國家，政府購買公共服務已形成了一套完善的機制。政府在符合購買服務程序與方式前提下，遵循物有所值、鼓勵競爭和效率效益、合乎職業道德等基本原則的情況下，向社會組織購買公共服務。其購買服務的領域主要有市政服務、社區公共服務、非基礎性教育和醫療衛生服務、行業性公共服務、技術性與中立性公共服務以及其他適宜向市場購買的服務。同時，還設立了包括對社會組織與對政府相關部門監督的購買服務的監督機制，其中最主要的還是政府對提供公共服務的社會組織的監督。政府對購買服務過程實施動態管理與動態監督方法，實現對社會組織進行動態保護與動態監督，并進行服務評審，保證社會組織提供公共服務的質量和資金使用的有效性。政府購買服務實現了政府與社會組織合作提供公共服務，降低政府社會治理成本，提高公共服務供給質量和效率；社會組織實現組織理念，并獲取自身運作必需的資源。

2.授權委托。授權委托是指社會組織通過獲得政府授權、接受政府的委托等方式參與公共服務供給，而政府并不出錢購買公共服務，而是由使用者付費。其運行方式是“政府發布相關公告，非營利組織提交材料，通過對提交申請的非營利組織進行審核，政府授權其中符合要求的非營利組織提供某項服務，費用由服務的受用者（一般是民眾）向非營利組織支付”[2]。社會組織在提供公共服務過程中，若使用者支付的費用難以維持社會組織的正常運轉，差額多由政府補貼。政府對社會組織的資助有兩種主要方式：直接給予資金支持和通過稅收優惠等政策間接給予援助。如澳大利亞新南威爾士州社會服務委員會受州政府委托為組織、政府、公眾及其他機關提供獨立的、負責任的建議與信息，并向受用者收取費用；但該委員會資金運轉一直不暢，因而每年不得不向政府申請撥款以維持正常運轉。“根據約翰·霍普金斯非營利比較項目研究，在39個有可靠數據支持的國家中，非營利組織收入中政府資助與慈善捐贈的比例是2∶1（分別為36%∶15%）”[3]。如德國社會組織收入的64%來自政府，澳大利亞社會組織收入的31%來自于政府。

3.政策引導。政策引導主要是指政府通過制定相應的法律法規，或與社會組織簽訂合作協議，實現對社會組織的引導和支持，最終達到解決社會公共事務、實現社會公共利益與公平正義，從而促進整個社會發展之目的。社會組織參與和影響公共政策是社會組織與政府合作的新形式。社會組織的公共政策參與，就是其通過各種合法的組織途徑，向政府轉達民眾利益訴求，或提出各種政策意見和建議，協助政府改進公共政策，以保證政策制定符合廣大民眾的最大利益，并確保政策執行過程中不偏離預定軌道，以期實現社會公共利益。一般來說，社會組織參與和影響公共政策主要有建設性提議、參與式合作與利益訴求三種形式，并開始出現制度化傾向。如政府通過改革稅法、減免社會組織稅負等；同時，英國、加拿大、澳大利亞等國政府與社會組織簽訂了合作協議，作為雙方下一步合作的指導方針。可見，社會組織不僅是服務提供者，而且還是社會協同者、宣傳者，收集與反饋信息，協助政府發展政策，及時反映民心與評估政府政策，雙方尋求合作，形成社會公共服務合力。

