大連市沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生運(yùn)行體制改革淺析

摘 要：伴隨城市化進(jìn)程的加快，城市的環(huán)境衛(wèi)生體制已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)狀況不協(xié)調(diào)，為了滿(mǎn)足環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)與城市發(fā)展相適應(yīng)的要求，需要對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境衛(wèi)生體制進(jìn)行改革。大連市于2011年3月以沙河口區(qū)為試點(diǎn)實(shí)施了環(huán)境衛(wèi)生體制改革，針對(duì)大連市沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生體制改革前后狀況的對(duì)比，分析探討了適合當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市環(huán)境衛(wèi)生體制。

關(guān)鍵詞:大連市；環(huán)境衛(wèi)生；改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）06-0169-02

一、國(guó)內(nèi)外城市環(huán)境衛(wèi)生體制現(xiàn)狀

1.國(guó)外現(xiàn)狀。環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)是城市公共服務(wù)的一部分。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境衛(wèi)生管理總體趨勢(shì)是構(gòu)建統(tǒng)一的服務(wù)市場(chǎng)，實(shí)行公共服務(wù)作業(yè)民營(yíng)化。英國(guó)、法國(guó)、瑞士，其環(huán)衛(wèi)運(yùn)行模式都打破了行業(yè)壟斷，采取環(huán)衛(wèi)部門(mén)民營(yíng)化或部分民營(yíng)化的環(huán)境衛(wèi)生管理體制。德國(guó)的環(huán)衛(wèi)事業(yè)是由政府參股的股份制企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。加拿大環(huán)衛(wèi)事業(yè)則是由政府協(xié)調(diào)，允許國(guó)內(nèi)的部分符合國(guó)家規(guī)定的環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)的私人企業(yè)共同參與。20世紀(jì)90年代初，美國(guó)政府把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，盡可能的將環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)由政府行為變?yōu)槠髽I(yè)行為，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并為企業(yè)提供了商業(yè)機(jī)會(huì)。新加坡是國(guó)際公認(rèn)的“花園城市”，也是城市管理成功典例之一，新加坡充分利用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展環(huán)衛(wèi)事業(yè)，采用私營(yíng)化、招投標(biāo)、產(chǎn)業(yè)化、公開(kāi)化等一系列市場(chǎng)化運(yùn)作方式[1]。日本的環(huán)境衛(wèi)生也是亞洲國(guó)家中做的比較好的發(fā)達(dá)國(guó)家之一，日本的環(huán)衛(wèi)事業(yè)是以政府組織為主，允許部分私營(yíng)企業(yè)參與作為補(bǔ)充。

2.國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀。城市的環(huán)境衛(wèi)生是保障城市居民生活環(huán)境的基本底線(xiàn)，尋求適合中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的城市環(huán)境衛(wèi)生運(yùn)行模式，是城市環(huán)境衛(wèi)生工作的重點(diǎn)。自20世紀(jì)90年代至今，中國(guó)政府對(duì)環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革的討論從未間斷。牛冬杰、趙由才（2007）分析了倫敦、紐約、東京、巴黎等發(fā)達(dá)國(guó)家城市在市容環(huán)衛(wèi)管理方面的異同點(diǎn)。徐品（2005）就新加坡制定前瞻性的垃圾處理戰(zhàn)略、高度重視城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、堅(jiān)持軟件和硬件建設(shè)并重、堅(jiān)持重罰和重教相結(jié)合、充分利用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展環(huán)衛(wèi)事業(yè)五點(diǎn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。毛華俊（2008）闡述了南京環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，成立環(huán)衛(wèi)保潔總公司，下設(shè)以街道為作業(yè)轄區(qū)的分公司，模擬股份制企業(yè)運(yùn)行方式，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在環(huán)衛(wèi)事業(yè)中的作用。國(guó)內(nèi)一些發(fā)達(dá)的城市根據(jù)城市建設(shè)中的需要，城市部分區(qū)域?qū)嵤┉h(huán)境衛(wèi)生體制改革的試運(yùn)行，如北京、上海、廣州、南京、太原、深圳、杭州等地。但這些改革試運(yùn)行的地區(qū)是環(huán)衛(wèi)設(shè)施基礎(chǔ)較好的地區(qū)，環(huán)境衛(wèi)生的改革方式不能起到推廣運(yùn)行的作用，沒(méi)有解決環(huán)境衛(wèi)生運(yùn)行體制存在的根本問(wèn)題[2~6]。

