大連市沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生運行體制改革淺析

摘 要：伴隨城市化進程的加快，城市的環(huán)境衛(wèi)生體制已經與現(xiàn)實狀況不協(xié)調，為了滿足環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)與城市發(fā)展相適應的要求，需要對現(xiàn)行的環(huán)境衛(wèi)生體制進行改革。大連市于2011年3月以沙河口區(qū)為試點實施了環(huán)境衛(wèi)生體制改革，針對大連市沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生體制改革前后狀況的對比，分析探討了適合當前市場經濟發(fā)展的城市環(huán)境衛(wèi)生體制。

關鍵詞:大連市；環(huán)境衛(wèi)生；改革

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）06-0169-02

一、國內外城市環(huán)境衛(wèi)生體制現(xiàn)狀

1.國外現(xiàn)狀。環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)是城市公共服務的一部分。發(fā)達國家的環(huán)境衛(wèi)生管理總體趨勢是構建統(tǒng)一的服務市場，實行公共服務作業(yè)民營化。英國、法國、瑞士，其環(huán)衛(wèi)運行模式都打破了行業(yè)壟斷，采取環(huán)衛(wèi)部門民營化或部分民營化的環(huán)境衛(wèi)生管理體制。德國的環(huán)衛(wèi)事業(yè)是由政府參股的股份制企業(yè)進行經營。加拿大環(huán)衛(wèi)事業(yè)則是由政府協(xié)調，允許國內的部分符合國家規(guī)定的環(huán)衛(wèi)標準的私人企業(yè)共同參與。20世紀90年代初，美國政府把競爭機制引入公共服務機構，盡可能的將環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)由政府行為變?yōu)槠髽I(yè)行為，減輕政府的財政負擔，并為企業(yè)提供了商業(yè)機會。新加坡是國際公認的“花園城市”，也是城市管理成功典例之一，新加坡充分利用市場機制發(fā)展環(huán)衛(wèi)事業(yè)，采用私營化、招投標、產業(yè)化、公開化等一系列市場化運作方式[1]。日本的環(huán)境衛(wèi)生也是亞洲國家中做的比較好的發(fā)達國家之一，日本的環(huán)衛(wèi)事業(yè)是以政府組織為主，允許部分私營企業(yè)參與作為補充。

2.國內現(xiàn)狀。城市的環(huán)境衛(wèi)生是保障城市居民生活環(huán)境的基本底線，尋求適合中國市場經濟體制的城市環(huán)境衛(wèi)生運行模式，是城市環(huán)境衛(wèi)生工作的重點。自20世紀90年代至今，中國政府對環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革的討論從未間斷。牛冬杰、趙由才（2007）分析了倫敦、紐約、東京、巴黎等發(fā)達國家城市在市容環(huán)衛(wèi)管理方面的異同點。徐品（2005）就新加坡制定前瞻性的垃圾處理戰(zhàn)略、高度重視城市規(guī)劃設計、堅持軟件和硬件建設并重、堅持重罰和重教相結合、充分利用市場機制發(fā)展環(huán)衛(wèi)事業(yè)五點先進經驗的總結。毛華俊（2008）闡述了南京環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務的市場化、社會化和產業(yè)化進程，成立環(huán)衛(wèi)保潔總公司，下設以街道為作業(yè)轄區(qū)的分公司，模擬股份制企業(yè)運行方式，發(fā)揮市場經濟的競爭機制在環(huán)衛(wèi)事業(yè)中的作用。國內一些發(fā)達的城市根據(jù)城市建設中的需要，城市部分區(qū)域實施環(huán)境衛(wèi)生體制改革的試運行，如北京、上海、廣州、南京、太原、深圳、杭州等地。但這些改革試運行的地區(qū)是環(huán)衛(wèi)設施基礎較好的地區(qū)，環(huán)境衛(wèi)生的改革方式不能起到推廣運行的作用，沒有解決環(huán)境衛(wèi)生運行體制存在的根本問題[2~6]。