經驗二：政府與社會組織合作具有實踐典型性

隨著經濟全球化和政治民主化的進一步發展，政府與社會組織的合作范圍不斷擴大，合作形式不斷拓展，取得了較多的合作實踐成果。其中，最具代表性的是英國、加拿大和澳大利亞三國的政府部門與社會組織部門簽署的合作協議。1998年11月，英國中央政府和全英慈善與社區中心共同簽署了一項具有劃時代意義的協議——“政府與志愿及社區組織關系協定”（COMPACT）。“COMPACT是英國政府和非營利組織之間的一項指導協議，為政府和非營利組織之間的合作伙伴關系提供了基本的框架，以達到互益的效果。”[4] 它在黑人與少數民族志愿組織、政府采購、志愿活動、咨詢和政策評估、社區等方面確立了合作原則和適度放寬了一些政府補助的政策限制。協議簽署后，由地方政府和全英慈善組織與社區中心簽署的地方版COMPACT也相繼問世。2001年，英國的1/3地方實行了這一協議，到2004年，英國地方政府都實行了這一協議。

2001年12月，加拿大總理讓·克雷蒂安正式簽署“加拿大政府與志愿部門協議”（ACCORD）。2003年12月，又簽訂了《良好實踐準則》，在一個較為實際的層面上，將ACCORD帶進社會生活，使之成為協調各部門工作的方式。這是英國COMPACT迅速在其他國家產生示范效應的結果。ACCORD提出雙方在遵循獨立性、相互依賴、對話、合作與協作、對加拿大負責等原則前提下，規定了合作雙方的民主、活躍的公民意識、平等、多樣性、包容性、社會公平等價值理念。同時，ACCORD也產生了自己一套完善的運行機制及其監督與評估機制。從而保證政府和社會組織的一切行為都應當本著對加拿大負責態度，平等享有參與社會政治、經濟事務的權利。

2010年3月17日，澳大利亞總理陸克文代表聯邦政府在議會正式簽署“全國性協議——攜手合作”（National Compact）。此后，政府與社會組織在該合作協議框架內建立多方面、多領域、多角度的全面合作關系。National Compact的內容主要是由共同的使命、共同的目標、共同的原則和共同的志向等方面構成，并確定了合作雙方的原則和各自的責任，合作雙方將攜手共同努力全面推進社會、文化、公民、經濟和環境的發展，提升澳大利亞公民的幸福感和生活質量。

首先，英國、加拿大、澳大利亞三國在其本國的社會組織比較發達，在本國經濟社會發展中起到了重要作用，這也是三國政府與社會組織簽署合作協議的基礎。其次，簽署合作協議是一個雙方情愿的事情，并也經歷了一個長期而艱巨的談判過程，COMPACT、ACCORD、National Compact的簽署分別經歷了十年、六年和四年。再次，合作協議的內容上都具有很強的前瞻性和指導性。最后，在實施機制上，三國合作協議總體差別不大，“都是由政府代表與非營利部門代表共同組成一個委員會或小組負責協調工作；政府與非營利組織方面均設立一套領導機構；都設立了監督機構，負責協議的順利實施和處理糾紛”[2]。

經驗三：政府與社會組織合作管理途徑的多樣化

政府對社會組織管理的實質就在于規范社會組織的活動，維護公民的基本權益和公共利益。在當前的時代背景下，合作治理逐漸成為社會治理的主要形式，社會組織成為合作治理的重要伙伴，政府對社會組織的管理途徑逐漸發展為法律手段、經濟手段和行政手段三種途徑并存的格局實現其管理目標。“政府對非營利組織管理不再是目的，而是手段，目的是為了促進非營利組織的發展，促進社會的合作治理。”[2]

1.社會組織管理的法律手段。政府通過法律手段對社會組織進行管理，是伴隨著現代法治精神的產生而出現的，是法治政府的重要組成部分之一。法律代表理性、規范、權威、穩定和連續等特點，這就便于更好地管理社會組織。目前，法律手段已成為各國社會組織管理的一條基本途徑。運用法律手段對社會組織進行管理，一方面賦予社會組織合法性與獨立性，另一方面社會組織管理的法律手段主要通過三個途徑實現：一是制定專門法，如1901年法國頒布實施了《非營利社會社團法》；二是制定其他法律法規，有些國家，如美國、英國、瑞士等，并未就社會組織制定專門的法律法規，它們只是在其他法律法規中對其做出相應的規范，其中瑞士在《民法典》中就社會組織寫出一章做出規定；三是二者兼有之，即部分國家對社會組織既制定專門法，又在其他法律法規中也作相關事宜規定，這也是未來社會組織發展趨勢，如1998年日本制定社會組織的專門性法律——《特定非營利活動促進法》，而《民法典》等中的部分章節對社會組織的登記、成立及稅收等方面也做出規定。