二、大連市沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生體制改革前的問(wèn)題

大連市沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理機(jī)制改革前是政事合一的運(yùn)行體制，環(huán)衛(wèi)部門(mén)組織環(huán)境衛(wèi)生工作兼具監(jiān)督職能和服務(wù)職能。這種體制必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)自身難以履行有效的監(jiān)督，形成政企不分、統(tǒng)包統(tǒng)管，形成行業(yè)壟斷難以讓社會(huì)資本、民營(yíng)資本進(jìn)入環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)，致使環(huán)衛(wèi)部門(mén)的經(jīng)費(fèi)單一由政府提供，常常因經(jīng)費(fèi)不足許多工作無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行；城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)對(duì)環(huán)衛(wèi)工人的需求增多，而環(huán)衛(wèi)工的福利待遇得不到提高，降低了工人參與環(huán)衛(wèi)工作的積極性，環(huán)衛(wèi)工人出現(xiàn)短缺；環(huán)衛(wèi)設(shè)施更新時(shí)間長(zhǎng)、老化問(wèn)題、機(jī)械化程度低。老舊小區(qū)、居民樓院因無(wú)物業(yè)而無(wú)人管理；市政界至城市出入口的公路和綠地等地域雖然被劃入交通部門(mén)負(fù)責(zé)，但實(shí)際工作中清掃保潔工作存在責(zé)任推諉現(xiàn)象。這種環(huán)境衛(wèi)生體制的運(yùn)行與現(xiàn)代化城市管理方式極不相適應(yīng)，大大降低了環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)水平和質(zhì)量。

三、大連市環(huán)境衛(wèi)生體制改革后的成果

大連市2011年3月以沙河口區(qū)為試點(diǎn)，開(kāi)始實(shí)施城市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革，環(huán)境衛(wèi)生體制改革已經(jīng)取得了顯著的成果。

1.建立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)衛(wèi)體制，實(shí)現(xiàn)政企分離。大連市沙河口區(qū)城市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革，按照企業(yè)化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向進(jìn)行。體制方面，建立區(qū)、街二級(jí)管理體制，撤銷(xiāo)區(qū)環(huán)衛(wèi)處、城肥管理處建制，組建新的區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理中心和街道環(huán)境衛(wèi)生管理站；作業(yè)機(jī)制方面，全面開(kāi)放環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務(wù)市場(chǎng)，變事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制為社會(huì)化經(jīng)營(yíng)，保留了沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生部門(mén)的監(jiān)督檢查職責(zé)，將企業(yè)性質(zhì)的清掃保潔工作通過(guò)招投標(biāo)方式轉(zhuǎn)交企業(yè)完成，初步建立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境衛(wèi)生體制。改革后使環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)、管干分離，此次改革擴(kuò)大了清掃保潔范圍，并徹底解決了由于所屬部門(mén)不同導(dǎo)致的責(zé)任推諉現(xiàn)象。

2.優(yōu)化財(cái)政政策，健全環(huán)境衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工作創(chuàng)新。環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革建立了“以事核費(fèi)，以費(fèi)養(yǎng)事”的環(huán)境衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障體系。環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革后環(huán)衛(wèi)作業(yè)經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政局統(tǒng)一管理，并由市財(cái)政局根據(jù)環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)的考核結(jié)果按合同直接撥付給中標(biāo)企業(yè)，加強(qiáng)了財(cái)政部門(mén)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管，并通過(guò)財(cái)政政策引導(dǎo)推動(dòng)了環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)的市場(chǎng)化進(jìn)程。同時(shí)將中標(biāo)企業(yè)的環(huán)衛(wèi)資金有效的融入了環(huán)衛(wèi)事業(yè)中，企業(yè)的先進(jìn)環(huán)衛(wèi)設(shè)施和技術(shù)得到了推廣，環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍的機(jī)械化程度也有所提高，有效的通過(guò)企業(yè)的加入讓環(huán)衛(wèi)工作獲得創(chuàng)新。

3.完善人員安置制度，提高員工待遇，解決基層工人短缺問(wèn)題。根據(jù)大連市沙河口區(qū)環(huán)衛(wèi)處人員結(jié)構(gòu)的具體情況，以“保留身份、不降待遇，多種安置、自愿選擇，同工同酬、多勞多得，多策并舉、保持穩(wěn)定”為基本原則，工人身份工作人員分配到中標(biāo)企業(yè)工作，工資不低于原事業(yè)單位工資水平。環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革后，基層的環(huán)衛(wèi)工人每月的基本工資都得到了很大提高，對(duì)解決基層工人短缺問(wèn)題起到了很大作用。對(duì)于原環(huán)衛(wèi)處超編的干部人員，采用“超編運(yùn)行，自然減員”的辦法解決。

四、對(duì)大連市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)改革現(xiàn)狀的建議

大連市沙河口區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生體制改革取得了階段性成果，若要環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)做到完善并健康發(fā)展，針對(duì)此次大連市沙河口區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生體制改革提出了以下幾點(diǎn)建議。

