中國地方政府性債務管理存在的問題及對策分析

摘 要：近年來，隨著中國加快經濟建設步伐，成功應對國際金融危機、全球性經濟危機，國家的政府性支出大幅增加，部分地方政府自身財力無法維持其支出。于是地方政府大量舉債，使地方政府性債務規模不斷增加，并在中國地方政府性債務管理中出現了大量問題。分析了中國地方政府性債務管理中存在的問題，并分析這些問題出現的原因，最后試著提出一些合理化建議，希望對完善中國地方政府性債務管理起到一定的促進作用。

關鍵詞:地方政府性債務；財政體制；投融資平臺

中圖分類號：F81 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）06-0023-02

所謂地方政府性債務，是相對于中央債務而言的。二者均是以公共部門作為債務人，并按照相關法律的規定，向另一個經濟主體即債權人承擔一定的義務所形成的債權債務關系。二者的不同體現在政府的舉債主體的不同的，地方政府性債務是指由地方政府或其相關職能部門直接借入、提供擔保、欠賬等形成的，最終必須由地方政府償還的債務。

近年來，隨著中國城鎮化進程的不斷加快，一些地方政府或下屬機構以地方政府的名義通過各種手段舉債、融資。這種行為較快促進了地方經濟發展、并提高了本地區公共服務水平；在穩固基礎設施建設、調整產業結構、保障民生工程方面發揮著積極的作用。但隨著中國政府性債務規模的日益龐大，地方政府性債務管理相關問題逐漸凸顯出來。本文擬從中國地方政府性債務管理現存問題入手，深入分析其問題存在的成因，并對如何進一步完善中國地方政府性債務管理問題提出相應的解決思路。

一、中國地方政府性債務管理的現存問題

1.地方政府舉債規模較大，其還貸壓力極大。近年來，全國各地加快經濟建設步伐，特別是由于國家實施積極地財政政策和適當寬松的貨幣政策以來，中國政府性支出大幅增加，部分地方政府在自身財力不足且沒有合理估計自身財政承受能力的情況下，通過各種手段大量借款，不斷加大對地方基礎設施建設的力度，地方經濟也的確獲得一定層次上的增長。但是隨著負債規模的不斷擴大。這種無可持續性的負債模式使政府償債資金難以得到長效保證，政府面臨較大的還貸壓力，只能通過融資平臺公司融資墊付或通過“借新還舊”等方式來償還債務。

2.地方政府舉債、融資缺乏規范性。本文提到的規范性缺乏不僅表現在地方政府性債務管理一般性的機制不健全，規章制度缺乏規范，而且表現在地方政府對于舉債行為隨意，缺乏科學性。中國現在并未對地方政府債務收支計劃納入到同級的預算管理中，即存在大批的債務項目是游離于預算管理之外的。并且缺乏相關的債務管理機構及債務償還制度的約束。審計結果顯示，7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，2010年在國務院明令禁止政府擔保的情況下，違規提供了擔保了464.75億元債務；部分地區融資平臺公司等單位采取虛假或不合法的抵（質）押物通過高估抵押物價值等方式違規取得債務資金731.53億元。

3.地方政府性債務舉債主體多元化，導致地方政府無法有效監管。目前，地方政府除了由各級財政部門管理一部分債務外，大量債務分散在政府的其他部門（機構）、單位以及融資平臺公司。從舉債主體來看，政府部門舉借債務占主導地位，一些事業單位也占有一定比例。從債務來源看上，既有銀行貸款、又有發行債券，還有上級財政部門轉貸的。這些單位多渠道、多方式的舉債方式，使地方政府難以全面、準確的把整個債務運行情況把握清楚。這樣導致地方政府性債務舉債主體較多，舉債形式較復雜，不利于對地方政府性債務實行有效的監管。

二、中國地方政府性債務管理存在問題的成因

1.財權與事權的不匹配。1994年分稅制改革以后，大量財力向上集中，地方財力倒越來越小，但應由地方政府承擔的公共事務卻越來越多。地方政府為了促進地區經濟快速發展，完善城鎮基礎設施建設，加強民生項目的重點投入，并且為了滿足保工資、保運轉、保穩定的需求，地方政府財政支出增加的速度遠遠超過其自身財政收入的增加速度，地方政府支出需求并沒有得到有限的財政收入滿足。為了解決財力缺口，當地政府只能通過舉債來彌補。