2.社會組織管理的經濟手段。目前，國外社會組織管理的經濟手段主要有籌資、稅收和營利禁止，而且這些手段往往又是借助于法律法規形式表現出來。國外社會組織經費來源是多元性的，主要有捐贈（包括個人、企業和國外的捐贈）、政府資助、服務收費。一般情況下，只要社會組織的籌資渠道和籌資方式在法律規定范圍內，國家就不干涉，而只是通過對主體資格和籌資方式進行明確界定和限制，實現對其管理。“稅收是促進非營利組織發展的最有效工具。”[5]國外尤其是稅收制度較為完善的發達國家，為了鼓勵和促進社會公益事業的發展，它們從稅法方面對捐贈人和社會組織及其不同類型的活動作了稅收優惠的制度安排。社會組織的稅收優惠主要包括兩個方面，一個是社會組織自身的稅收優惠，另一個是對企業和個人公益捐贈行為的稅收優惠。“目前國際上對社會組織的首要分類原則就是從稅法的角度，因其與稅收優惠政策的關聯度不同，把非營利組織分為公益性非營利組織和互益性非營利組織，同時也區分為公益活動與商業活動、捐贈活動與贊助活動、國內組織與境外組織。”[2] 因而不同類型的非營利社會組織及其活動類型的不同，享受不同的稅收優惠政策。這種標準有利于稅收優惠政策的實施，勢必激發社會組織參與合作治理的積極性，勢必激發社會公眾參與社會組織活動的積極性，從而推動社會組織在社會中發揮較大作用，更多的為社會提供公共服務，滿足人民多元化需求。另外，世界各國對社會組織營利禁止的態度不一，主要是因社會組織服務于社會與資金短缺之間存在矛盾。但多數國家都認為只要社會組織在遵守紀律法規的范圍內，以收入用途為標準，即社會組織經濟活動所得應用于社會組織的目的，實現公益宗旨的活動當中，就是可行的。

3.社會組織管理的行政手段。政府管理社會組織的行政手段主要是通過對社會組織的設立與運作等兩方面進行的。因此，行政管理主要包括登記管理和日常管理兩方面。登記既是社會組織通過一定形式取得社會承認、得到法律保護，又是政府對其監管的重要手段之一。社會組織的登記管理就是指政府設置其進入門檻，包括設立資質、組織類型、規模、人員、資金及組織使命等，政府對這些門檻的調節達到對社會組織的管理。這種制度源于英國。同時，我們知道，公信力是社會組織贏得組織聲譽和維護免稅地位，吸引志愿者、獲取社會資助和財政支持以及實現組織終極目標的必要前提。這靠的是社會組織正常的日常運作與管理，而監管是提高社會組織公信力的關鍵。從監管主體看，國際社會關于社會組織監管體系的構成一般分為三個層次：一是政府監管，二是社會監督，三是作為互律的行業監督。政府監管主要通過強化報告制度、年度報告制度及對社會組織違規行為進行處罰等多樣化監管手段；社會監督主要通過信息披露制度、捐贈者監督與輿論監督等手段；行業監督要通過組建同業組織、制定行業標準、加強評估與認證、強化社會組織內部的人員、財務、信息化、組織自律建設等多樣化監管。因此，通過建立不同層次、多元化的監管機制，用以保證社會組織的非營利性和公益性，增加其透明度，保證其規范操作，從而提高社會組織的公信力。