二、大連市沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生體制改革前的問題

大連市沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理機制改革前是政事合一的運行體制，環(huán)衛(wèi)部門組織環(huán)境衛(wèi)生工作兼具監(jiān)督職能和服務職能。這種體制必然會導致對自身難以履行有效的監(jiān)督，形成政企不分、統(tǒng)包統(tǒng)管，形成行業(yè)壟斷難以讓社會資本、民營資本進入環(huán)衛(wèi)市場，致使環(huán)衛(wèi)部門的經費單一由政府提供，常常因經費不足許多工作無法繼續(xù)進行；城市規(guī)模不斷擴大的同時對環(huán)衛(wèi)工人的需求增多，而環(huán)衛(wèi)工的福利待遇得不到提高，降低了工人參與環(huán)衛(wèi)工作的積極性，環(huán)衛(wèi)工人出現(xiàn)短缺；環(huán)衛(wèi)設施更新時間長、老化問題、機械化程度低。老舊小區(qū)、居民樓院因無物業(yè)而無人管理；市政界至城市出入口的公路和綠地等地域雖然被劃入交通部門負責，但實際工作中清掃保潔工作存在責任推諉現(xiàn)象。這種環(huán)境衛(wèi)生體制的運行與現(xiàn)代化城市管理方式極不相適應，大大降低了環(huán)境衛(wèi)生服務水平和質量。

三、大連市環(huán)境衛(wèi)生體制改革后的成果

大連市2011年3月以沙河口區(qū)為試點，開始實施城市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革，環(huán)境衛(wèi)生體制改革已經取得了顯著的成果。

1.建立了適應市場經濟的環(huán)衛(wèi)體制，實現(xiàn)政企分離。大連市沙河口區(qū)城市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革，按照企業(yè)化、社會化、產業(yè)化的發(fā)展方向進行。體制方面，建立區(qū)、街二級管理體制，撤銷區(qū)環(huán)衛(wèi)處、城肥管理處建制，組建新的區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理中心和街道環(huán)境衛(wèi)生管理站；作業(yè)機制方面，全面開放環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務市場，變事業(yè)單位運行機制為社會化經營，保留了沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生部門的監(jiān)督檢查職責，將企業(yè)性質的清掃保潔工作通過招投標方式轉交企業(yè)完成，初步建立了適應市場經濟發(fā)展的環(huán)境衛(wèi)生體制。改革后使環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)實現(xiàn)了政企分開、管干分離，此次改革擴大了清掃保潔范圍，并徹底解決了由于所屬部門不同導致的責任推諉現(xiàn)象。

2.優(yōu)化財政政策，健全環(huán)境衛(wèi)生經費制度，實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工作創(chuàng)新。環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革建立了“以事核費，以費養(yǎng)事”的環(huán)境衛(wèi)生經費保障體系。環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革后環(huán)衛(wèi)作業(yè)經費由市財政局統(tǒng)一管理，并由市財政局根據(jù)環(huán)境衛(wèi)生管理部門的考核結果按合同直接撥付給中標企業(yè)，加強了財政部門對經費使用的監(jiān)管，并通過財政政策引導推動了環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務的市場化進程。同時將中標企業(yè)的環(huán)衛(wèi)資金有效的融入了環(huán)衛(wèi)事業(yè)中，企業(yè)的先進環(huán)衛(wèi)設施和技術得到了推廣，環(huán)衛(wèi)隊伍的機械化程度也有所提高，有效的通過企業(yè)的加入讓環(huán)衛(wèi)工作獲得創(chuàng)新。

3.完善人員安置制度，提高員工待遇，解決基層工人短缺問題。根據(jù)大連市沙河口區(qū)環(huán)衛(wèi)處人員結構的具體情況，以“保留身份、不降待遇，多種安置、自愿選擇，同工同酬、多勞多得，多策并舉、保持穩(wěn)定”為基本原則，工人身份工作人員分配到中標企業(yè)工作，工資不低于原事業(yè)單位工資水平。環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革后，基層的環(huán)衛(wèi)工人每月的基本工資都得到了很大提高，對解決基層工人短缺問題起到了很大作用。對于原環(huán)衛(wèi)處超編的干部人員，采用“超編運行，自然減員”的辦法解決。

四、對大連市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革現(xiàn)狀的建議

大連市沙河口區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生體制改革取得了階段性成果，若要環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)做到完善并健康發(fā)展，針對此次大連市沙河口區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生體制改革提出了以下幾點建議。