1.不斷提高環(huán)衛(wèi)干部和工人的業(yè)務(wù)素質(zhì)。現(xiàn)今科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展的形勢(shì)，使我們的生活無(wú)不與其相聯(lián)系。環(huán)衛(wèi)事業(yè)科技的投入也越來(lái)越多，各種新型環(huán)衛(wèi)工具和設(shè)施的使用，對(duì)環(huán)衛(wèi)工人的業(yè)務(wù)素質(zhì)提也出了更高要求，而環(huán)衛(wèi)工作的管理也需要高素質(zhì)、高水平的環(huán)衛(wèi)干部。所以，對(duì)環(huán)衛(wèi)工作者的自身素質(zhì)的要求，應(yīng)作為對(duì)員工工作考核的內(nèi)容之一，對(duì)在職員工的教育亦是環(huán)衛(wèi)工作的重點(diǎn) [7]。例如，沙河口區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理中心可以針對(duì)在職員工進(jìn)行分類(lèi)、分層培訓(xùn)，以職業(yè)教育為基礎(chǔ)，以崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育為主的教育制度，形成環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)技術(shù)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、行政執(zhí)法和群眾工作四支職業(yè)化隊(duì)伍，分工合作共同完成沙河口區(qū)的環(huán)衛(wèi)工作，運(yùn)用科技的力量提高工作效率和質(zhì)量。

2.積極創(chuàng)新，加快城市環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)管理的信息化建設(shè)。信息化的建設(shè)是城市發(fā)達(dá)程度的表現(xiàn)，城市的環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)作為衡量城市發(fā)展速度的標(biāo)準(zhǔn)之一，應(yīng)充分利用數(shù)字化信息處理技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)，將城市環(huán)衛(wèi)工作管理的各種要素和信息資源加以整合并充分利用。例如，建立資料庫(kù)收集所有環(huán)衛(wèi)事件相關(guān)信息，公眾可以直接通過(guò)建立基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息系統(tǒng)報(bào)告非法丟棄垃圾事件；建立統(tǒng)一的數(shù)字化信息平臺(tái)，有利于參與環(huán)衛(wèi)工作的各部門(mén)之間工作的協(xié)調(diào)，杜絕責(zé)任推諉，同時(shí)可以減輕政府部門(mén)管理工作壓力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題，公眾也可以隨時(shí)關(guān)注并參與環(huán)衛(wèi)工作的評(píng)價(jià)。環(huán)衛(wèi)工作信息化的建設(shè)，可以為市民提供更便捷的信息、通訊、在線(xiàn)電子服務(wù)和公共服務(wù)，拓寬市民參與城市環(huán)衛(wèi)管理工作的渠道，從而加快城市環(huán)衛(wèi)事業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程 [8]。

3.積極聯(lián)合高等院校創(chuàng)新環(huán)衛(wèi)設(shè)施，加大環(huán)境衛(wèi)生工作科技含量。城市環(huán)衛(wèi)工作高科技的投入也是必不可少的，大連市聚集了許多科技開(kāi)發(fā)研究所以及眾多高等院校，這些有利的條件都為環(huán)衛(wèi)工作科技創(chuàng)新提供了便利的條件，政府、企業(yè)都應(yīng)與這些部門(mén)積極聯(lián)合，研發(fā)垃圾清掃、收集、處理新技術(shù)、新設(shè)備，不但提升本地環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平，還對(duì)外輸出技術(shù)和設(shè)備以及提高環(huán)衛(wèi)工作效率的新產(chǎn)品，例如，節(jié)能垃圾清掃、清運(yùn)車(chē)，新式密閉垃圾收運(yùn)車(chē)，多功能智能清潔車(chē)，防腐蝕的涂層材料等，加大環(huán)衛(wèi)工作科技投入的比例，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工作的科技創(chuàng)新。

4.擴(kuò)大公眾參與渠道，促進(jìn)公眾參與管理與監(jiān)督。城市居民是城市中的主體，環(huán)衛(wèi)事業(yè)涉及到生活在城市中的每一個(gè)成員，應(yīng)在市民及商業(yè)、企業(yè)等群體中開(kāi)展各種活動(dòng)，加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)事業(yè)與群眾的互動(dòng)和交流。公民可以通過(guò)政府網(wǎng)站、12345熱線(xiàn)、信訪(fǎng)投訴等多種渠道參與環(huán)衛(wèi)工作的監(jiān)督，強(qiáng)化自身的環(huán)境意識(shí)和節(jié)約意識(shí)，每個(gè)公民也有責(zé)任和義務(wù)配合環(huán)衛(wèi)管理部門(mén)做好垃圾分類(lèi)、垃圾投放等工作，讓每個(gè)公民都積極的參與到環(huán)境保護(hù)的隊(duì)伍中，每個(gè)公民都充分發(fā)揮主人公意識(shí)，從自身做起，從小事關(guān)注，共同建設(shè)美好的城市環(huán)境。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]