經驗四：政府與社會組織合作具有啟示性

縱觀世界各國政府與社會組織合作治理關系，總結公共服務供給多樣化模式，我們可以發現若干經驗與啟示。

1.政府與社會組織的合作趨勢加強。大量的國際性證據表明，隨著各國政府日益認識到需要社會組織的幫助來解決它們面臨的復雜的社會、經濟、環境和其他有關問題，世界范圍內政府與社會組織的合作趨勢在不斷增加，并呈現出多樣的合作方式。在中國，“現實中各級黨委政府、各個部門對社會組織的認識是復雜的、矛盾的、敏感的甚至是歧視的。有的輕視社會組織，認為可有可無；有的否定社會組織，存在擔憂、防范和限制心理，有用個別負面典型否定整個體系的傾向；有的擔心社會組織，認為社會組織的發展會分化社會利益、激化社會矛盾、破壞社會穩定；有的敵視社會組織，認為應堅決予以遏制。也有些美化社會組織，對社會組織尤其是非法組織的負面影響認識不足”[6]。因此，對于社會組織，我們應當盡快更新理念，做到放心，應該對其思想認識上重視、信任和接受，政治上認可，政策上支持，體制上吸納，引導其在黨和政府、民眾需要的領域充分發揮作用，限制其消極影響，不斷推進政府與社會組織的合作，真正把社會組織發展成為黨和政府放心，人民滿意的可靠力量，以期有效參與社會管理與服務，給民眾提供滿意的公共服務產品。

2.拓展政府與社會組織的合作平臺與制度化。從國際上的發展趨勢看，社會組織承接政府購買服務，授權委托和政策引導，是國外社會組織與政府合作的三大平臺。在中國，公共服務供給主要還是由政府承擔，盡管不少地方已探索購買服務，但目前政府購買的參與主體主要是企業，社會組織作為參與主體的地位往往被忽視，處于不對等地位；同時，對于社會組織參與政策發展方面也沒有引起政府的足夠重視，一方面是因社會組織的政策建議角色未扮演好，另一方面在制度設計上，社會組織還缺乏參與政策發展的常規途徑。因此，我們要不斷拓寬社會組織參與購買服務的途徑，明確地將其納入公共服務購買的對象，同時，為社會組織參與公共服務購買競爭提供公平公正的政策環境，并推進中國社會組織參與政策發展，尋求與政府合作常態化、規范化、制度化，真正為社會組織參與社會管理和服務讓渡空間，最終形成政府主導、社會協同、公眾參與的社會管理格局，建設服務型政府。

3.創建社會組織參與社會管理和服務的良好體制、機制環境。應當說，中國的社會組織有了很大發展。截至2009年，在民政部所屬各級登記管理機關登記注冊的社會組織累計總數達43.1萬個，業務范圍涉及科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、工傷服務、農村專業經濟等社會生活的各個領域，吸納社會各類人員就業544.7萬人，形成固定資產1 030億元，接收社會捐贈440.7億元。但從國際比較看，目前中國現有的社會組織總量還不夠大，服務領域還不夠寬，遠遠低于薩拉蒙等人進行比較研究的世界上42個國家社會組織的平均規模，不能很好地適應經濟社會發展的需要和民眾的社會需求。因此，黨的十七屆五中全會提出，要“發揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉社區自治和服務功能，形成社會管理和服務合力”，“培育扶持和依法管理社會組織，扶持、引導其參與社會管理和服務”[7]。為此，我們應當管理創新，進一步創造寬松的制度環境和發展空間，調整登記管理制度，放寬準入門檻，讓更多社會組織成為合法獨立實體，促進社會組織的成長和功能發揮；建立社會組織稅收減免優惠政策體系，進一步落實個人、企業公益性捐贈所得稅稅前扣除優惠政策等；建立健全政府配套扶持政策，健全社會組織的財務制度、職稱評定、崗位培訓、社會保障、人事管理和信息化管理等一系列制度政策；建立健全社會組織治理結構與管理合作創新；加強社會組織高素質人才隊伍與日常管理建設，推動社會組織能力建設。

