泰和縣財政轉移支付情況調查

摘 要：轉移支付制度是處理中國政府間財政分配關系的重要協調手段。以泰和縣為研究范例，通過對該縣財政轉移支付情況的實地調查，簡要總結了財政轉移支付給地方財政帶來的主要促進作用，分析了財政轉移支付制度存在的不規范、力度小和功能弱等缺陷問題，提出了完善中國省以下縣級財政轉移支付制度的建議。

關鍵詞：縣鄉財政；轉移支付；泰和縣；調查

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）06-0015-02

1994年開始，中國實行了以分稅制和政府間財政轉移支付制度為核心的財政管理體制改革。作為中國政府間財政分配關系的重要協調手段，財政轉移支付對中國基層財政的影響是極為重大和深遠的。從近年來江西省泰和縣轉移支付實施情況看，財政轉移支付在增強地方財政保障能力、均衡地區間財力差距、促進地區間基本公共服務均等化方面發揮了較好的成效，但同時也存在著一些不規范、力度小和功能弱等缺陷問題，必須引起高度重視，上下形成合力予以解決。

一、泰和縣財政轉移支付的主要成效

1.縣財政總體實力顯著增強，財政困難狀況明顯改善。自實行“分稅制”財政體制以來，泰和縣全縣總體經濟有了很大發展，地方財政收入也增長較快，從1994年的3 881萬元增長到2010年的53 076萬元，年均增長17.75%。

2.與困難縣市間財力差距明顯縮小。通過實施均衡性轉移支付制度，縮小了市縣間財力差距水平，促進了基本公共服務均等化。泰和縣財政一般預算可用財力從1994年的6 650萬元增長到2002年的2.28億元，年均增長16.65%；再增長到2010年的15.19億元，年均增長26.75%。

3.財政保障水平有較大提高，極大地提高了縣財政保運轉、保發展、保穩定的能力。泰和縣自實行分稅制以來，未拖欠過國家規定的工資及津補貼，目前尚拖欠地方出臺工資及津補貼12 212萬元，全部為2005—2007年的歷史老欠。

4.與省、市財力分配方式進一步規范化。通過轉移支付制度的建立，改變了與省、市財政一對一談判、討價還價的理財方式，建立了規范、公正、透明的理財模式，增強了縣財政保障能力，加快了公共服務均等化進程。

二、泰和縣財政轉移支付存在的主要問題

1.轉移支付結構不盡合理，均等化作用不顯著。2010年該縣一般性轉移支付總額為42 163萬元，剔除原列入專項轉移支付的幾大類支出17 439萬元后為24 724萬元，在全部轉移支付中所占比重僅為29.3%；而稅收返還和專項轉移支付所占比重高達70.7%。而稅收返還以保護地方既得利益為出發點，采取“存量不動、增量調整”的政策，只有利于發達地區而不利于欠發達的中西部地區，不僅不利于均等化的實現，反而使兩者之間公共服務能力的差距更加擴大。

2.轉移支付資金分配方法不盡完善，有待進一步規范和公開。2008年中央財政完善了中央對地方一般性轉移支付測算辦法，制定了《2008年中央對地方一般性轉移支付辦法》。目前轉移支付資金的分配，選取了影響財政收支的一些客觀因素，適當考慮了人口規模、人口密度、海拔等成本差異，結合各地實際財政收支情況，采用規范的公式化方法進行分配。地方本級標準財政收入主要根據相關稅種的稅基和稅率計算，并適當考慮實際收入情況確定。但由于各地征管水平不同，不同程度存在應征未征或征收“探頭稅”問題，標準收入與實際收入存在較大差異。另外，近幾年地方政府融資平臺規模增長過快，截至2011年3月底，泰和縣城投公司累計融資3.97億元，已歸還4 137萬元，債務余額達3.56億元。過重的債務負擔對地方財政產生了較大的潛在風險，而目前標準財政支出的確定未考慮此因素，導致標準財政支出與實際支出需求存在差異。

3.地方事權劃分不清晰，轉移支付應有功能未充分發揮。一是范圍涉及過寬。專項撥款的范圍涉及了幾乎所有原本應屬于地方政府事權的項目，包括基礎設施建設、支援農業、科教文衛、社會保障、行政管理、公檢法等。二是要求地方配套。中央下撥地方的專項資金，有相當部分要求地方財政配套。江西省2009年制定的公共財政政策需縣市配套資金項目有60個，2010年達到134個，主要集中在支農、社保、衛生和基礎建設等方面。2010年該縣按省公共財政政策應配套專項資金4 684萬元。但該縣是一個典型的農業大縣，工業經濟基礎較為薄弱，財政收入來源非常有限，加上未列入國貧縣，財政實力較差，只能勉強滿足全縣財政供養人員的工資發放問題，近幾年連津貼補貼都無法足額預算，且公用經費預算標準每人每年才1 000元~1 500元，在這種財政困難的情況下，要拿出這么多資金搞項目配套，實為“捉襟見肘”。三是財權事權不對稱。319國道泰和老營盤至南溪段二級公路改造項目，該縣共借入國債轉貸資金1.3億元。319國道是江西省內六條國道之一，也是入閩的國防重要干線，按照公共財政及“財權與事權相統一”的要求，該國道建設理應由國家承擔，不應由地方承擔建設債務，但目前該貸款一直由泰和縣負責還本付息，其中已到期的債務本金近7 000萬元，上級財政通過結算直接扣繳，但由于該縣沒有償債資金來源，償債資金一直由縣財政墊付，存在一定的財政風險。