2.對地方政府官員政績考核體系不科學。目前，對地方政府官員的政績考核方面著重GDP的增速、地方財政收入，及本年度上繳上級資金的完成情況。而債務的負擔狀況，債務的償還情況等反映地方政府性債務問題的相關指標卻不納入地方政府政績考核評價體系中。這樣容易造成地方政府為了追求政績，大量的舉債甚至以高貸款率為代價貸出資金來發展經濟及城鎮基礎設施建設。甚至個別政府的相關部門提出“負債經濟”、“先上車，后補票”等口號，他們不關心經濟成本，不關心項目的合理性、科學性，只要主要領導拍板同意的項目，就堅決使項目上馬。但相關的資金負債如何償還等事項卻沒有太多考慮。這些地方政府官員只關心政治前景，對相關債務產生的經濟成本不過多的考慮，導致中國地方性債務規模不斷增加。

3.配套資金的問題也導致中國地方政府性債務規模不斷增加。長久以來，上級財政對地方經濟的發展扶植往往是給項目，但卻沒有相應的資金支持，往往需要地方政府針對特定的項目給予相應的財政資金。這種方式對于地方原本捉襟見肘的財政資金更是雪上加霜。這種“釣魚式”的支持政策往往使一些貧困地區政府陷入“積極爭取項目，但卻無相應的配套資金”的尷尬境地。這迫使地方政府不得不靠舉債來籌集配套資金。

4.相關投融資體制、制度不健全。中國雖然在完善相關投融資體制方面做出了積極地努力，但與市場經濟體制下健康發展的投融資模式還有一定的差距。其具體表現在以下幾個方面：（1）在投融資還是以政府為主，各級政府融得的資金不僅進入公共產品領域，而且涉及到一些競爭性領域。這樣會使政府需要承擔由市場機制帶來的風險。（2）地方債務資金缺乏有效管理，造成相當一部分資金的閑置，其使用效率并不高，投資收益得不到保證。（3）地方政府缺乏正規的融資渠道。部分政府的融資平臺公司管理不規范，且自身實力不強，難以滿足地方對資金的需求。部分地方政府在不得已的情況下，只能通過舉債來解決支出問題。

三、中國地方政府性債務管理問題的相關對策

地方政府性債務在一定程度上促進了地方經濟的快速、高效的發展。地方政府性債務規模在一定范圍內是有利于政府提高其公共服務質量的，但超過一定范圍將會產生各種各樣的問題。針對產生的各種問題，本文擬從以下幾個方面提出解決意見：

1.改革現行財政體制，合理規范各級政府財權、事權范圍。現行的財政體制對地方政府的財權與地方政府承擔的事權不匹配，使地方政府經常是出現“錢少事多”的情況。要解決這一矛盾應從兩個方面來改革：第一，加大地方政府的財政收入，逐漸使各級政府財權事權匹配，從根本上改善政府舉債的狀況。對于關系國計民生的項目，中央應承擔較大責任。相關的轉移支付應提前、全額的發放給地方政府。減少地方政府對債務的依賴程度。第二，允許省級地方政府發行公債。對省級政府發放公債的程序進行嚴格規定：對發行公債主體、發行公債條件、發行公債的步驟及相關監督體制都要在制定的制度中得到明確的體現。

2.建立科學合理的地方政府官員考核體系。應該注重把官員任期內本級政府為促進地方經濟發展或相關民生項目而舉債的規模及債務償還情況納入地方政府主要官員的考評體系中，以降低其政府舉債規模惡意增加。對于地方政府無視相關規章制度大量舉債的行為，應給予主要領導不得提拔晉升甚至降職的處分。并責令其在一定時間內把舉債規模降低到合理的范圍。從制度上對地方政府官員這種通過過度舉債達到經濟發展，增加自己晉升機會的行為給予一定程度的約束。

3.進一步完善專項轉移支付制度。中央給予地方政府的專項轉移支付其立項意圖是相當科學、合理的。但專項資金的配套問題一直困擾著地方政府。因為這些專項資金的配套資金并不是地方政府財政預算范圍之內的。地方政府在收到相關專項資金時，為了解決其配套問題，勢必要挪用其他項目資金或者依靠舉債，造成各級地方政府不得不舉債的事實。

4.進一步規范地方投融資平臺公司的管理。投融資平臺公司是地方政府通過將國有資產注入快速包裝出資產和現金流的方式，使某一個或幾個公司達到融資標準，實現融資目的的企業。地方投融資平臺公司應從以下幾個方面規范自身的管理：（1）部分地方政府應盡快整合轄區內數量較多的投融資平臺公司；（2）充實注冊資本，不得把公益性資產作為地方投融資平臺公司的注冊資本；（3）對于地方投融資平臺公司的財務管理、資產管理嚴格規范，使真實反映融資平臺的經營狀況；（4）完善地方投融資平臺的市場功能，使投融資平臺公司真正變成具有企業性質的組織。

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