4.重視加快社會組織自身建設與發展步伐。社會組織得以生存發展的主要原因就在于它參與社會管理、擴大公共服務、彌補政府和企業不足方面有獨特的功能。但從我們的調查來看，目前中國社會組織的發育尚不成熟，這在很大程度上影響了這些功能的發揮。因此，可根據實際情況，合理借鑒發達國家社會組織內部治理經驗，培育和支持社會組織的發展，規范其內部治理，提高組織自身能力，加快中國社會組織自身建設步伐。

一是建立健全社會組織的內部治理結構。完善內部治理結構，是強化社會組織自律機制的前提。社會組織治理結構的構建要以組織價值目標為主旨，內容包括組織結構的設置和運行規范。機構設置應有權力機關（成員大會）、執行管理（理事會或董事會）和運營決策機關以及監察機關；運行規范上，三大機關之間應形成權責明確、相互制約、運轉協調和決策科學的統一機制，并依照法律、法規和組織章程等予以制度化；同時還應接受外在的監督。這樣使得社會組織能夠做到組織獨立、運作協調、監督有效、正常運轉。二是加強社會組織人才隊伍建設。當前，我們應該根據中國現有國情和社會組織管理特點，完善人事管理公共政策，另一方面要提高和保障社會組織的政治地位和社會地位，一方面要重視社會組織人才工作，樹立社會組織專職工作人員職業化建設目標。在目前現有條件下，社會組織內部堅持社會化、職業化的人員管理原則，提高服務素質，提升組織聲譽，擴展服務對象，增加服務性收入，增強員工認同感與歸屬感，吸收儲備人才；同時，完善包括薪酬、招聘、福利、培訓等一系列社會組織的人力資源管理制度，發揮人力資源的積極性、創造性，更好地服務于社會經濟發展。三是健全社會組織財務管理制度。從發達國家的經驗來看，有效的財務管理可以提高社會組織的資金整合能力和社會公信力，促進社會組織可持續發展。中國社會組織對財務管理重視程度不高，曾出現諸如“牙防組事件”、“胡曼莉事件”等，凸顯出財務管理方面的混亂狀況。因此，我們應該重視社會組織財務管理的規范性，建立健全內部財務管理制度和科學合理的預算制度以及加強社會組織內部財務管理和內部控制機制，尋求在滿足公益需求的同時實現自身可持續發展，提高自身社會公信力。四是提高社會組織信息化管理水平。目前，我們應加大信息化建設力度，提高社會組織工作效率，與時俱進，創新發展。在人員上，實現信息化部門和人員的組建；在管理上，運用信息技術改造公益運作流程，實現組織的網絡化；在運用領域，廣泛應用于社會組織決策、籌資、營銷、服務和信息共享等各個環節。這樣一來，定將迎來E-NPO即電子非營利組織時代的到來。

參考文獻：

[1] 王名，劉求實.中國非政府組織發展的制度分析[J].中國非營利評論，2007，(1).

[2] 廖鴻，石國亮，朱曉紅.國外非營利組織管理創新與啟示[M].北京:中國言實出版社，2011:21-119.

[3] 王浦劬，[美]萊斯特·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經驗分析[M].北京:北京大學出版社，2010：203.

[4] The UK Voluntary Sector Almanac 2006:The 2006 State of the Sector，National Council for Voluntary Organizations.

[5] [美]貝奇·布查特·阿德勒.美國慈善指南[M].NPO信息咨詢中心，譯.北京:中國社會科學出版社，2002:1.

[6] 孫偉林.新概括新論述新要求——十七屆五中全會關于社會組織論述學習心得[J].社團管理研究，2010，(12).

[7] 中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議[N].人民日報，2010-10-28.

[責任編輯 王玉妹]