中國公務員工資制度改革原則探討

摘 要：公務員是依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。中國公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金。“完善公務員工資制度”是“十二五”期間的重要任務。在公務員工資制度改革過程中，有必要堅持以下原則：依法管理原則；按勞分配原則；職務、級別、工作績效相結合原則；平衡比較原則；正常增資原則；雙向溝通與協(xié)調(diào)原則。

關鍵詞:公務員；工資；職務；級別

中圖分類號：F244.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）06-0114-02

一、依法管理原則

“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”是社會主義民主法制建設的基本要求。健全的工資法規(guī)是公務員工資管理的重要保證。西方國家重視公務員工資管理法制建設，紛紛出臺相應的法規(guī)，如美國《聯(lián)邦雇員工資法》、德國《聯(lián)邦公務員工資法》、日本《一般職公務員工資法》與《特別職公務員工資法》等。中國公務員工資管理法制建設相對滯后，僅出臺與公務員工資相關的條例、方案或規(guī)章，如《關于工資總額組成的規(guī)定》（1989）、《機關、事業(yè)單位工作人員正常晉升工資檔次辦法》（1995）、《行政單位財政統(tǒng)一發(fā)放工資暫行辦法》（2000）、《公務員工資制度改革方案》（2006）、《關于完善艱苦邊遠地區(qū)津貼制度實施方案》（2006）等。有必要借鑒西方國家公務員工資管理法制化建設的先進成果，按照《中華人民共和國公務員法》的要求，整合相關配套法規(guī)，制定《中華人民共和國公務員公務員工資條例》，明確規(guī)定公務員工資形式、工資結構、工資調(diào)查、工資動態(tài)增長機制、工資支付、工資管理預算與控制、工資監(jiān)管與責任體系等。

二、按勞分配原則

按照《中華人民共和國公務員法》的規(guī)定，“公務員工資制度貫徹按勞分配的原則”。按勞分配，是指在對社會總產(chǎn)品作了各項必要扣除后，以勞動者向社會提供的勞動（包括勞動數(shù)量和質(zhì)量）為尺度分配個人消費品，實行多勞多得、少勞少得，實現(xiàn)同工同酬，反對平均主義、大鍋飯。要加強公共管理工作分析和工作評價，明確公共組織內(nèi)部的工作職責、任務、公共管理環(huán)境、工作間關系，規(guī)范任職資格條件，比較分析不同公共職位的相對價值。美國勞工部在《工作分析手冊》中列出了工作分析所需明確的項目[1]：工作要素、任務、職位、工作、工作簇。

合理的收入分配制度是社會公平的重要體現(xiàn)。黨的十七大報告指出，“要堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，健全勞動、資本、技術、管理等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平”。確立以按勞分配為主體，多種分配方式并存的公務員工資分配制度，有利于兼顧效率和公平，激發(fā)公務員的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，促使公務員努力學習公共管理知識和技術，提高公共管理技能。

三、職務、級別、工作績效相結合原則

職務與級別公務員工資決策的基礎。按照《公務員法》的規(guī)定，公務員工資制度“體現(xiàn)工作職責、工作能力、工作實績、資歷等因素，保持不同職務、級別之間的合理工資差距”。中國公務員實行國家統(tǒng)一的職務與級別相結合的工資制度，公務員的基本工資包括職務工資和級別工資。職務工資按工作人員的職務高低、責任輕重和工作難易程度確定，一個職務對應一個工資標準，領導職務和相當職務層次的非領導職務對應不同的工資標準。公務員級別和級別工資檔次根據(jù)所任職務、德才表現(xiàn)、能力、工作實績和資歷確定，執(zhí)行相應的級別工資標準。基本工資結構設計要優(yōu)化設計工資等級數(shù)量、工資變動范圍、工資變動比率、相鄰工資等級的重疊區(qū)域、工資區(qū)間的比較比率、工資區(qū)間滲透度等指標。結合中國公共部門人力資源管理特點，可以探索寬帶公務員工資制度。寬帶工資是美國、英國、澳大利亞、新西蘭、加拿大等西方國家公務員工資制度改革的亮點，具有少層級、寬幅度、績效為本等特征，并給予行政機關、一線公共管理者更大的工資決定權。

工作績效是確定公務員工資水平的重要依據(jù)，“對績效突出者給予適當?shù)募詈桶劊还蛦T應當保持適當?shù)目冃剑催_到適當績效水平者應當改進” [2]。要按照《公務員考核規(guī)定（試行）》、《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》等法規(guī)，加強公務員績效評估，嚴格規(guī)定公務員績效評估的主體、客體、范圍、內(nèi)容、程序、等次、紀律，創(chuàng)新公務員績效評估方法和手段，并將績效評估的結果作為公務員工資決策的依據(jù)。

四、平衡比較原則

《公務員法》規(guī)定，“國家實行工資調(diào)查制度，定期進行公務員和企業(yè)相當人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結果作為調(diào)整公務員工資水平的依據(jù)”。要完善工資調(diào)查制度，加強公務員工資外部平衡比較，“參照勞動力市場確定工資率” [3]，以增強公務員工資的外部競爭性。美國、英國、日本、加拿大、澳大利亞等西方國家重視公務員工資調(diào)查。工資調(diào)查是美國行政機構、聯(lián)邦人事管理機構“就工資結構向立法機構提出建議并獲得批準的基礎” [4]。