1.不斷提高環(huán)衛(wèi)干部和工人的業(yè)務素質。現(xiàn)今科學技術迅速發(fā)展的形勢，使我們的生活無不與其相聯(lián)系。環(huán)衛(wèi)事業(yè)科技的投入也越來越多，各種新型環(huán)衛(wèi)工具和設施的使用，對環(huán)衛(wèi)工人的業(yè)務素質提也出了更高要求，而環(huán)衛(wèi)工作的管理也需要高素質、高水平的環(huán)衛(wèi)干部。所以，對環(huán)衛(wèi)工作者的自身素質的要求，應作為對員工工作考核的內容之一，對在職員工的教育亦是環(huán)衛(wèi)工作的重點 [7]。例如，沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理中心可以針對在職員工進行分類、分層培訓，以職業(yè)教育為基礎，以崗位培訓和繼續(xù)教育為主的教育制度，形成環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)技術、統(tǒng)計調查、行政執(zhí)法和群眾工作四支職業(yè)化隊伍，分工合作共同完成沙河口區(qū)的環(huán)衛(wèi)工作，運用科技的力量提高工作效率和質量。

2.積極創(chuàng)新，加快城市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)管理的信息化建設。信息化的建設是城市發(fā)達程度的表現(xiàn)，城市的環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)作為衡量城市發(fā)展速度的標準之一，應充分利用數(shù)字化信息處理技術和網絡通信技術，將城市環(huán)衛(wèi)工作管理的各種要素和信息資源加以整合并充分利用。例如，建立資料庫收集所有環(huán)衛(wèi)事件相關信息，公眾可以直接通過建立基于網絡平臺的信息系統(tǒng)報告非法丟棄垃圾事件；建立統(tǒng)一的數(shù)字化信息平臺，有利于參與環(huán)衛(wèi)工作的各部門之間工作的協(xié)調，杜絕責任推諉，同時可以減輕政府部門管理工作壓力，及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題，公眾也可以隨時關注并參與環(huán)衛(wèi)工作的評價。環(huán)衛(wèi)工作信息化的建設，可以為市民提供更便捷的信息、通訊、在線電子服務和公共服務，拓寬市民參與城市環(huán)衛(wèi)管理工作的渠道，從而加快城市環(huán)衛(wèi)事業(yè)現(xiàn)代化的進程 [8]。

3.積極聯(lián)合高等院校創(chuàng)新環(huán)衛(wèi)設施，加大環(huán)境衛(wèi)生工作科技含量。城市環(huán)衛(wèi)工作高科技的投入也是必不可少的，大連市聚集了許多科技開發(fā)研究所以及眾多高等院校，這些有利的條件都為環(huán)衛(wèi)工作科技創(chuàng)新提供了便利的條件，政府、企業(yè)都應與這些部門積極聯(lián)合，研發(fā)垃圾清掃、收集、處理新技術、新設備，不但提升本地環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平，還對外輸出技術和設備以及提高環(huán)衛(wèi)工作效率的新產品，例如，節(jié)能垃圾清掃、清運車，新式密閉垃圾收運車，多功能智能清潔車，防腐蝕的涂層材料等，加大環(huán)衛(wèi)工作科技投入的比例，真正實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工作的科技創(chuàng)新。

4.擴大公眾參與渠道，促進公眾參與管理與監(jiān)督。城市居民是城市中的主體，環(huán)衛(wèi)事業(yè)涉及到生活在城市中的每一個成員，應在市民及商業(yè)、企業(yè)等群體中開展各種活動，加強環(huán)衛(wèi)事業(yè)與群眾的互動和交流。公民可以通過政府網站、12345熱線、信訪投訴等多種渠道參與環(huán)衛(wèi)工作的監(jiān)督，強化自身的環(huán)境意識和節(jié)約意識，每個公民也有責任和義務配合環(huán)衛(wèi)管理部門做好垃圾分類、垃圾投放等工作，讓每個公民都積極的參與到環(huán)境保護的隊伍中，每個公民都充分發(fā)揮主人公意識，從自身做起，從小事關注，共同建設美好的城市環(huán)境。

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[責任編輯 陳鳳雪]