4.專項轉移支付比重較大，分配項目繁雜。近三年該縣專項轉移支付（不含原列入專項轉移支付，現改為一般性轉移支付的幾大類支出）占轉移支付總數分別為47.9%、53.3%和48%，比重一直居高不下。項目種類分布面廣，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業。2010年該縣專項轉移支付項目約在120個以上，項目名稱五花八門，比較雜亂，總額50萬元以下的項目近70個，資金最少的項目僅1 000元。這樣就導致了有限的資金被分散使用，形成了“撒胡椒面”現象，許多專項轉移支付項目所得到的實際資金量與所需資金量差距較大，達不到應有的規模效果。

5.資金撥付時間滯后，影響項目進度和效益發揮。據統計，專項轉移支付資金的撥付主要集中在下半年，且下半年又集中在12月份，有的專項資金甚至要到次年下達，執行時間相對滯后，影響資金的使用效率。2010年泰和縣12月份以后下達資金多達10 459萬元，占專項轉移支付總額的25.2%。由于專項轉移支付資金基本上在預算編制后才下達，給財政預算編制和執行帶來一定的難度。造成預算安排與轉移支付補助資金重疊的現象時有發生，加大了預算執行的難度。

三、進一步完善縣級財政轉移支付的建議

1.進一步規范轉移支付的方式，優化轉移支付結構。不斷提高一般性轉移支付的規模和比例，特別是增加均衡性轉移支付所占比重。在不低于原有規模的基礎上，取消體制補助、稅收返還和結算補助，將稅收返還納入到規范的一般性轉移支付當中，使其真正具有均等化的功能。同時，逐步降低專項轉移支付比重，形成以專項轉移支付為輔，以一般性轉移支付為主的優化結構，發揮緩解地方財政困境的作用。此外，還要提前轉移支付資金下達的時間，以更好地滿足各級政府提供公共服務的資金需求。

2.充分考慮實際情況，進一步調整完善轉移支付補助測算辦法。一是在確定標準財政收入的時候，應全面衡量地方財政的收入能力，將預算沒有反映到的財力反映進來；在確定標準財政支出的時候，不僅應考慮人員經費和公用經費等指標，更應當將總人口、可居住面積、地理環境狀況等指標反映在內。二是根據不同縣市的經濟發展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，科學測算各縣市標準收入和標準支出，合理確定對各縣市的轉移支付規模，進一步縮小市縣間財力差距。比如，將償還到期債務等因素引入一般性轉移支付中進行測算，以緩解這些特殊因素給縣市形成的支出壓力。

3.科學界定政府間的財權與事權，提高縣財政的統籌能力。在明確界定政府職能的基礎上，按公共產品受益范圍明確各級政府的事權范圍，對各級政府的事權加以明確的劃分，如省轄區內跨市公路的修建，就應由省級財政專項支付的方式，對修建公路的費用進行部分或全部的補助。要不斷規范配套政策出臺程序，將縣市配套的總體負擔控制在可承受的范圍之內。對不同地區進行區別對待，財政狀況好的地區，配套比例可相對大一些，財政困難地區的配套比例要根據困難程度相應小一些或者不要求提供配套資金。各地的財政狀況要根據其財政收支進行合理、科學的測定，不應進行人為的隨意劃分。

4.清理整合專項轉移支付，增強分配的規范性、公平性和透明度。一是規范專項資金設置，對同一個部門管理的性質和用途相近的專項資金進行整合，減少資金項目個數，增加資金規模，發揮資金使用的規模效益；對政策穩定、具有長期性、規模只增不減項目，調整列入一般性轉移支付；二是對到期和一次性項目應及時清理，對補助數額小的項目予以取消，交叉、重復的項目重新清理，逐步進行歸并；三是逐步建立專項轉移支付資金項目庫，實行三年滾動項目管理，優先安排重點項目和符合國家政策導向的項目，加快資金撥付進度；四是增強專款分配的透明度，及時公開分配資金所采用的基礎數據，公開確定項目的標準和分配的結果。

5.建立統一的轉移支付資金管理制度，完善和強化監督約束機制。一是出臺規范、統一的專項轉移支付資金管理制度，建立健全各項轉移支付形式之間的協調機制。二是整合專項轉移支付資金監管力量，建立健全績效評價制度。要推行“零成本”檢查，強化激勵約束機制，擴大納入績效評價范圍的專項轉移支付項目。三是完善轉移支付法律體系，盡快出臺《政府間轉移支付法》。

參考文獻：

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[責任編輯 劉嬌嬌]