工資調(diào)查是獲取工資動態(tài)信息的重要手段，調(diào)查方法包括書面問卷、個人訪談、電話調(diào)查、網(wǎng)絡調(diào)查等。可由人力資源與社會保障部門、公務員局、統(tǒng)計部門等政府機構開展工資調(diào)查，或委托行政管理協(xié)會、市場調(diào)查或管理咨詢公司、科研院所開展工資調(diào)查，及時了解企業(yè)、事業(yè)單位、政府機關員工的工資動態(tài)，并利用勞動經(jīng)濟學、數(shù)理統(tǒng)計學、計算機技術、運籌學等理論知識對工資信息進行科學的加工、處理。通過與企業(yè)相當人員的工資水平進行平衡比較，合理確定公務員工資，有助于保持社會收入分配的合理差距，充分調(diào)動公務員工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

五、正常增資原則

公務員工資應當與時俱進。如日本《國家公務員法》在第三章“職務標準”中，規(guī)定了“適應形勢原則”，即“依據(jù)本法規(guī)定的報酬、工作時間和其他關于工作條件的基礎事項，國會為適應社會一般形勢，可以隨時對其進行變更” [5]。法國公務員基本工資實行動態(tài)的指數(shù)工資制，指數(shù)數(shù)值由政府根據(jù)物價和生活費用變動情況靈活調(diào)整。

“十二五”規(guī)劃建議提出，城鄉(xiāng)居民收入的增長要與經(jīng)濟發(fā)展同步，勞動報酬的增長要與勞動生產(chǎn)力的提高同步。《中華人民共和國公務員法》規(guī)定，公務員的工資水平應當與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進步相適應。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2010年前三季度，中國居民消費價格同比上漲2.9% [6]。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以及居民消費價格指數(shù)的持續(xù)攀升，構筑公務員工資動態(tài)增長機制刻不容緩。公務員正常增資的途徑包括：第一，公務員在年度考核稱職的基礎上每兩年增加一檔職務工資；每五年增加一次級別工資。第二，隨著職務的晉升，相應提高職務工資。第三，定期調(diào)整工資標準，使公務員工資增長與國民經(jīng)濟發(fā)展、財政收入增長、消費水平、社會工資水平相適應。

六、雙向溝通與協(xié)調(diào)原則

“對管理者來說，有效溝通不同忽視，這是因為管理者所做的每件事中都包含著溝通” [7]。美國、英國、法國、日本、加拿大等西方國家重視工資溝通與協(xié)調(diào)，充分利用公務員工會、行政性公務員權益保護機構在公務員工資溝通中的作用。荷蘭、挪威、西班牙以及東歐國家則構建了非定期的三方協(xié)商機制，就工資增長提供三方框架建議。結合中國公共部門人力資源管理特點，公務員工資溝通可以從以下幾個方面入手：第一，在公務員工資政策、法規(guī)制定過程中，利用多元化政治溝通渠道和新聞媒介，廣泛征求公務員以及公共服務對象對公務員工資的意見和建議，增強公務員工資決策的民主性、科學性與合理性。參與式政府是現(xiàn)代民主政治的重要特質(zhì)，參與不僅意味著社會大眾對公共生活的關注和介入，也意味著“員工對有關其工作、生活以及某些層級節(jié)制方面的組織決策的介入” [8]。第二，提升公務員工會的工資溝通與協(xié)商能力，切實維護公務員的合法薪酬權益。按照《中華人民共和國工會法》，工會通過平等協(xié)商和集體合同制度，協(xié)調(diào)勞動關系。第三，構建以各級人力資源與社會保障部門、公務員局為主導，以發(fā)改委、財政部門、稅務部門、統(tǒng)計部門、人大法制機構、紀檢與預防腐敗部門、銀行等機構為補充的公務員工資決策聯(lián)席會議制度，加強相關機構在收入分配體制改革與公務員工資管理過程中的溝通、交流與合作。第四，充分發(fā)揮各級人力資源與社會保障部門、公務員局、監(jiān)察部門、各級人民政府的公務員人事爭議仲裁作用，及時化解政府機構與公務員或公務員團體的工資有關的人事爭議。第五，加強公務員工資主管機構與其他政府機構之間的溝通與合作，并依法向其他政府機構適度授權，增強其工資決策自主權，鼓勵其“筑巢引鳳”，吸引、維持、激勵、開發(fā)高層次公共管理者。

參考文獻：

[1] U.S.Department of Labor，Manpower Administration，Handbook for Analyzing Jobs(Washington，D.C:U.S.Government Printing Office，1995.

[2] 吳志華.美國公務員制度的改革與轉型[M].上海:上海交通大學出版社，2006:18.

[3] [美]詹姆斯·W.費斯勒，唐納德·F.凱特爾.行政過程的政治[M].北京:中國人民大學出版社，2001:178.

[4] [美]羅納德·克林格勒，約翰·納爾班迪.公共部門人力資源管理:系統(tǒng)與戰(zhàn)略[M].北京:中國人民大學出版社，2001:184.

[5] 中組部研究室，人事部政策法規(guī)司.外國公務員法選編[M].北京:中國政法大學出版社，2003:306.

[6] 內(nèi)地9月CPI同比上漲3.6% 創(chuàng)23個月以來新高[EB/OL].http://finance.ifeng.com/news/special/201009data/20101021/2745364.

shtml，2010-10-21.

[7] [美]斯蒂芬·P.羅賓斯，瑪麗·庫爾特.管理學:第7版[M].北京:中國人民大學出版社，2004:187.

[8] [美]B.蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京:中國人民大學出版社，2001:62.[責任編輯 陳鳳雪]